政策性金融扶持农户和小企业的创新思路

政策性金融扶持农户和小企业的创新思路 1高晓燕 尚卫卫 2（天津财经大学 经济学院 天津 300222）内容摘要：政策性金融是与商业性金融相对的，商业性金融配置的效率目标是经济有效性，追求利益最大化；而政策性金融配置的效率目标是社会合理性，是调节管理宏观经济的工具，追求社会的稳定发展。但是两者并没有协调好自己的职责，以致出现了严重的金融缺口，尤其是对大量而弱小的农户和农业小企业缺少必要的扶持。本文从农户和小企业两方面阐述政策性金融对其扶持的必要性，并对如何加强扶持提出了创新思路。关键词：政策性金融 商业性金融 金融创新Abstract：Policy-based financial is the counterpart of commercial finance, the efficient goals of commercial finance is economic efficiency, and commercial finance pursuit maximum of the benefits; and the efficient goals of is social rationality, and policy-based financial the tools of macroeconomic management and pursuit social stable development. But the two did not coordinate their duties, resulting in a serious financial gap, especially large and small farmers and agricultural SMEs lack the necessary support. This paper describes the necessity of support from farmers and agricultural SMEs, and put forward innovative ideas about how to strengthen the support.Key words: Policy-based financial commercial finance Finance innovative政策性金融，是指以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，不以盈利为主要目标，为配合、执行政府产业政策和区域政策，支持、保护农业生产，促进国民经济协调发展和农民收入稳定增加，在农业及相关领域从事资金融通、提供金融服务的一种特殊的金融活动。具有政策性、金融性、优惠性特点。涉1 天津财经大学科研发展基金项目2作者简介 高晓燕：(1964 年 10 月 )女，天津财经大学金融系 教授 博士；尚卫卫：（1984.12）女，天津财经大学金融系研究生2农的政策性金融主要是指中国农业发展银行。2004 年以来，中国农业发展银行业务范围逐步拓展。目前，中国农业发展银行已形成了以粮棉油收购信贷为主体，以农业产业化信贷为一翼，以农业和农村中长期信贷为另一翼的“一体两翼”业务发展格局。但是农发行对农户和农业小企业的扶持还是很有限的，2008 年，农业小企业贷款 104.9，只占全年贷款余额的 0.86%，而 2009 年，农业小企业贷款 101.39 亿元，只占全年贷款余额 0.7%，农户缺乏担保品，收入低、风险大，农发行更是不愿发放贷款。即使农发行同意贷款，中间的手续也是很复杂，使得贷款难上加难。一、政策性金融与商业性金融的区别（一）作用与目标不同在现代市场经济条件下，商业性金融在微观金融资源配置中起着基础性主导作用，政策性金融在宏观金融资源配置中起着整体性调控作用，并力求两者双向协调地可持续发展。在市场机制作用的盲区，政策性金融主体要义不容辞地充分发挥主角而非配角的决定性作用。在资源配置的目标上，商业性金融配置的效率目标是经济有效性，政策性金融配置的效率目标是社会合理性。