推动工作机制创新 大力加强农村基层党风廉政建设

推动工作机制创新大力加强农村基层党风廉政建设任城区纪委（2007 年 11 月 日）任城区辖 9 个镇、2 个街道办事处，全区总面积 881平方公里，535 个行政村，61 万人口。任城区环城濒湖临矿，区位优势得天独厚,位于山东“三大都市圈” 济宁组群结构大城市的腹地，是济宁城区拓展的基地和商家投资兴业的乐土。近年来，随着 “三区” 建 设步伐的加快，工业化、城镇化的推进，农村的社会结构、生产方式、组织形式和利益关系发生了深刻变化，出现了一些新的亟待解决的问题，对农村基层党风廉政建设提出了更高要求。为深入贯彻落实好中央关于加强农村基层党风廉政建设的意见和省、市关于加强农村基层党风廉政建设的重大决策部署，我区对村级财务管理、村务公开民主管理、村级重要经济事项招投标和驻村廉政监督工作进行了深入地调研论证，制定出台了任城区农村基层党风廉政建设若干问题的暂行规定（以下简称暂行规定），以有效解2决农村基层存在的突出问题，更好地促进社会稳定和新农村建设。一、 紧密联系实际，深入开展调查研究为真正弄清当前农村基层党风廉政建设方面存在的突出问题，任城区纪委专门抽调建设、民政、农业部门相关人员组成调研组，利用一个多月的时间，先后到廿里铺、喻屯、石桥 3 个镇 12 个村进行了广泛深入地调研与座谈，并撰写了农村基层党风廉政建设调研报告。发现的主要问题是：（1）农村财务管理不规范，财务开支得不到有效监管，体外循环严重，群众反映强烈，要求清理村级财务的信访事件时有发生。 （2）村级一些重要的建设项目，如道路、学校、农田基本建设、旧村改造等，个别村干部受私利驱使，存在擅自处置、优亲厚友、暗箱操作、中饱私囊等不法行为。随着新农村建设和旧村改造力度的加大，这类问题会更加突出。 （3）压煤搬迁、征地补偿款因村矿直接结算，村干部操作不透明、不规范，致使广大村民对征地补偿款多少不清楚，造成了干群之间的无端猜疑和关系紧张，其中也存在少数村干部利用职务之便，侵占、贪污、截留、挪用征地补偿款的问题，群众对此意见很大。 （4）村务公开民主管理执行不力。很多上级 3 要求公开的，没有公开，需要同群众商量的，没有商量；村级民主理财小组、村务公开监督小组不能很好履行各自职责，对村干部监督乏力。以上种种问题，成为引发群众不断上访的诱因，严重影响了农村基层的和谐稳定。为此，我们根据调研情况，强化源头治理力度，着眼制度建设，起草了暂行规定。起草期间，区委主要领导多次提出修改意见，社会各界人士纷纷献计献策，提供了强大的精神动力和智力支持。起草完成后，我们组织有关人员对暂行规定初稿进行了反复地论证。6 月初，召开了由纪检监察、建设、民政、农业、司法等相关业务人员参加的座谈会，进行了认真地讨论和修改。其后，又到廿里铺、安居、接庄 3 个镇进行座谈论证，征求意见。同时，发放征求意见函，书面征求了 11 个镇（街道）和组织、宣传、发展改革、财政、信访、农工办、计生、教育、卫生 9 个部门及区委常委、人大、政协各位领导的意见。6 月中旬，进一步征求了公检法等政法机关领导和同志们的意见，从法律的角度论证了暂行规定的可行性。先后共召开座谈会 8 次，征求社会各界人士130 余人，收集意见和建议 160 余条，前后修改 8 次，形成了目前的暂行规定。4二、 创新工作机制，促进农村基层清正廉洁暂行规定主要包括总则、驻村廉政监督员制度、村务公开民主管理制度、农村财务委托代理制度、村级重要经济事项招投标制度、责任追究、组织领导、附则 8 章内容，129条。基本上形成了以农村财务管理和村级重要经济事项招投标为抓手，以村务公开民主管理和村级廉政监督为保障，以农村“三 资” 管理为 重点，以维护农民群众民主 权利为目的的制度体系，涵盖了农村基层党风廉政的重要内容。