推行信息管税 转变征管模式的思考

推行信息管税 转变征管模式的思考内容摘要：国家税务总局十二五”时期税收在发展规划纲要中明确提出“构建税收征管新格局，以实行分类分级管理为基础，以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，大力推进税源专业化管理，完善创新税收征管模式”。在新的历史条件下，如何正确认识、准确把握信息管税内涵，理清工作思路，找准实施信息管税的切入点，通过有效开展信息管税工作，持续深化税源专业化管理，推进税收征管模式的转变，成为摆在各级税务机关面前的重要而紧迫的课题。关键词：信息管税 征管模式 转变 一、我国现行税收征管模式面临的困境与发展趋势（一）我国现行的税收征管模式。现行的征管模式是“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，优化服务，重点稽查”。和之前的征管模式相比，现行的税收征管模式的核心在于剥离纳税人义务，还责于纳税人，将税收征管工作从“保姆型”升级为“权责清晰型”。其内容主要包括：1.建立起以自行申报为中心的纳税申报制度。实行纳税人自计自核自缴、自行上门申报，纳税人对申报内容的真实性、税款计算的准确性、申报资料的完整性、申报时间的及时性承担相应的法律责任。2.建立起“征收、管理、检查”相分离的征管架构。取消税收专管员制度，征收管理与税务稽查相互分离，税务干部按照征收、管理、检查的工作流程设岗定编、分别管理。3.建立起以办税公开为表现的纳税服务体系。公开税收法规、岗位职责、办税程序、服务规范和服务承诺，接受纳税人对税务机关的执法监督，优化纳税服务。4.建立起以计算机网络为依托的电子化征管手段。全国绝大部分税务机关已纳入计算机网络管理。金税工程进展顺利，发票协查、防伪税控开票系统运转良好，大部分地税系统实现了征管系统省级集中管理。目前的税收征管模式在提高税收征管质量和效率，推动构建和谐税收征纳关系等方面发挥了重要作用：一是确保了税收收入高速增长。二是促进了税收征管方式根本转变。上门征税转变为纳税人自行申报纳税，征管方式相应也由全职能、粗放式转变为权责清晰、精细化。三是强化了税务稽查打击力度。税务稽查机构普遍建立，稽查制度日臻完善，选案、检查、审理、执行四环节工作机制逐步形成。 四是提高了征管质量和效率。多元化申报方式逐步推广，税收政策更加透明公开，纳税服务进一步规范优化。全国税务系统逐步建立起相对科学的征管质量考核体系，初步实现了从单纯收入任务考核向收入任务与征管质量双重考核的转变。（二）现行税收征管模式面临的困境。随着我国社会、经济的迅猛发展和变化，现行征管模式同时也面临着一系列的挑战，突出表现在以下几个方面：1.纳税户数大幅增加且经营日益复杂化，税收征管人力资源明显不足。目前的税收管理不适应经济社会的快速发展。首先纳税人数量急剧增长，而且组织形式、经营方式、经营业务不断调整、日益复杂，呈多样化、多元化趋势。其次跨国、跨地区、跨行业的大型企业集团相继涌现，税源国际化和跨区域化趋势日益明显。第三，纳税人核算方式呈电子化、团队化、专业化趋势，税收征管的复杂性和工作难度不断加大。第四纳税人的法律意识和维权意识不断增强，涉税诉求多样化、服务需求个性化的趋势日渐明显。所以，当前税收管理中存在着“一多一少”、“一高一低”两大矛盾，即纳税户多而税收管理员少、税收管理要求高而管理员平均素质偏低，造成税收管理疲于应付、浮于表面，管理广度和深度的拓展在很大程度上受到限制。同时随着经济迅速发展带来纳税户数量急剧增加，以电子商务为代表的经营方式创新和以母子公司、总分机构、连锁经营、总部经济为代表的企业组织形式创新兴经济活动层出不穷，又给税收管理工作提出了严峻的挑战，税收管理质量亟待提高。而且税务机关自身的组织结构问题也严重影响税收管理整体效能的发挥。一是各层级之间存在“多头管理、多头下任务”的状况。从纵向来看，现行的管理体制呈现“倒金字塔”结构，上级税务机关各项管理任务下达体现出无序性、分散性和随意性，导致基层税务机关疲于应付、无所适从，造成管理资源的浪费，降低了工作效率，加重了税收管理员和纳税人的负担。二是各环节之间协调配合不够。从横向来看，税收管理的各个环节相互脱节，税收征管、税源监控、纳税评估与税务稽查各环节之间业务衔接不顺畅，没有实现有机的联动，阻碍了税收征管整体效能的发挥。