（二）业务宗旨不同政策性金融机构不以追求盈利或利润最大化为经营目标，而是专门为贯彻、配合政府特定社会经济政策或意图，充当政府发展经济、促进社会发展稳定、调节管理宏观经济的工具，并以此作为其业务宗旨。当然，非盈利性并不意味着不讲财务效益( 否则它必将是“短命”的)，而是在“政策性”定义下的非主动竞争性的自然盈利。与之相反，商业性金融机构在资源配置中往往呈现出很强的趋利性，按照市场法则和比较收益原则，其业务宗旨必然也必须着眼于每一项经营活动、每一笔业务都能盈利，即追求利润的最大化。（三）运行机制不同政策性金融与商业性金融的运行机制是不同的。就业务领域而言，政策性金融业务领域是特定而有限的，不与商业性金融竞争；商业性金融只要有利可图就会积极主动去竞争。就融资原则而言，政策性金融对贷款有特殊的融资条件或资格，有优惠性；商业性金融追求安全性、流动性与盈利性“三性”的有机统一。就金融功能而言，政策性金融在信用创造功能之外具有特有功能：直3接扶植与强力推进功能，逆向性选择功能，诱导与带动性功能，补充与辅助性功能，专业性服务与协调功能等；商业性金融具备派生存款或信用创造的功能。就法律制约而言，政策性金融普通银行法的制约，是特殊公法法人，各自依据特定的单一法律或法规开展活动；商业性金融只在一般银行法、证券法、保险法规定的业务领域内开展活动，并不是一个机构就有一部法律。（四）资产与负债结构不同从负债结构上看，政策性金融机构资金来源的主要渠道是：政府供给资本金，发行债券筹资，借款(从财政、央行、其他政府部门以及国外政府和国际金融组织等借入资金)等；而商业性金融机构的负债主要是各种期限的储蓄存款。从资产结构上看，政策性金融机构遵循“政策性、效益性、安全性、流动性”有机统一的原则，主要从事期限长、风险高、额度大、条件优惠的批发贷款、项目开发投资、信用担保等资产业务；而商业性金融机构在信贷资产“盈利性、安全性、流动性”原则和资产负债比例管理约束下，主要从事风险低、期限短、流动性强而且能盈利的资产业务。二、加强政策性金融扶持农户和农业小企业的必要性长期以来，在商业性金融和政策性金融及其相互关系的问题上，无论国外还是国内，很少有人对此做正面的和全方位的关注与研究。我国政策性金融在机构上的独立存在和发展，仅仅只有十几年时间。在理论研究与认识上，长期以商业性金融为主，而忽视甚至无视政策性金融的客观存在。尤其是对农户和农业中小企业的关注更是甚少。（一）农户的弱质性要求政策性金融支持“三农”问题的解决需要包括政策性金融在内的政策支持。农业是国民经济的基础，是各产业之母。目前我国农业人口仍占全国人口的 64%，而农户是最小的也是最弱的农业主体，由于他们收入低，缺乏抵押担保品，商业性银行几乎涉及不到农户贷款，而农户贷款的需求是很大的，如购买农用机器设备、创业资金、子女教育资金等各方面都需要大量资金的支持。再加上近几年来农村金融机构不断收缩，网点减少（如下表所示） ，农村资金大量外流，农业贷款不仅比重大幅下降，甚至一些地方绝对额也在减少。农业信贷投入基本依靠商业性金融（包括信用社）的制度安排是有缺陷的，必须借助政策性银行去弥补。4表 1 农业发展银行的网点设置情况地（市）级省、自治区、直辖市分行营业部分行 营业部县（市）支行 县级办事处2005 30 300 210 1601 32006 30 300 210 1600 32007 30 300 207 1601 32008 30 302 193 1591 32009 30 303 176 1618资料来源：农业发展银行网站（二）农业小企业的弱势性需要政策性金融支持瞿强教授运用信息经济学理论作为工具，发现由信息不对称而引起的金融市场的“信贷配给”现象在发展中国家尤为严重，因为商业性金融的利益驱动，根本不愿意承担小企业的信贷风险，不愿意承担企业初期发展的风险，例如2009 年农业发展银行农业小企业贷款只占全年贷款的 0.7%，农业生产资料贷款只占全年贷款的 0.28%。因此需要政策性金融考虑整个国家范围的区域经济结构合理化，着眼于国民经济和社会发展全局的需要，配合一国经济社会发展目标，充当经济调节和管理工具的角色，补充商业性金融的不足，健全金融体系整体功能。