水利、环境和公共设施管理业分析报告

水利、环境和公共设施管理业调研报告河南分行机构业务部2009 年 1-9 月全国水利、环境及公共设施管理业的固定资产投资总体上保持较快的增长速度，投资完成总量较多，各个分类行业的投资增幅在全国各类行业投资增幅中也属于快速发展行列。统计数据显示：1-9 月全国水利、环境、公共设施业完成固定资产投资共 12037.2 亿元，同比增长 51%，占全国城镇固定资产投资完成总额的 9.04%，增幅同比提高了 17.9 个百分点。其中，公共设施管理业的投资达到了 9871.9 亿元，同比增长 49.2%，在水利、环境、公共设施业中的比重最大，增幅比上年同期提高了 16.3 个百分点；水利管理业的投资为 1363.2 亿元，同比增长 59.6%，增幅同比提高了28.4 个百分点；环境管理业的投资为 802.2 亿元，同比增长60.4%，增幅比上年同期提高了 21.4 个百分点。一、水利、环境和公共设施管理业主要内容按照国民经济分类标准，水利管理业、环境管理业和公共设施管理业分别对应 79、80 和 81 大类，均属于第 N 门类。其中，水利管理业（79 大类）主要包括对河流、湖泊、行蓄洪区及沿海的防洪、防涝设施的管理、水库管理、调水、引水管理和其他水利管理等；环境管理业（80 大类）主要包括自然保护区管理、野生动植物保护管理、城市市容管理、城市环境卫生管理、江河湖泊、水库、地表地下的水污染治理和对制造、维护、医疗等活动产生的危险废物的治理；公共设施管理业（81 大类）主要包括对城市污水排放、雨水排放、路灯、道路、桥梁、隧道、广场、涵洞、防空等市政设施的维护、抢险、紧急处理、管理等活动、城市园林绿化的管理活动、风景名胜区的管理和城市公园管理。二、行业情况由于水利、环境和公共设施管理业中包括内容繁多，本次调研仅对调水、引水管理、自然保护区管理和风景名胜区管理等内容进行调研。1、调水、引水管理。我国水土资源、人口分布和经济发展极不均衡，水资源南多北少，东多西少，与人口、耕地、矿产等资源分布极不匹配。我国北方黄、淮、海 3 个流域人均水资源仅为全国人均的 1/5。长江及其以南水系的流域面积占全国国土总面积的36.5%，其水资源量却占全国的 81%；淮河及其以北的面积占全国总面积的 63.5%，其水资源仅占全国总量的 19%。改革开放以来，我国经济发展突飞猛进，工农业生产和人民生活水平不断提高，对水资源的需求也迅速增加，使原来就缺水的华北、西北、东北等地区和经济发展迅速的东南沿海地区的水资源供需矛盾更加突出。我国现有城市 600 多个，严重缺水城市达 400 多个，其中特别严重缺水的城市有 110 多个，水资源短缺已经成为这些城市和地区经济发展的主要制约因素。在这种形势下，我国一些大型跨流域调水工程应运而生。我国是世界上最早进行调水工程建设的国家之一，有著名的都江堰、灵渠等。解放以后特别是改革开放以来，为解决缺水城市和地区的水资源紧张状况，我国又修建了 20 座大型跨流域调水工程，如江苏江水北调工程、天津引滦入津、广东东深供水、河北引黄入卫、山东引黄济青、甘肃引大入秦、山西引黄入晋、辽宁引碧入连、吉林引松入长、甘肃景电扬水等。目前，全国正在建设和正在抓紧开展前期工作的大型跨流域调水工程有：辽宁的东水西调（引太子河水供沈阳、抚顺等地） 、南水北调东、中、西线工程和陕西的引汉入渭（渭河）工程等。2、自然保护区管理。自 然 保 护 区 是 对 有 代 表 性 的 自 然 生 态区 域 、 珍 稀 濒 危 野 生 动 植 物 物 种 的 天 然 集 中 分 布 区 、 有 特 殊 意义 的 自 然 遗 迹 等 保 护 对 象 所 在 的 陆 地 、 陆 地 水 体 或 者 海 域 ， 依法 划 出 一 定 面 积 予 以 法 定 保 护 和 管 理 的 区 域 。 截至 2007 年底，我国已建立各级、各类自然保护区 2531 个，总面积 152 万 km2，约占国土面积的 15.19%，其 中 国 家 级 自 然 保 护 区 300 个 。 