虽然实行“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的“一站式”服务，有效减少了纳税人多头跑的情况，但是内部流转的有序性值得商榷，业务流程不清晰、责任不明确、各部门间相互推脱的情况仍然存在。2.税源结构深刻变化，税源信息难以准确掌握。在大数据时代，征纳双方信息不对称直接制约税源监控能力。税收信息化建设中，对系统的开发缺乏统筹规划，各自为政，信息互不相通；系统业务覆盖不全，功能交叉，数据多重采集；数据标准不统一且无法共享等问题，从而限制了税务机关对信息资源的利用效率。据统计，目前全国税务系统开发的各类应用系统超过 150 多个，其中由国家税务总局主导开发的有 34 个。同时，对于纳税人信息采集，主要来源是纳税人主动提供的纳税申报表和财务报表，过分依赖纳税人自觉性，导致税务机关不能全面、准确、及时掌握纳税人的相关涉税信息。而对于与纳税人应税行为有关的第三方信息，尽管在现行征管法中规定了第三方信息报告制度，但是缺乏实际操作性，而且相应的责任追究条款缺失，导致税务机关缺少第三方实质配合，实践中获取第三方信息的难度较大。由于上述内外部信息获取中存在的种种问题，造成征纳双方信息不对称，漏报漏缴、隐瞒税基等形式的纳税不遵从问题十分突出。税务机关对纳税人和税基的控管缺乏针对性和有效性，直接影响到税源监控能力的提高和税收收入的应收尽收。3.信息化进程缓慢，征管效率低下。尽管已经完成了金税二期并正在大力推进金税三期工程，但全国税务系统的信息化建设仍然追不上时代进步的步伐。相对于金融等部门的信息化建设，税收信息化建设无疑是落后的。信息系统建设缺乏标准化规范，致使税务信息系统各行其是，难以形成有效合力，影响了总体工作效率的提高。目前，全国税务系统内部使用的应用系统主要有“金税工程”（含未推广在内共计 11 个子系统），地税征管应用系统，各地税务部门自行开发的应用软件系统等。这些信息系统数目繁多，种类各异，每个系统都需要进行开发、培训使用操作、采集数据、维护等工作，由此带来的应用软件重复开发、数据重复采集、严重浪费等问题的出现。从而产生的后果是，这种信息化不但没能提高税收工作效率，反倒是增加了纳税人和税务工作人员的工作负担，加重了税务人力资源不足的问题。（三）税收征管的发展趋势上述的这些困境使税收征管失去了应有刚性，也弱化了现行税收征管模式的应有效力。如何迎接挑战、走出困境，税务机关内部不断进行着探索和尝试，力求对现行税收征管模式进行修补和完善，扭转管理不到位，税收征管质量和效率不高的问题。将人力资源向征管一线倾斜，缓解税收管理员人数不足疲于应对的工作压力；推进“抓大、控中、规范小”的分类管理，努力提高税收征管效率；在税源管理部门中探索设立专门的纳税评估组，尝试提升税收征管质量。尽管做出诸多探索和尝试，但是，受“人少户多、人少事多、人少事杂”客观条件制约，这些探索和尝试有的很难推进、进展缓慢，有的治标不治本、解决不了根本问题。因此，近几年“尝而未决”的实践探索得出：修补式的改革措施解决不了现行税收征管模式存在的根本问题，现行税收征管模式必须突破自身局限，再次实施转型升级，通过转型升级获得新的发展。1.转变管理理念，实施税收风险管理。风险管理于 20世纪 30 年代起源于美国，它是指各经济、社会单位在对其生产、生活中的风险进行识别、估测、评价的基础上，优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效的控制，妥善处理风险所致的结果，以期以最小的成本达到最大的安全保障的过程。税收风险管理是风险管理理论在税收领域的应用，通常是指纳税遵从风险管理，即税务机关以提高税法遵从度和税收征收率为目标，通过对税收风险的预测、识别和排序，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避、防范或处置税收风险的过程。税收风险管理的理念和方法强调优化配置有限的征管资源，充分发挥信息数据的作用，通过风险分析识别，定位管理中的薄弱环节，采取与风险类别等级相适应的应对策略，实施有针对性的风险控管。推行税收风险管理，应当针对不同纳税人制定不同的风险管理战略和对策，把有限的征管资源用于税收风险较大、管理最需要和最能增值的纳税人和领域。实施税收风险管理，要以信息化手段为依托，建立包括战略规划、风险识别、风险排序、风险处置、风险过程监控和绩效评价等环节的税收风险管理制度和管理平台。