一、创新制定驻村廉政监督员制度，努力促进基层组织廉洁从政。实施驻村廉政监督制度是任城区推进农村基层党风廉政建设的新举措。通过选派优秀镇直干部作为驻村廉政监督员,走出机关，深入基层，履行协助村级组织抓好党风廉政建设和反腐败工作的重任，解决村级组织廉政监督力量薄弱，村干部廉洁自律意识不强的问题。赋予驻村廉政监督员指导村级组织开展工作，了解掌握基层信访动态，定期排查和收集群众反映的问题，及时化解矛盾和解决苗头性问题，协助党委、政府和纪委查处党员干部违纪违法案件等职责任务。同时，要求驻村廉政监督员严把村级财务支出关口、监督村务公开、严格审核村级重要经济事项招投标 5 项目，有效保证暂行规定的深入实施。为确保驻村廉政监督员能够发挥作用，进一步制定了对驻村廉政监督员的考核奖惩和民主评议制度，要求各级党政组织积极为驻村廉政监督员创造条件，在政策上倾斜、待遇上从优、奖励上优先，成绩显著的予以提拔重用，最大限度地调动驻村廉政监督员的工作积极性。二、深化村务公开民主管理制度，努力保障群众的民主权利。针对村务公开民主管理工作落实不力、村务公开流于形式的突出问题，我们对症下药，有的放矢，通过完善村务公开民主管理制度，增强村务公开民主管理制度的刚性约束力，依法保证广大农民群众的知情权、决策权、管理权和监督权。进一步规范了村务公开的时间、程序、形式和内容；完善了村民会议、村民代表会议、村“两委 ”联席会议的程序；加大了对村干部民主评议和民主监督力度，尤其是采取建立健全各级村务公开民主管理领导机构，采取驻村廉政监督员列席村务会议，采取村民和村委会签定协议书和承诺书和开展“ 民主日” 活 动等有效方式，多 层次、多形式强化对村“ 两委 ”权 力运行的 监督，确保村务管理 还权于民。6三、规范农村财务委托代理制度，努力维护社会稳定。在原有农村财务委托代理制度的基础上，进一步规范、深化和完善财务管理制度，通过建立健全民主理财、现金收支审批、票据管理、压煤搬迁征地补偿款发放、各项财政支农惠农资金发放等 11 项财务管理制度，保证村集体资金的安全运行，努力提高资金的使用效率，有效节制村级资金乱收、乱支、乱用行为；通过对村级重要资产、资源及时清查入账，严格土地发包和固定资产处置程序，构筑起严防集体资产、资源流失的防护堤坝；通过强化会计核算和审计监督，进一步增强财务管理的透明度。力求全面建立起以“双代理、四统一” 为主要内容的农村财务委托代理制，即镇代理中心代理村级账目、资金，在此基础上统一财务票据、统一财务审计、统一财务公开、统一财务建档的财务管理制度。四、建立村级重要经济事项招投标制度，努力促进社会公平正义。鉴于农村集体经济事项发包承包中优亲厚友、暗箱操作等种种问题，对村级重要经济事项的招投标内容、招投标决策程序和招标投标的组织实施等作了明确的规定，在招投标过程中，赋予镇（街道）在村级重要经济事项招投标过程中的事前审批、事中监管、事后核查的职能，规定了 7 村级越权或规避招投标的行为的责任追究机制，保证以制度促进社会的公平正义。三、坚持点面结合，扎实稳妥推进暂行规定出台后，引起了社会各界的广泛反响，得到了市区两级领导的充分肯定，镇（街道）干部的有力支持，村民群众的广泛好评。在具体落实暂行规定的过程中，我们主要是围绕“ 三资” （资金、资产、资源）， 实施“四制”（驻村廉政监督员制度、村务公开民主管理制度、农村财务委托代理制度和村级重要经济事项招投标制度），强化“五抓” （抓领导，明确责任；抓宣传，营造氛围；抓培训，强化指导；抓试点，稳步推进；抓督查，促进落实），深入推进农村基层党风廉政建设。一、充分发挥驻村廉政监督员作用，稳固了加强农村基层党风廉政建设的主体力量。