新公共管理下的纳税服务

关于借鉴新公共管理理论深化纳税服务的探讨市局办公室 赵志坚 曲冰新公共管理运动首先发端于英国，以撒切尔夫人上台为标志，随后波及到澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国家。新公共管理理论主张运用市场机制和借鉴私人部门管理经验，提升政府的绩效。美国著名公共管理学者詹姆斯W费斯勒和唐纳德F凯特尔在行政过程的政治一书中认为“新公共管理”改革具有三个典型特征：重建来自私人部门对重建组织过程和组织机构的努力；不断改进来自质量运动；精简来自世界范围内缩小政府规模的举措。一、新公共管理理论对纳税服务的启示新公共管理运动所蕴含的市场化、效率化和顾客至上的理念对西方纳税服务产生了深刻的影响，带来了多方面的转变：税收管理从规制导向向服务导向转变；税收客体从监管对象向商业客户转变；内部管理从行政管理向企业化经营转变；纳税服务从行政服务向社会服务转变。新公共管理运动给西方国家纳税服务带来的变化，是西方社会政府行政改革的缩影，为世界各国特别是为向市场经济转型的国家构建新型纳税服务体系提供了可资借鉴的经验，将成为我国新一轮行政管理体制改革尤其是构建与之相适应的纳税服务体系的重要内容。近年来，特别是新公共管理运动兴起以来，纳税服务已成为世界各国税收征管发展的一种潮流和趋势。西方有关测算的数据可供参考：一份纳税服务方面的努力，相当于 50 份税务监督打击方面的收获。美国和澳大利亚就曾先后颁布纳税人权力法案（1988 年）、纳税人宪章 （1997 年），旨在以法律的形式强力规范税务局自身行为并确保纳税人的合法权益。在谈及征管工作时，许多国家甚至还将 management(管理)改成 service（服务），以示强调税务部门的服务职能，比如美国。在新加坡，国会通过法律将经营机制引入税务局，即税务局向承包企业一样“经营”各项税收业务，从根本上杜绝了税务局高高在上的官僚作风，使“纳税服务”不再只是浮于表层的形式。（一）强化顾客意识，建立顾客导向型的税务机关。随着税务机关职能的转变，税务人员的服务意识也在不断地增强。新公共管理的思想要求税务机关站在纳税人的立场上，探索“纳税人怎样才能从税务机关及其公务员那里得到他们所需要的东西”、“纳税人的利益怎样才能被实现”，牢固树立“顾客意识”，将服务基点从对纳税人不信任转变到相信、尊重、服务纳税人，逐步建立顾客导向型的税务机关。（二）推进纳税服务手段创新。运用信息技术，打造新型纳税服务技术支撑平台和多元化多功能网络化服务体系，为纳税人提供一对一的客户式服务。如目前我国已实施的 12366 纳税服务热线、国地税信息互通、检举投诉、税务公告、案件曝光、纳税咨询等开放式服务平台。（三）建立需求及评价反馈机制。纳税服务作为税务机关提供的一种公共服务，需求为导向应为基本的准则。税务管理要建立有效的机制来了解纳税人的需求，按照纳税人的需求定位服务，并实时、动态反映需求的变化。要把纳税人的满意度作为衡量服务绩效的标准之一，建立类似于发达国家的“社会监督制度”，并施以法律保障。（四）建立纳税人洞察与预警体系。不同的纳税人遵从程度和服务需求上是不同的，税务机关而应该建立纳税人洞察体系，设立分类纳税服务部门，对纳税人进行细分，使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性化，为纳税人提供个性化服务。纳税人分类的目的，是通过全面评估纳税人的状况，尽可能使每个纳税人都能够得到他们需要的服务，同时缩小需要重点管理的纳税人规模，以利用有限的资源实现更加有效的管理。而税收预警提醒则是指对可能出现涉税违法违规行为的纳税人，在法律法规允许的范围内，通过一定形式进行预先警告和提醒，促使纳税人自觉遵守各项税收法律法规，依法办理涉税事宜，减少或避免可能受到税务行政处罚或其他不必要损失的工作制度。通过建立并完善纳税人信息库，一方面可根据纳税人的心理和行为特点、日常表现，及时洞察其需求，提供适时的、个性化的、交互式、有效的纳税服务；另一方面有助于提高税务机关的预警能力，及时制止或制裁纳税人的违法行为。（五）逐步建立纳税人参与税务决策的体制。