税收风险管理的基本流程其中战略规划包括确立税收风险管理的目标使命、管理制度和工作机制；风险识别即寻找风险点和风险源，建立税收风险管理的指标体系，通过多渠道及时、完整、准确地采集、掌握、分析税源信息，从纳税人所处行业、企业规模、经营状况、管理水平等方面识别其税收风险；风险排序即通过对不同纳税人风险严重程度的评估，对纳税人按风险从高到低进行排序；风险处置即根据风险排序情况，对不同风险程度的纳税人分别采取宣传教育、纳税辅导、税务审计(纳税评估)、税务稽查等不同的服务和管理措施；同时，开展税收风险管理实施情况的过程监控和绩效评价，并据以对税收风险管理的战略规划进行调整和优化，不断提高税收风险管理的针对性和有效性。通过税收风险管理，解决税务机关人力资源无力应对过多纳税人而产生税收风险的问题。2.强化信息管税工作。以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以涉税信息采集、分析、应用为主线，以现代信息技术为依托，加强业务与技术的融合，推动业务、制度、技术创新，优化资源配置，不断深化信息管税。完善信息管理规范和标准体系，统一涉税信息的数据标准、口径，规范和加强数据采集工作，不断提高数据质量。推进与其他政府部门之间的信息共享，拓展数据采集渠道，及时、完整、准确地采集纳税人申报信息和第三方信息。建设数据分析应用系统，完善税源监控体系和收入核算管理平台，强化信息应用，加强分析比对，促进税收管理。综合运用税收弹性分析、税负分析、税收关联分析等方法，深入开展经济税源分析、政策效应分析、管理风险分析和预测预警分析，增强税收分析和应对能力，提升信息管税水平。二、信息管税与转变税收征管模式（一）什么是信息管税信息管理（Information Management）是指为了有效地开发和利用资源，以现代信息技术为手段，对资源进行计划、组织、领导和控制的社会活动。信息管税（Information Management Tax）是信息管理在税收领域的延伸，即我国的税收征管工作将从原先以“票证”为中心的管理方式转变为以“信息”为中心。在信息管税战略下，信息不再是一门纯粹的、狭义的技术，而是横跨在技术、业务之上的综合管理科学，是包括理念、制度、模式、机制和手段在内五个层次的大框架。在框架内，处于每个层次的人对“信息”会有不同的认识视角和内涵解读。自上而下，第一个层次是管理理念层次，包括税收风险管理理念、服务执法并重理念、信息征管融合理念等一系列先进管理理念；第二个层次是管理制度层次，包括如何与时俱进地修订相关法律、法规，如何应地制宜地创新各类规章、制度等内容；第三层次是管理模式层次，包括税源专业化管理等内容；第四层次是管理机制层次，包括一体化管理机制、初始化管理机制、监督制约管理机制等内容；第五层次是管理手段层次，涉及如何合理地、广泛地运用信息技术手段来改善基层实际工作，包括纳税服务、税务登记、发票管理、税收分析、纳税评估、税务稽查等。国家税务总局对“信息管税”的定义是：充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，树立税收风险管理理念，完善税收信息管理机制，健全税源管理体系，加强业务与技术的融合，进而提高税收征管水平。（二）目前信息管税存在的问题1.信息征管基础薄弱。随着经济和社会发展变化，纳税人经营方式、经营业务不断创新，税收征管的复杂性和工作难度明显加大，征纳双方信息不对称现象日益突出，传统的税收管理模式已难以适应新形势下的税源管理需要；信息采集、管理基础环节工作薄弱。数据录入、审核、管理不到位，导致数据质量不高，部分数据成为垃圾数据。很多省市的地税部门连纳税人的财务信息都没能做到电子化采集，更不用说运用了。信息加工分析功能弱化，信息激活利用率低，有时出现信息管理“两条腿”现象，征管数据“两张脸”。 信息系统的过度分散，由于缺乏总体技术方案和统一规划的支持，使信息化工作时常偏离科学推进的轨道。税收制度上的缺陷所造成税收业务的标准化问题尚未解决，信息技术应用层面又人为地制造出非规范且繁杂的应用平台，使基本统计工作都面临很大的困难，更无从谈起所谓数据分析、监控和科学决策支持等功能的实现了。2.信息管税法律制度缺乏。从目前来看，我国政府信息化的法律工作发展较为缓慢，保障政府信息化的基本法律缺乏，原有的一些法律已不能适应信息化时代的要求。