通过双向选择、群众评议、组织认定等程序，选派 535 名驻村廉政监督员奔赴各村，肩负起推进农村基层党风廉政建设的重任。广大驻村廉政监督员针对“三 务” 公开及村里的重大决策和工程项目等群众关心、关注的热点难点问题，积极开展工作，成为农村党风廉政建设的“ 监督员” ；积极宣传党纪国法，成 为农村反腐倡廉8的“ 宣 传员 ”；积极收集 舆情民意，反馈 信访信息，成为农村信访工作的“信息员 ”；积极调解邻里纠纷 ，化解各类矛盾，成为农村矛盾纠纷的“调解员” 。为便于群众 监督驻村廉政监督员的工作，我们统一为全区驻村廉政监督员制作了胸牌证卡，要求他们持证上岗。接庄镇为便于与村民沟通交流，逐村逐户发放了驻地廉政监督员联系卡。各镇（街道）都印制了驻村廉政监督工作记录簿，详细记录驻村廉政监督员的工作情况。驻村廉政监督员制度的推行，在解决农村党风廉政建设缺乏监督问题的同时，也使广大镇直干部有作为、有位置、有事做，涌现出了一大批群众拥戴的镇直机关干部，被群众亲切地称为“暖心人” 和“连心桥”。截止目前，全区驻村廉政监督员已监督重大村务 120 余项，提出各类意见建议 1500 多条，督促协调解决热点难点问题 90 多个，在农村基层党风廉政建设中发挥了重要作用。二、加大村务公开民主管理工作力度，推进了农村基层民主政治建设。各镇（街道）不断加强村务公开阵地建设，三贾街道下属 5 个村全部制作了高档次铝合金村务公开栏，其余镇（街道）也对村务公开栏进行了大规模地复新改造。区、镇两级加大了对村务公开的指导力度，督促指导各村全 9 面、真实、及时公开村务，对不能按时、按程序、按要求公开村务的村进行了全区通报批评，保证了群众的知情权。通过驻村廉政监督员列席村务会议，监督村务会议的召开及决议执行，对村务会议召开及执行情况进行及时信息反馈，使村民会议、村民代表会议、村“两委” 联 席会议等村级决策制度得到有效落实，保证了群众的管理权。区里为统一村级会议记录格式，为各村印制了村级会议记实簿，按照每村 3 本进行了发放，使全区各村会议记录趋于规范齐整。7 月份，由区民政局牵头，深入开展了村务公开民主管理示范村活动和“民主日 ”活动。 7 月 13 日，侯端敏副市 长观摩了许庄街道李王庄村务公开“民主日” 活动，给予了高度 评价。10 月份，由区农业局牵头，在村“两委” 换届选举 之前，对村干部进行了严格地离职审计。唐口镇把推进农村基层党风廉政建设与村“两委 ”换届选举紧 密结合，对全镇 350 名村干部建立了廉政档案，确保了入选村干部的清正廉洁。三、全面加强农村财务管理，形成了良性财务运行机制。动员会召开后，各镇（街道）村纷纷响应号召，迅速行动，农村财务委托代理制稳步推进。在短短 3 个月内，8 个未实行农村财务委托“双代理 ”的镇（街道）相继 成立了财务清查小10组，对村级资金、资产、资源及经济合同进行了登记造册和张榜公布，并按法定程序签订书面委托协议，有序进行了财务移交。全区 469 个村全面完成了农村财务委托代理工作，其余村的财务实行了“扎口” 管理。全区普遍 设置了农村财务委托代理中心，先后投入 30 余万元用于加强基础设施建设改造，办公环境和办公条件明显改善。同时，加大了对区、镇（街道）、村三级会计人员培训力度，先后培训 13 场次，受训人员 1200 余人，提高了农村基层财务人员财务管理水平和会计核算、财务审计能力。各镇（街道）立足实际，配套制定了农村财务委托代理工作细则，对私设“账外账” 、报账不及时、截留挪用村集体资金等行为制定了严格的惩处措施，保障了农村财务委托代理制的有效落实。许庄街道投资6500 元购买了“用友 ”财务管理软件，率先在全区 实行了财务管理电算化，为建立区、镇（街道）、村三级网络化管理奠定了基础。