税收民主化的推进是税收文明进步的标志之一。由纳税人参与并影响行政决策，将保护自己的权益提前到事前阶段，这是降低总的社会税收成本，提高税法的遵从度，保证法律法规正确执行的一项制度性保障措施。具体制度选择为建立纳税评估工作组、强化听证程序、允许列席旁听、赋予专家委员会资格等。综上所述，新公共管理理论要求政府行政部门作为社会公众的服务者，站在公众、纳税人的角度思考和行动，以社会公共利益为导向，转变管理方式、方法，以此减少社会矛盾，推进政治文明和社会文明。新公共管理理论和实践的科学性已被西方国家的成功经验所验证。在我国，这种转变更多地被接受、体现为行政管理部门工作作风和职能的转换，并已在各地设立的政务服务中心、投诉中心、行政效能评议等举措中得以体现。具体到税收管理，要实现新公共管理理论与我国实际的结合还要有一个辩证适度的问题。我们既要看到政府行政服务公众的重要性，同时也不能放弃税务部门执法、管理的职责所在。因此，我国当前阶段必须妥善处理好纳税服务与管理执法的辩证关系，溶服务于管理和执法中。即做到管理与服务的有机结合，为大多数守法经营的纳税人建立正常、和谐的税收秩序；服务与执法的有机结合，对违法违纪偷逃骗税行为予以严厉打击，而公正执法的本身即是维护守法纳税人的利益，是一种深层次的税收服务形式。二、当前纳税服务应着力解决的问题通过几年来的不懈努力，纳税服务取得了可喜的进步，体现在：服务观念从表面走向深入，服务形式从随意走向规范，信息化水平不断提高，申报方式从单一走向多样，缴款方式从复杂走向便捷，咨询方式从一方独揽向市场化推进。尽管如此，我们的纳税服务水平与国外相比，与纳税人的需求相比，仍有一定差距，特别是面对当前国际金融危机所带来的冲击，如何发挥纳税服务的作用，更是摆在各级税务部门面前的一个重大课题。归结起来，应当从以下几个方面分析当前纳税服务的问题。（一）理念的转变。建立和完善纳税服务体系，必须在观念上有破有立。过去很长一段时间，我国税收征管模式是一种管制型模式，其前提是假定纳税人都具有偷逃税动机，因此征收双方间是一种管理与被管理的关系，这不完全符合现代服务型政府的要求。要将“管制型”模式转变为“服务型”，关键就在于服务理念的转变，要在思想上破除“管理监督型”观念，充分理解、尊重纳税人的主体地位，牢固树立“征纳双方关系平等”的理念。（二）制度的规范。当前，对纳税服务缺乏配套制度做保障，实践中难免滞留在职业道德的范畴；纳税人权力仍具有不确定性；相关的行政法规中行政决策听证程序和公开行政会议制度仍需完善和健全；税务行政决策的基点有时侧重税务机关的管理方面，容易忽略纳税服务的全面性。（三）内容的健全。如何针对不断发展变化的经济形势，提高纳税服务的适应性，如何从笑脸式服务逐步深化到高效化的服务，如何发挥税务部门的只能作用，通过纳税服务，帮助纳税人迎接挑战，坚定信心，加快发展，这些都是纳税服务应有的内容。（四）监督的加强。从经济学理论上讲，纳税服务具有垄断性，行政效率并没有市场机制作为参照。监督主体与国家也是一种委托代理关系，如何保障监督的有效性，是一个亟待解决的问题。三、优化纳税服务的设想（一）推进纳税服务法制化。一是在将来制定税收基本法时，应对纳税服务的基本内容作出原则性规定，进一步确立纳税服务的法定地位，以充分体现纳税人权利和义务的平衡、税务机关权力和纳税人权利的平衡。二是健全完善纳税服务规章。即明确纳税服务的内涵和外延，以便人们区分纳税服务行为和税务机关内部工作纪律、其他外部行政行为；理顺纳税服务与税收执法的关系，明确纳税服务与税收执法（其他外部行政行为）的联系与区别；界定纳税服务的范围；明确纳税人认为税务机关纳税服务“不作为”或“作为瑕疵”时享有的救济权利；明确纳税服务的监督机关、监督措施，特别要明确税务机关及其公务人员纳税服务“不作为”或“作为瑕疵”时应承担的不利后果。（二）推进纳税服务的规范化。一是统一服务内容。健全完善宣传辅导制度，促使纳税人能正确履行纳税义务和有效行使税收权利；健全完善执法责任制，为纳税人创造一个公平的税收环境；健全完善纳税评估制度，提醒并督促纳税人对存在的问题及时进行自我纠正，减少甚至消除进行税务稽查时可能发现的问题，为纳税人提供深层次的帮助；健全完善纳税人权益保障制度，完善相关的权益告知制度，健全纳税人举报投诉制度，全面落实纳税救济制度。