表 2：农业发展银行的贷款结构农业科技贷款农村基础设施贷款和农业综合开发贷款农业小企业贷款糖、丝、麻、烟产业化龙头企业贷款农村流通体系建设非粮棉油产业龙头企业贷款农业生产资料贷款年总贷款余额2008 49.1 889.4 104.9 58.4 46.68 169.4 251 12192.8占总贷款比0.40% 7.29% 0.86% 0.48% 0.38% 1.39% 2.06%2009 78.4 1558.52 101.39 75.64 97.52 196.81 40.61 14512.6占总贷款比0.54% 10.74% 0.7% 0.52% 0.67% 1.36% 0.28%资料来源：农业发展银行网站三、我国政策性金融扶持农户和小企业面临的困难各 分支 机构年份贷款业务年份5（一）政策性金融的职能定位不够明确当前在我国的农村金融体系中，农行、农信社和农发行被称为三驾马车。三者之间的职能分工存在着重复和错位的现象。其一，商业性金融组织承担农业政策性金融业务，农业银行承担了扶贫贷款、林业治沙贷款和以电网改造为重点的农村基础设施贷款、农村城镇化贷款。而且最近农行在新农村建设的背景下，又提出“城乡统筹、面向三农”的定位。农村信用社作为农村合作金融组织，也承担着一部分政策性金融业务，其服务对象也被部分限制在农业领域，其二，政策性金融组织开始经营商业性金融业务。农发行在 2004 年以后逐步扩大业务范围，2006 年底政策性贷款余额为 6726.8 亿元，占 76.06%，商业性贷款余额2117.2 亿元，占 23.94%。商业性贷款已成为该行贷款业务的重要组成部分，农发行出现了一定程度的商业化运作倾向。政策性金融和商业性金融区分模糊，经营绩效难以准确评价。(二)政策性金融的业务范围狭窄我国政策性银行农业发展银行 1993 年组建，1994 年开始运作，是国家为配合粮食购销政策改革而作出的一项重大决策，也是金融体制的一项重大改革。各级政策性银行建立后，认真贯彻落实国家的支农方针政策，尽职尽责做好支农资金的管理工作，特别是在 1998 年实行粮食流通体制改革后，各级政策性银行被指定专门承担粮棉油收购资金的管理业务，使农业政策性银行管理进一步增强，各项工作也取得较显著的成绩。虽然农发行的业务在不断拓展，但是，由于特殊的政策环境和条件，使我国政策性银行的业务主要局限于农业粮棉油流通环节。2009 年末，中国农业发展银行粮棉油贷款余额为 9782.63 亿元，占全行各项贷款余额的 67.41%，对农业的生产环节基本上没有涉足，这使政策性银行成为实质上的粮棉油收购银行，农发行既无法根据市场需要开拓自身的业务，也无法对农业所需的项目给予及时支持，职能作用得不到应有的发挥。（三）政策性金融的资金来源渠道狭窄，成本高农发行不吸收公众储蓄，目前资金来源渠道主要是中央银行再贷款、企事业单位存款、发行金融债券，自身资金融通的空间有限，由于农发行的企业存款多为农发行贷款的转存，数量有限，真正可以创造信用、循环使用的存款不多，无法满足农发行的大笔的季节性业务和日益增长的新农村建设的需要，因6此，该行的运营资金来源长期以来主要依靠中国人民银行的再贷款，另外农发行从 2005 年开始加大了市场化筹资的力度，但目前还未开展境外筹资业务。截至 2009 年 12 月末，农发行向中国人民银行再贷款余额 3652 亿元，金融债券余额 8109.25 亿元，二者合计占农发行负债总额的比例为 72.69%（如下图所示） ，不仅资金成本高，而且来源渠道过于集中和单一。近两年中央银行多次调高存贷款基准利率和存款准备金率，市场化筹资成本出现较大幅度提升，也给农发行金融债券发行带来不稳定影响。表 3 农业发展银行 2009 年 12 月末负债结构2009年 12 月末项目余额 占比人行再贷款 3652 22.57%同业定期存款 1680.38 10.38%财政存款和特种存款 642.17 3.97%企业单位存款 2097.33 12.96%金融债券 8109.25 50.12%合计 16181.13 100.00%资料来源：农业发展银行网站（四）我国财政支农资金总量不足国家财政用于农业的支出总量在增加，占财政总支出的比重也呈现上涨趋势。