2001 年颁布实施的中华人民共和国税收征收管理法与征管实践的矛盾日渐显现，对比实施信息管税较好的国家法律状况，我国税收程序法律在信息管税方面突出表现在税务机关获取涉税数据信息情报权力不够明确，可执行性较差，具体表现为：未确立完整的纳税人权利体系、对信息化条件下税收征管的有关条款缺失、不适应有关税收实体法改革的需要、各类税务协助制度不健全、符合信息管税内在要求的征管措施缺乏法律依据等。信息管税具体保障法规不健全，造成信息割裂，致使税务部门掌握税源的渠道狭窄，造成征纳双方信息的不对称；现行法律对征管信息提供、采集、管理、传递等缺少原则性规定和可操作的细则，造成纳税人提供征管信息法律责任不清，信息管理内核制度不健全，造成税务部门信息采集不规范，信息质量不高，信息利用率低等问题。同时，国家在税收领域没有始终如一把信息管税列为基本政策，国家信息产业的优势、信息先进技术未能有效的转化为信息管税的强劲动力，信息化对税收管理的支撑作用未得到充分发挥。信息管税的理念没有真正成为政府、税务机关、纳税人及社会相关方面的共识，信息管税的中远期规划不够完善，信息管税的工程项目往往未能列入各级政府发改委、科委的推动计划，个别出现宏观指导不明，微观领导不力的问题。3.税收业务与信息技术融合度低。目前信息管税效能偏低，税收业务和技术没有有效融合。信息基础数据难以满足税收分析、预测、政策评估的要求；部门职能配置有待进一步优化，征管业务与信息技术分属不同的部门，导致业务的需求与信息系统的开发不同步，不能很好地无缝对接，做到业务需求与信息技术高度融合，软件开发有时出现需求和实际脱节现象；管理操作水平与信息管税要求差距大。国家税收政策变动频繁，新的业务、新的软件层出不穷。一部分管理员计算机操作水平低，缺乏信息管税理念，不适应信息管税形势的要求，影响信息管税的效率。各种软件系统大多数只是方便统计、税款征收，甚至连数据统计功能也不完善，报送报表还需要加工整理。各软件系统没有深入整合税收征管业务需求，更不用说能够用于税源监控、风险管理了。4.信息管税体系尚未建立。信息管税体系运用存在着重软件轻管理，重开发轻应用，重建设轻整合的现象，业务与技术不能深度融合。开发系统缺乏统一的规划，存在着浪费资金，占用系统资源现象。资源未能有效整合，造成重复劳动，资源浪费，也给纳税人增加了负担；税务机关与其他社会信息网络媒介未能实现信息资源共享，尚不能实现与其它行政机关、金融等社会信息网络的有效链接，也未能管控纳税人的全部涉税数据，没有体现出现代信息技术的优势。（三）信息管税是转变税收征管模式的重要前提条件1.税收风险管理离不开信息管税。税收风险管理离不开计算机信息技术手段，基础性的要素管理，如税收风险管理战略规划、制度方案的制定、税源环境与风险特征调查分析，税收风险评价指标体系的构建及优化，风险指标预警参数和权重体系的设置、调整及优化，典型案例选择与推广应用，都需要通过科学的信息管理来实现和提升。所以，既要发挥计算机信息化技术在信息数据处理和风险分析监控等方面的优势，更要发挥税务人员的创造性和实际管理经验方面的优势，实现业务和技术的充分融合，提升税收风险管理的整体效能。2.提高征管效率离不开信息管税。离开信息管理的现代税收征管是难以想象的，简单运用信息手段管理的税收征管已适应不了现实需求，称不上真正意义上的信息管税。税务部门运用信息手段管税工作近三十年，但信息管税的功能作用及潜在内力效应仍未充分显现，信息管税的效率亟待提升，构建现代信息管税大体系已势在必行。世界经济发展潮流需要高水准行政管理效率。现代经济发展日新月异，突飞猛进，市场经济领域新情况、新事物层出不穷，纳税人的组织形式、经营方式、经营业务不断创新，征纳双方信息不对称现象愈加突出，传统管理方式已不能完全适应征管工作发展的新要求。提升信息管税效率，成为突破困境，提高税收征管效率的有力抓手；新型税收征管信息化必将发挥越来越重要的作用。当今世界信息和知识的范围、形式、获取以及传送，都已经或正在发生着巨大变化，它使得全球经济活动管理规则在彻底变革。严谨的依法治税精神，完善的信息管税机制是实现好信息管税的重要保证，时代要求我们建立信息管税的大体系。三、如何实现信息管税转变征管模式摘要中已经提到，国家税务总局十二五”时期税收在发展规划纲要中明确提出“以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托”完善创新税收征管模式，那么，如何通过信息管税实现征管模式的转变呢？