二是规范服务规程。将纳税服务的理念、职责导入整个税收工作过程，在总结现有经验基础上，尽快制定纳税服务前后台受理、转办、处理、审定、回复的流程和具体要求，将纳税服务真正融入到税收工作的各个方面。三是明确服务标准，建立系统内外严密的监督考核制度。根据服务职责，完善纳税服务标准，对服务的程序、方法、步骤、时限等等，从质量和数量上作出明确规定。同时，健全完善税务机关内部、纳税人以及社会各界对纳税服务全过程的考核监督制度。（三）推进纳税服务的信息化。一是建立健全“网上税务局”，为纳税人提供多功能、方便、快捷的“智能化”纳税服务。二是提高纳税申报效率。不断推出高效、安全的网上报税系统，突破纳税申报的时间和地域限制。推行自助办税终端，选择办税业务量较大的单位试点推行 ARM 系统，由纳税人自助办理纳税申报、报税、认证和发票购领等业务，提高办税效率。三是构建征管基础信息数字化系统，提高数据分析和数据利用的效果。四是推进国税、地税、工商、银行、海关等部门间联网，加强与政府各有关部门的信息交换，增强各部门间的协调，提高服务效率。（四）推进纳税服务的高效化。一是强化办税服务厅的服务建设。加快办税服务厅标准化建设，对办税服务厅职能、窗口设置及职责、自助服务区设置、服务设施配备、公示公告内容、上墙内容、办税指南、示范文本、业务流程、文明服务礼仪、常规性服务制度、工作纪律、监督考核等进行统一规范。建立办税服务厅应急预案，做好办税服务厅突发事件的应急处理工作，保证服务质量。二是优化业务流程。深入调研基层和纳税人负担现状，全面梳理当前业务流程和报表资料，正确处理好内部制约与对外服务的关系，在不损害税务机关内部监督制约机制的条件下，尽可能减少工作环节，提高纳税服务效率。三是简化办税程序。按照行政审批制度改革的要求，寻找合法化和效率化的最佳结合点，在不违反税收法律、法规的前提下，尽可能简化审批手续，加强涉税业务统筹整合，提高审批效率。（五）推进纳税服务的专业化。一是健全专门的服务机构。按照规范、统一、高效的要求加强纳税服务组织建设，科学界定部门职责，理顺纳税服务部门与其它业务部门间的工作关系，充分发挥专业服务部门的职能作用，为提高纳税服务质量提供组织保障。二是建立高素质的纳税服务队伍，为提高纳税服务质量提供人员保障。完善纳税人对窗口服务质量的监督评议制度，推行办税服务厅视频监控系统，强化执行监督，做到秩序优良、操作规范、服务到位。三是建立以纳税人满意为目标的纳税服务综合协调、持续改进机制。建立开放式的纳税服务评价系统，多渠道推行纳税服务即时评价和事后回访，完善纳税人和第三方评价工作机制，把引导纳税遵从的总体要求，分解落实到为纳税人服务的各项措施中去。四是针对不同纳税服务对象的不同纳税服务需求，实行分类服务，使每个纳税人都能得到自己所最需要的纳税服务论新公共管理视角下的纳税服务体系优化来源：中国论文下载中心 08-08-27 15:54:00 作者：储德银 编辑：studa0714内容摘要：纳税服务是现代税务管理工作的基础，近些年来新公共管理理论给税务系统改革带来了许多新理念、新思想和新方法，并在税收管理实践中产生了重要影响。本文通过对新公共管理理论概况及纳税服务内容的介绍，重点就新公共管理理论对于纳税服务的启示进行了阐述。关键词：纳税服务 新公共管理理论 优化服务体系 税收征管 自国家税务总局提出“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式后，全国税务系统本着在执法中服务，在服务中执法，努力为纳税人、为社会、为经济发展服务的原则，逐步由“监督打击”型向“管理服务”型转变，不断努力优化纳税服务，提高服务质量，为纳税人全力营造公平公开、方便高效的纳税环境，充分发挥税收的服务职能，在一定程度上积极引导了纳税遵从，优化了税收秩序。但是由于我国纳税服务的理论研究仍然比较落后，纳税服务实践还处在不断摸索的阶段，缺乏规范性和有效的组织保证，纳税服务总体水平较低。理论界对纳税服务的研究还处于起步阶段，对一些基本理论、概念的定性仍然模糊。 