喻屯镇创造性地开展工作，在推行农村财务委托代理制的同时，将村级公章也纳入了委托代理的范围，开创了村级公章管理的先例。全区推行财务委托“双代理” 以来，各镇（街道）财务管理规范有序，村级财务开支得到了有效监管，一举扭转了财务管理混乱的局面。 11 四、规范村级重要经济事项招投标行为，保护了村级集体资产。采取以点代面、整体推进的原则，促使村级重要经济事项招投标工作走上了规范化操作的轨道。全区选取了35 个经济项目较多的村作为试点村，认真开展试点活动，初步形成了以南张镇刘前村为代表的一批执行制度严格、操作程序规范、招标形式透明的先进示范村。在实际操作过程中，通过驻村廉政监督员全过程参与招投标，严把各个审查关口，较好地执行了招投标各项程序。各村在发生处置固定资产、承发包土地、建设公益设施等重要经济项目时，严格按照程序要求，做到事前向镇（街道）及时申报，事中开标评标邀请有关专家和镇直人员参加，召开村民代表会议或村民会议共同商讨，事后将招标情况报镇（街道）备案。程序的公正保证的招投标的公开、透明，村级重要经济事项逐步由“ 书记 主任碰碰 头 ，两委会议点点头 ”的“ 暗箱操作”向凡事由村民代表会议、村民会议研究决定的“ 阳光操作” 坚实迈进。9 月底，为进一步做好招投标工作，又组织人员前往福建省南平市延平区学习了他们的先进经验，取来了不少真经，特别是在细化招投标程序、深化公有资产管理方面为我们提供了学习借鉴依据。12为保障“四制 ”的顺利 实施，确保农村基 层党风廉政建设取得实实在在的成效，我们主要采取了五项措施：一抓领导，明确责任。区里成立了任城区农村基层党风廉政建设领导小组，由区纪委牵头抓总，各职能部门分工协作，全面负责全区农村基层党风廉建政设工作的安排部署、检查调度和考核奖惩。成立了领导小组办公室，由纪委监察局、农业局、民政局、建设局、司法局各抽调 3 名人员组成。办公室下辖 4 个业务指导组和 1 个宣传报道组，实行办公室人员包镇（街道）制度，专职负责暂行规定的推行实施工作。各镇（街道）也相继成立了由镇（街道）党（工）委书记任组长的农村基层党风廉政建设领导小组和以镇长（主任）任组长的工作机构，负责抓好暂行规定的具体落实。形成了总体工作有人管，具体工作有人抓，任务明确，责任到人的工作运行机制。二抓宣传，营造氛围。7 月 27 日，召开了全区落实农村基层党风廉政建设暂行规定动员会。会后，全区上下迅速掀起了学习贯彻暂行规定的高潮，区镇两级充分利用电视、广播、报刊、网络等媒体，对全区开展农村基层党风廉政建设情况进行了广泛深入地宣传报道。先后在任城电视台廉政经纬栏目进行农村基层党风廉政建设专题报 13 道 13 余次，编发上报各类信息 20 余条，在报刊杂志上发表文章多篇，营造了人人关心、人人支持农村基层党风廉政建设的舆论氛围。三抓培训，强化指导。为保证基层干部学好用好暂行规定，我们下发农村基层党风廉政建设手册600 册，印发暂行规定读本 5000 册，确保驻村廉政监督员与村委“三大员” （即村支部 书记、村委会主任、村会 计）人手一册；印制四项工作流程图2151 块、 农村基层党风廉政建设工作机构及其职责546 块，全部上墙张贴在最醒目的位置。区镇两级先后召开农村基层党风廉政建设专题会议14 余次，4 个区级业务指导组对驻村廉政监督员、代理中心、民政办、农经站、司法所等镇直机关人员和村支书、村主任、村会计、村民理财小组组长等开展专题培训 44 余场次，为暂行规定的全面落实奠定了坚实基础。四抓试点，稳步推进。在 11 个镇（街道）分别选取驻村廉政监督、村务公开民主管理、农村财务委托代理和村级重要济事项招投标工作4 个方面的示范点，通过召开现场会，组织有关人员观摩学习，充分吸收基层群众在实践中创造的好经验、好办法。