我 国的 自 然 保 护 区 已 初 步 形 成 了 类 型 比 较 齐 全 、 布 局 比 较 合 理 、 功能 比 较 健 全 的 网 络 ， 使 70%的 陆 地 生 态 系 统 、 80%的 野 生 动 物和 60%的 高 等 植 物 ， 特 别 是 绝 大 多 数 国 家 重 点 保 护 的 珍 稀 濒 危动 植 物 在 自 然 保 护 区 里 得 到 了 较 好 保 护 。河 南 省 拥 有 国 家 级 自 然 保 护 区 11 处 。 分 别 是 ： 河 南 黄 河湿 地 国 家 级 自 然 保 护 区 、 河 南 豫 北 黄 河 古 道 湿 地 鸟 类 国 家 级 自然 保 护 区 、 河 南 焦 作 太 行 山 猕 猴 国 家 级 自 然 保 护 区 、 河 南 南 阳恐 龙 蛋 化 石 群 国 家 级 自 然 保 护 区 、 河 南 伏 牛 山 国 家 级 自 然 保 护区 、 河 南 宝 天 曼 国 家 级 自 然 保 护 区 、 河 南 鸡 公 山 国 家 级 自 然 保护 区 、 河 南 董 寨 国 家 级 自 然 保 护 区 、 河 南 连 康 山 国 家 级 自 然 保护 区 、 河 南 小 秦 岭 国 家 级 自 然 保 护 区 和 河 南 丹 江 湿 地 国 家 级 自然 保 护 区 。3、风景名胜区管理。风景名胜区指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。按照国务院颁发的风景名胜区条例规定，我国风景名胜区分为国家级和省级，全国国家级风景名胜区有 208 处，省级风景名胜区有处，风景名胜区总面积约占国土面积的。我国基本建立了具有中国特色的风景名胜区管理体系。在国家级风景名胜区中，泰山、黄山、武陵源、九寨沟等处风景名胜区被联合国教科文组织列为世界自然遗产或世界自然与文化双遗产。据不完全统计，近年来全国风景名胜区平均每年旅游总收入为多亿元人民币，其中门票收入接近亿元人民币，带动了国家旅游经济的快速发展。风景名胜区的发展还推动了当地风景旅游小城镇的建设，在一些风景名胜区周边形成了许多繁华的小城镇，增加了社会就业岗位，促进了当地农民致富，有力地促进了当地经济文化等各项事业的快速发展。河南拥有国家级风景名胜区 10 处，分别是：鸡公山风景名胜区、洛阳龙门风景名胜区、嵩山风景名胜区、王屋山-云台山风景名胜区、石人山风景名胜区、林虎山风景名胜区、青天河风景名胜区、神农山风景名胜区、桐柏山-淮源风景名胜区和郑州黄河风景名胜区。共有省级风景名胜区 26 处。三、行业内客户资金运作模式1、调水、引水工程的资金运作模式。（1）调水、引水工程资金来源。调水、引水工程资金投入量巨大。根据我国现行的融资体制和项目管理体制，大型调水工程的融资渠道主要有两种划分方法：一种方法是按照资金性质和使用条件不同，分为政府投资和其他投资；另一种方法是按照资金的产权归属不同，分为项目法人资本金和债务资金。政府投资是国家运用财政政策或其他手段为项目筹措的资金，包括中央政府投资和地方政府投资。中央政府可以利用中央财政预算内划拨、发行国债、筹建水利工程建设基金以及国外贷款(包括外国政府贷款和国际金融机构贷款)等方式筹集建设资金；而地方政府主要依靠地方财政预算内划拨、地方财政各种机动财力、以劳以地抵资以及符合国家规定的各种融资方式筹集工程项目建设资金。其他投资主要是指具有市场性质的资金，主要有国内商业银行信贷资金、发行企业债券和股票融资、企业直接投资等。在另一种划分中，资本金是指投资者投入公司的资本。资本金的所有权属于投资者，即投资者从投资项目中得到投资回报，通过回报收回投资。债务投资是指公司筹集的需要用公司未来的经营收入偿还的初始投资，它对公司收益的要求权列在股东要求权之前。以上两种投资渠道划分有大致的对应关系，即大型调水工程的资本金主要是由不需要项目法人还本付息的政府投资构成，而债务资金则主要来源于其他投资。如果政府投资中的国债资金、外资等由国家统借统还，不与项目法人发生债权债务关系时，应作为资本金；如果只是由国家借钱后转贷给项目法人使用并由项目法人还贷付息时，应作为债务资金。其他投资中的股票投资和企业直接投资等应作为项目法人的资本金。