纳税服务的内涵和主要内容 纳税服务是指税务机关根据国家税收法律、法规和政策的规定，以贯彻落实国家税法、更好地为广大纳税人服务为目的，通过多种方式，帮助纳税人掌握税法、正确及时地履行纳税义务，满足纳税人的合理期望，维护纳税人合法权益的一项综合性税收工作，它是税务机关的法定义务和职责，是贯穿整个税收工作的重要内容。广义的纳税服务体系包括两大系列：其一是税务机关提供的纳税服务；其二是会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等社会中介机构所提供的代理服务。 纳税服务工作具有很强的综合性，主要包括以下五个方面的内容：税收信息服务，即税务机关及其人员向纳税人、扣缴义务人提供税务相关信息，使之了解自身的权利和义务，有能力自觉、及时、完整地缴纳税款。税收信息包括税收法律信息、税收决策信息、税收业务信息和税务行政信息等；纳税程序服务，即税务机关及其人员在税收征管流程的各个环节上提供的服务。纳税程序包括税务登记、纳税申报、税款征收、纳税信誉等级鉴定、税务检查等；纳税环境服务，即为纳税人提供便利的办税条件和场所；纳税救济服务，即在纳税人与税务机关发生税务争议时，保障纳税人的合法权益，提供行政救济服务，主要指税务行政复议工作；纳税权益服务，即税务机关为保护纳税人权益提供的服务。纳税人享有税法的知悉权、纳税情况保密权、申请减税免税权、陈述申辩权、复议讼诉权、请求赔偿权、控告检举权、申请延期纳税权、索取完税凭证权等权利。 新公共管理理论概述 20 世纪 70 年代后，西方社会科学的发展经过了长期分化过程后，开始走向各学科的融合，跨学科的综合研究成为学科发展的新趋势，形成了 “新公共管理”的思潮。新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，提出政府改革的方向是建立 “企业家政府” ，内容包括十项原则：掌舵而不是划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缉节；重产出而非投入；具备 “顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。 可见新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。但它们都具有大体相同的特征： 新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员” ，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“ 客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府- 社会关系模式下所施行的一些具体措施。 新公共管理与传统公共行政只计投入、不计产出不同，更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。 新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。 新公共管理与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本-效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“ 竞争性招标 ”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。 新公共管理与传统公共行政热衷于扩展政府干预、扩大公共部门规模不同，主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。 新公共管理与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。 新公共管理理论为现代纳税服务提供了理论依据，不但确立了纳税人与政府平等的经济主体关系，而且还在公共产品“供需”关系中确立了纳税人的主导地位。