9月份，在廿里铺镇召开了落实暂行规定现场会，组织各镇（街道）纪委书记、农经站长和区办公室人员观摩了许庄街14道会计电算化和廿里铺镇农村财务委托代理现场，达到了互相学习，共同提高的目的。五抓督查，促进落实。采取定期检查和不定期抽查相结合、明查和暗访相结合、自查和督查相结合的方式，督促指导了工作的扎实开展。8 月份，由区直有关部门人员组成 4 个督导组，每组 3 人，对 11 个镇（街道）落实暂行规定情况进行了全面检查。10 月份，又组织人员进行了进村暗访。针对工作中发现的问题，及时提出了指导性的建议，并将检查情况进行了全区通报。建立了工作月报制度，规定各镇（街道）每月 5 号前必须将上月落实暂行规定工作情况上报区农村基层党风廉政建设领导小组办公室，为指导面上工作开展提供依据。同时，将暂行规定的落实情况列入各镇（街道）党（工）委、政府（办事处）本年度党风廉政建设考核奖惩的重要内容，对推行暂行规定中涌现出的先进单位和个人将进行表彰奖励。四、 各级齐抓共管，农村基层党风廉政建设初显成效四项制度的整体推进，形成了声势浩大、波澜壮阔的气象，奏响了一曲曲农村基层党风廉政建设的华彩乐章，全面打开了农村基层党风廉政的新局面。各镇（街道）根据落实暂行规定实施方案，按照不同的时间阶段，认真进行动员 15 部署，加强人员培训，组建领导机构和工作机构，建立健全规章制度，拨付专项资金，设置专门的办公场所，购置办公设备，以强有力的组织领导扎实推动了制度的贯彻落实。通过暂行规定的全面落实，全区农村基层党风廉政建设取得了初步成效：农村财务委托代理制的全面推行，规范了村级财务管理，有效地解决了农村财务管理混乱的问题，党群干群关系不断改善，因农村财务问题上访信件不断下降，有效地维护了农村稳定和谐的良好局面；村务公开民主管理的规范进行，使村干部行使公共权力的过程始终处于广大村民监督的“阳光” 之下，充分保障了广大农民群众的知情权、决策权、管理权和监督权，减少了权力运行的随意性，从源头上防止了腐败现象的发生；村级重要经济事项招投标制度的积极实施，有效地维护了农民群众的集体利益，促进了社会的公平和稳定，村干部暗箱操作，随意发包的现象不再发生。例如：廿里铺镇河东村在本村窑场承包项目上，因采取委托中介机构公开招投标的做法，使标底 20 万元的项目，竞拍到 51 万，不仅避免了一些不必要的麻烦，而且为村集体增资 31 万元，赢得了群众高度好评。驻村廉政监督员制度的有力推行，转变了镇（街道）机关干部作风，与群众打成16一片，倾听群众呼声，了解村情民意，信访关口得到前移，源头治腐力度得到加强，基层党组织为民、务实、清廉的自觉性不断增强。总之，暂行规定的强力推行，对提高农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，转变基层干部作风，进一步密切党群干群关系，把党的路线方针政策落到实处，促进社会主义新农村建设和农村社会的和谐发展发挥了重要的作用。五、 存在的问题和下步的打算虽然我区农村基层党风廉政建设取得了一定的成绩，但是仍有很多问题亟待解决。一是暂行规定制度体系还不完善，有些条文缺乏针对性、实效性，需要根据实践情况不断调整、充实和深化。二是推行暂行规定尚处于起步阶段，头绪多，任务重，压力大，还需要进一步理顺关系，整理思路，加大工作力度。三是需要进一步加强对落实暂行规定的监督，尤其是对驻村廉政监督员审批财务，参与村务会议、招投标工作进行有效监督。四是镇（街道）的组织协调力度还需要进一步加大。这些问题我们会在以后的工作中认真加以解决。 17 2008 年，我们将紧紧围绕市委、市纪委的整体部署要求，从讲政治、讲大局、讲稳定的高