从全国范围看，20042008 年，农村固定资产投资增长率连续 5 年低于城镇;农村与城市投资比连年递减，从 2004 年的 0.017:1 下降到 2008 年的0.013:1；与农村人口所占的比例、农业和农村经济在国内生产总值中所占的份额相比，显然很不相称。如下表表 4 财政支农资金占财政总支出比财政支农资金（亿元）全国财政总支出（亿元）占比2006 2161.35 40422.73 5.35%2007 3404.70 49781.35 6.84%2008 4544.01 62592.66 7.26%2009 6720.41 76299.93 8.81%资料来源：中华人民共和国财政部网站表 5 农村与城市投资比农村农户固定资产投资和建房（亿元）城镇固定资产投资建设总规模（亿元）农村与城市投资比72004 3362.7 192739.3 0.017:12005 3940.6 247510.3 0.016:12006 4436.2 299682.1 0.015:12007 5123.3 366270.3 0.014:12008 5951.8 462788.0 0.013:1资料来源：中国统计局网站这里需要指出的是，虽然 2006 年以来国家投入了较多财政支农资金，但是这些资金投入与解决中国“三农”问题所形成的庞大资金需求相比，仍然差距很大。以农民收入指标为例，城乡居民收入增长的相对差距和绝对差距仍在持续扩大。如下表比较所示表 6 2004 一 2008 年城乡居民收入比较年份 城镇居民人均可支配收入（元）农村居民人均纯收入（元）收入差距绝对额（元）城乡居民收入比2004 9422 2936 6486 3.21：12005 10493 3255 7238 3.22：12006 11759 3587 8172 3.28：12007 13785.8 4140.4 9645 3.33：12008 15780.8 4760.6 11020 3.31：1资料来源:中国统计局网站四、政策性金融扶持农户和小企业的创新思路农业中小企业作为新农村建设的主力军，对农村的可持续发展有着举足轻重的作用，作为扶持农业的主要金融机构农业发展银行的职能定位就应该是：基于农业、农村多重“弱势性”的背景，面向“三农”为主，支持农业和农村基础设施建设、支持区域扶贫开发、支持农业结构调整等的可持续发展的现代政策性银行。（一）将土地承包经营权作为农户贷款抵押品目前农户最有价值的资产可以分为两类：一是农村土地承包经营权，二是宅基地使用权。然而由于它们在政策上的不可抵押性使得农户仅有的资产没有充分发挥作用。因此我们可以从土地承包经营权入手开发农村潜在的抵押担保品。这一创新还需要政府的参与，具体做法如下：1在政府政策的支持下，建立农村土地承包经营权的流转市场，让农民的8土地承包经营权进入市场交易，从而增加其流动性。另外一个优点就是，在农户发生违约的情况时银行可以在交易市场上处理抵押品，如进行拍卖、出租土地等，因为土地的价格波动不会很大，而且当前房地产市场比较繁荣，这就大大降低了银行的风险。2在土地承包经营权流转程度和土地规模化经营程度相对较高、具有特色农业产业优势的地区试点，开展土地承包经营权抵押贷款，增加农民贷款抵押的方式。具体做法是：两家以上经营户以拥有的土地承包经营权作为股权成立联营公司，把股权作抵押申请贷款。而且对农户申请贷款的目的不同，农业发展银行采取不同的处理方法：对农用大型设备的贷款，农户先于厂商协商好机器的种类、型号及价格，然后由农发行出资购买，农户使用，农作物收获后由销售款偿还贷款，农户出现违约情况下银行也可以处理改机器设备；对子女的教育资金，银行根据缴纳学费的收据确定贷款金额；对创业资金的支持，银行的贷款额度在 10000 到 50000 元分 5 个档次，分别规定不同的利率。整个过程如下图显示建立土地承包经营权流转市场土地承包经营权作为股权成立联营公司，股权作抵押申请贷款发放贷款（针对不同用途和期限创新贷款产品，满足农户的各种需要）政府 农业发展银行农户图 1 农户土地承包经营权抵押贷款模式（二）推动政策性农业保险的运作，解除农发行的后顾之忧作为分散农业风险的一种重要工具的农业保险，可以提高农业抵御自然灾害，但是由于他们的收入低下，导致农户对农业保险的购买能力严重不足，而且风损失的分摊机制缺失，