（一）完善法律法规，使信息的取得有法可依。法律法规是推动信息管税得以顺利进行的重要武器。信息管税的健康、有序发展离不开一个完整、统一的法律和制度保障。在新一轮税收征管程序法修订过程中，必须高度重视税务机关涉税数据信息获取权的表述，拟定出具有可操作性的法条，确保税务机关能够及时、充足、高效地取得信息管税所需的各类涉税数据信息。在充分调查研究我国信息管税现状的基础上，应借鉴发达国家的有效做法，建议国家在修改税收征管法时增加从财政、海关、金融、保险、电力等第三方强制、无偿获取涉税信息的条款，对征纳双方关于信息采集、管理、分析、发布等方面的权限和法律责任做进一步明确规范；建议国家税务总局制定颁布信息管税工作规程，对信息管税工作目标、任务、管理、流程标准、考核评价、信息安全与危机处理等内容进行充实完善，加大信息管税的推动力。（二）在信息化条件下构建以风险管理为导向的现代税收征管体系。1.建立数据规范。要提高数据质量，必须要有数据管理标准和采集操作规范。一是要规范数据采集渠道。建立基层税务所、县区局、市局、省局四级数据采集网，设置涉税数据采集专业岗位，专门从事纳税人媒体信息、交易方信息、经营动态信息的采集，并明确各自的职责分工。二是要加强数据质量的管理。按照统一标准录入有关数据，对采集的数据进行逻辑和真实性检验，把好数据进口关；建立数据审计规则，加强数据质量事中控制和事后比对，定期对数据质量情况进行通报和监督考核，对数据使用过程中发现的问题及时修正，最大限度的减少垃圾数据，为数据应用提供准确可靠的信息来源。三是实行信息数据集中处理。建立覆盖采集、交换、分析、应用等主要环节的数据管理体系和运行机制,实现综合征管系统、发票管理系统、分析监控平台，房地产一体化管理系统等各类征管数据统一存储、加工和管理，实现各类信息资源互通互联共享，实现征管工作各环节在信息化支撑条件下的相互衔接。要建立数据考核标准，优化考核指标和考核要求，纳入绩效考核体系，提高考核客观性、公正性。一是要实行数据质量领导负责制。征管数据的真实性、全面性、规范性不是哪一个部门的事，必须明确各自的职责，推行数据质量主要领导负责制，才可以有效地解决征管数据质量不高的问题。二是实行数据调整审批制。要有明晰的操作权限划分，规范专业技术人员的操作行为，严禁从数据库底层随意的修改数据，严格限制越权操作、越权审批等不良行为，出了问题能够有据可查。三是推行数据运行监督制。定期对数据质量情况通报和考核，对虚假数据、不规范数据从源头上进行追究，对在信息采集和传输中弄虚作假，或因责任意识不强导致信息出现重大失真、失误的行为，按照有关规定予以严肃处理。2.打造信息分析平台，构建风险管理识别体系。分析识别是税收风险管理的核心，实现税收风险的信息化管理，必须借助一个实用高效的信息分析平台，才能最大限度发挥信息化在税收流失风险管理中作用。因此，应当根据风险控制需求建立相应的数据模型，通过分析确定不同的风险点和风险值，全面掌握税源真实情况，及时发现征管薄弱环节，堵塞管理漏洞。一是建立收入预测模型。通过税收与 GDP、固定资产投资、CPI、市场利率水平、财税政策等相关指标的关联分析，运用经验测量、数理统计等方法，建立起税收收入规模、质量分析及趋势预测模型，判断税收收入形势是否正常、税收增长与经济发展是否协调，以指导组织收入工作的顺利进行，合理调控税收计划与税源、征管之间的关系，科学评价组织收入工作的质量和效率。二是建立重点税源监控模型。重点税源监控模型包括对重点行业、重点税种、重点纳税户和重大项目的监控，全面掌握重点税源的生产经营、资金营运及税收实现情况，对重点税源实行“事前介入、过程监控、事后评估”的全面管理。通过分析造成税收流失的各种因素，找出在不同行业、不同类型的大型企业的分布的规律，按税种、分行业归纳出风险表现特征，建立税收风险特征库，提高大企业税收管理的针对性。三是建立和完善纳税评估模型。分行业选取本区域具有典型性、代表性的企业作为样本，广泛采集企业的账面外信息和来源于企业外部的第三方信息，建立完善的纳税评估模型。企业的账面外信息主要包括经营管理方式、生产经营规模、内部控制制度、技术指标、生产标准、质量体系、价格信息、产销量、成本核算、费用、能耗、物耗等各类与纳税人生产经营有关的涉税信息。第三方信息可分为户籍类信息、税种类信息和综合类信息三类。户籍类信息包括工商、国税、质监、科技等