因此，为公民提供公共产品和服务成为了市场经济的内在要求，是政府的一项根本职能。对于作为政府公共部门重要组成部分的税务机关来说，不但税收征收的过程是服务，而且征收的最终目的也是为纳税人服务。新公共管理理论主张在公共部门广泛引入私营部门成功的管理方法，也为税务机关借鉴私营部门的管理方法，革新工作机制，提高纳税服务工作的质量和效率提供了参考。 新公共管理理论对纳税服务工作的启示 （一）增强纳税服务意识并提高纳税服务的法律意识 思想是行动的先导。思想观念的彻底更新和转变，是优化纳税服务的关键，纳税服务观念要努力实现以下四个方面的转变。 1.由监督打击向管理服务转变。改变以往注重对纳税人防范、检查和惩罚的观念，相信大多数纳税人都能够依法申报纳税，履行税收义务。以服务促管理，寓管理于服务之中，使管理执法和优质服务相互融合、相互促进，不断提高征管效率和质量。 2.由被动服务向主动服务转变。淡化权力意识，树立纳税服务是税务机关必须履行的义务的观念，充分认识到搞好服务是提高征管水平的重要手段，始终把尊重纳税人、理解纳税人、关心纳税人贯穿在税收征管中，积极、主动、及时地为纳税人提供优质高效、便捷经济的服务。 3.由职业道德要求向具体行政行为转变。将过去作为高标准的职业道德要求，转变为对税务人员的基本行政行为规范，使纳税服务的内容制度化、规范化，并将其作为税务机关行政执法的重要组成部分来落实和考核。 4.由注重形式向内容、形式、效果相统一转变。要从片面追求纳税服务形式的认识误区中解脱出来，不能只注重口头上、材料中、墙壁上的服务，而不管实际工作中服务措施的落实与否，服务效果的好与坏。必须通过持久和务实的工作，形成纳税服务长效发展机制。 只有观念的转变，没有法律的保障，纳税服务仍然难以规范地开展。因此，提高纳税服务的法律地位是一项十分迫切的工作。新征管法第七条为纳税服务的发展奠定了较为坚实的法律基础，对纳税服务的逐步完善具有深刻影响和重大意义。下一步可以考虑在制订税收基本法时，将纳税服务作为其中的一项重要内容：同时可以参照国际惯例，建立纳税人宪章，把纳税人的权利和税务机关应当为纳税人提供的服务以法规形式明确下来；根据征管法及其实施细则，制定纳税服务的基本内容和操作总原则，并根据纳税服务的总原则，制定纳税服务的具体内容、服务标准、工作方式和岗位责任体系等。这样纳税服务就有了根本的法律制度保障。 （二）建立有利于提高纳税服务效率与效能的服务体系 新公共管理认为，政府施政的基本价值在于：经济、效率、效能。联系到税收工作，我们也应该把“ 经济、效率、效能” 作为纳税服务追求的目标。具体的：应用网络和信息技术，加快建立规范的纳税信息服务体系，整合税务信息资源，为纳税人提供涉税公共信息和个性化信息服务、税收征收管理服务和实时在线服务，实现全天候的“无站式”服务，减少纳税服务的中间层次和环节，降低服务费用，提高服务效率；针对办税程序繁琐、效率不高的现象，运用流程再造理论，开展结果导向的管理，深化税务行政审批改革，减少税务登记、核定申报方式、政策性减免税等审批手续，使程序运作现代化；针对纳税服务绩效难以衡量的问题，继续加强过程控制，坚持“有效执行没借口、决定成败靠细节”的思想，把优化服务渗透到税收管理的每一项工作、每一个岗位和每一道环节；要建立以纳税人满意度为重要衡量标准的纳税服务质量评价体系；要针对纳税人需求日益多元化的趋势，构建以税务机关为主导、多种服务组织共同参与的纳税服务体系，将具体的纳税服务事项交由社会中介机构或民间非赢利组织通过市场化方式进行运作。 （三）建立自上而下与自下而上相结合的纳税服务决策机制 新公共管理的“顾客导向”主张采取自下而上的开放式的决策模式，而不是封闭式的，认为由越多人参与的共同决策，就会掌握到越多顾客的感受，由越少人做决策就越不能真正掌握顾客的心声。严格来说，顾客导向的层次就是由外而内、由下而上，顾客导向的运作前提就是要集体决策，共同参与。在实施纳税服务的过程中，可以透过调查与统计分析去掌握纳税人的需求，但不能掌握纳税人的心声和感受，这往往只能通过基层的税务工作者去探求。作为基层的税务工作者，他们能够直接接触纳税人，最能了解纳税人的实际情况及切身感受。所以税