（2）“引黄入晋”一期工程和“南水北调”工程资金来源与还款方式已经建成“引黄入晋”一期工程资金来源构成：“引黄入晋”一期工程于 1993 年开始建设，2002 年建成，历时 10 年，总投资103 亿元，其中世界银行贷款 3.24 亿美元（折合人民币 26 亿多）、国债资金 12.9 亿元，水资源补偿费 63.66 亿元。水资源补偿费是原国家计委和财政部批准山西省销售的煤炭和电力中征收的水资源补偿费。为了保证按期归还贷款，山西省继续使用从全省销售的电力和煤炭中专项征收的“水资源补偿费”。正在建设“南水北调”工程资金来源构成：根据国务院南水北调工程主体规划的规定，南水北调工程的资金来源包括中央财政资金、南水北调工程基金和银行贷款三部分，中央财政资金占南水北调工程建设资金的30%，南水北调工程基金占南水北调工程建设资金的25%，银行贷款占南水北调工程建设资金的40%。依据国务院办公厅南水北调工程基金筹集和使用管理办法规定，南水北调工程基金的征收期限根据主体工程建设和偿还部分银行贷款本息所需资金情况确定。主体工程建设所需基金在工程建设期内筹集，偿还部分银行贷款本息所需基金在工程建设期满后筹集，工程建设期满后的基金征收期限和偿还部分贷款本息所需基金规模，由南水北调办会同6省市人民政府在主体工程建成时提出意见，经发展改革委、财政部、水利部审核后报国务院确定。依此规定，在南水北调工程建设期满后还将继续征收南水北调基金以用于偿还贷款，这相当于国家财政为南水北调工程的贷款提供软担保，虽然目前具体办法尚未出台，但这为银团贷款的还款来源提供了一定的保障。2、自然保护区资金运作模式虽然世界各国都认为自然保护区的投资来源应该多样化, 但也都承认,政府应当承担自然保护区投资的主要义务。我国自然保护区的资金中有60%来自政府财政，其中：21%来自中央财政，18% 来自林业部，20%来自地方财政，其余40%的投资来自非政府财政。自然保护区建设中非政府财政投资来源主要是以下几个方面。一是在市场渠道方面，主要推行生态产品和生态服务收费制度。对经批准使用保护区资源的企业和单位，征收相应的生态补偿费，专门用于保护区管理；颁布保护区内旅游、后勤服务的特许经营及连带托管规定，在保护区进行特许经营。二是社会渠道,自然保护区接受企业捐赠、民间基金资助、私人募捐、单位捐款等方式调动社会力量的支持。三是银行和国际开发机构的投资。近年来,世界银行等多边机构对自然保护区的建设投资越来越感兴趣。例如2006年世界银行为广西壮族自治区的综合林业发展和保护提供了亿元美元的贷款，全球环境基金也为该项目提供525万美元赠款用于生物多样性保护；2003年建行龙岩分行向梅花山自然保护区管理局发放贷款100万元，以加快华南虎食物种源基地筹建工作。3、风景名胜区运作模式风景名胜区作为国家特殊的公共资源，它具有游览、文化和科学等多方面的功能，是我国旅游资源的核心部分。长期以来，我国的风景名胜区由国家直接经营管理。进入20世纪90年代以来，在整个国民经济市场化改革的大背景下，原有的景区经营模式已不适应社会主义市场经济发展的需要，我国风景名胜区走上了市场化经营之路。但是，由于风景名胜资源是国家特殊的公共资源，风景名胜区事业是国家的社会公益事业，因此不少人认为，由国家直接经营风景名胜区最能够体现全社会的公共利益。直到现在，我国仍有一些风景名胜区保留着国家直接经营管理的模式。从实践看，这种经营模式的缺陷是显而易见的，在这种经营模式下，由国家承担各级风景名胜区的具体经营决策和全部经营风险。景区管委会代表国家无偿使用资源，他们没有独立经营、自主决策的权力，也不承担盈亏的后果，缺乏利益驱动以及相应的责任感和压力，风景名胜资源不按市场价值规律运营。结果导致风景名胜区的资源得不到合理的保护和利用，它们的经济价值得不到充分的体现，景区的经营效益低下，建设和管理落后，普遍出现亏损的现象，严重地制约了我国风景名胜区事业的发展。我国风景名胜区的市场化经营始于20世纪80年代初期，经历了一个不断探索发展的过程。目前，我国风景名胜区市场化经营主要有：景区部分项目或设施市场化经营、景区上市经营、拍卖景区经营权等3种形式。（1）风景名胜区部分项目或设施市场化经营。风景名胜区部分项目或设施市场化经营指的是景区将部分旅游项目或设施，如门票、餐饮、购物、游乐场等按照市场价值规律运营。长期以来，我国的风景名胜区由国家直接经营和管理，景区的收支由财政负担。在国民经济市场化改革的过程中，它们都面临着一个共同的困难：国家财政已无力承受日益繁重的景区管理、保护和开发费用，景区面临着严峻的财政约束。在这种情况下，景区为了自身的生存发展普遍采取把一部分项目或设施，如门票、餐饮、购物、游乐场等按市场价值规律运营的做法，以寻找一条生存和发展之路。目前，实行这种经营形式的景区占多数。（2）风景名胜区上市经营。风景名胜区上市经营就是将国有风景名胜区与特定的旅游企业组合起来，以上市公司方式捆绑经营。1996年，张家界旅游开发股份公司在深圳证券交易所挂牌交易，这是我国第一家景区类上市公司。截至目前，在深沪证券交易所上市的景区公司有张家界、黄山旅游、峨眉山、桂林旅游、丽江旅游等11家。景区上市经营是伴随着我国旅游业和资本市场的发展而出现的一种新的景区经营形式，这种经营形式的基本特征是：景区的所有权与经营权分离，所有权属于国家，国家通过景区资源折价参股的方式获得收益；景区与特定的旅游服务企业组合在一起，与上市公司捆绑经营，上市公司对景区实行带有垄断性质的市场化经营与管理。从实践中来看，景区上市经营有以下几个方面的好处： 能够迅速筹集到大量资金，用于景区的开发和建设。上市公司独立经营，自主决策，在自身利益的驱动下，景区的经营效率会得到极大的提高，从而可以有效地缓解目前景区普遍面临的财政约束；风景名胜资源按照市场化来经营，这就使得风景名胜资源的经济价值得到最大限度的体现；上市公司可利用其强大的融资能力和无形资产，跳出景区经营的狭小赢利空间，跨地区、跨行业投资高成长性行业。（3）风景名胜区拍卖经营权。风景名胜区拍卖经营权是指在确保景区所有权属于国家的前提下，公开拍卖景区在一定时期的经营权，获得经营权的企业享有对景区的独家经营权。早在1997年，湖南省就分别以委托经营和租赁经营的方式出让了张家界黄龙洞和宝峰湖的经营权。签订委托经营合约的北京某公司获得了黄龙洞50年的经营权，签订租赁合约的马来西亚某公司获得了宝峰湖60年的经营权。2001年，四川省旅游部门向海内外宣布出让包括九寨沟、三星堆遗址、四姑娘山、稻城山丁、青城山磁悬浮旅游列车工程等在内的十大景区经营权。2007年甘肃贵清山景区50年经营权拍卖了1.68亿元，购得该标的是四川赛禹工程建设有限公司。从国内外的实践来看，这种经营形式有多方面的好处。国家通过拍卖景区的经营权，每年都可以得到不菲的收益，这些收益除了对国家财政有所贡献以外，还可用于弥补景区的开发，保护以及相关的配套项目建设费用。拍卖经营权以后，景区所有权与经营权的分离，有利于景区建立政企分开，高效的现代经营制度。尤其是通过拍卖景区经营权，使景区与知名企业的品牌相结合容易产生协同效应，同时有利于景区引进先进的管理理念，全面提高景区的经营水平。在特许的范围内，经营企业对景区的资源按照市场价值规律运营，有利于提高风景名胜资源配置的效率，风景名胜资源的经济价值将得到充分实现。通过公开拍卖景区经营权的方式确定经营者，充分体现了市场经济的“三公”原则，与那种将风景名胜区交给某一家上市公司垄断经营的做法相比，更有利于实现资源的有效配置。拍卖经营权是透明度高，较为公平，是一种比较好的市场化行为。四、我行业务的现状与下一步工作重点（一）我行业务现状。截至 2009 年底，河南分行水利、环境和公共设施管理行业客户共 12 户，贷款余额为 6.8 亿元。其中，水利管理业贷款余额 5.1 亿元，公共设施管理业贷款余额 1.7 亿元。主要客户“南水北调”中线干线工程管理局（贷款余额 4.3 亿元）和焦作云台山旅游发展有限公司（贷款余额 1.3 亿元） 。（二）下一步工作重点1、把拥有国家级风景名胜区或者特色鲜明的省级风景名胜区的旅游企业作为我行资产业务的重中之重。旅游行业是朝阳行业，中长期来看其发展前景广阔。时逢 2010 年上海世界博览会和 2012 年广州亚运会等盛会的举办又将对我国旅游业的繁荣发展提供前所未有的历史机遇。有关专家预测，到 2015 年，中国入境过夜旅游人数可达 1 亿人次，国内旅游达 28