西方发达国家国库现金管理经验及启示

西 方 发 达 国 家 国 库 现 金 管 理 经 验 及 启 示中 国 人 民 银 行 合 肥 中 心 支 行 国 库 处 课 题 组摘 要 :近 年 来 ， 随 着 我 国 经 济 的 快 速 发 展 以 及 国 库 制 度 的 改 革 推 进 ， 国 库 现 金 管 理 要 求 不 断提 高 。 本 文 对 20 世 纪 70 年 代 以 来 西 方 发 达 国 家 国 库 现 金 管 理 的 实 践 经 验 进 行 了 梳 理 ， 结 合 我国 实 际 ， 总 结 了 国 库 现 金 管 理 原 则 目 标 、 单 一 账 户 制 度 改 革 、 国 库 现 金 流 预 测 能 力 建 设 、 金 融 市 场体 系 建 设 、 开 展 库 底 目 标 余 额 管 理 、 加 强 财 政 和 央 行 协 调 等 六 个 方 面 的 政 策 启 示 。关 键 词 :国 库 现 金 管 理 货 币 政 策 财 政 政 策 国 库 管 理中 图 分 类 号 :F811 2 文 献 标 识 码 :A 文 章 编 号 :1009 1246(2016)11 0083 0620 世 纪 70 年 代 ， 受 石 油 危 机 影 响 ， 西 方发 达 国 家 经 济 遇 到 困 难 ， 财 政 收 支 平 衡 压 力 较大 。 为 此 ， 以 美 国 为 代 表 的 西 方 国 家 ， 提 高 了对 公 共 资 源 使 用 效 率 的 重 视 ， 在 全 球 率 先 实 施国 库 现 金 管 理 ， 拓 宽 政 府 收 入 来 源 。 经 过 数 十年 的 发 展 和 完 善 ， 西 方 发 达 国 家 在 国 库 现 金 管理 方 面 积 累 了 丰 富 经 验 ， 并 形 成 了 较 为 成 熟 和稳 定 的 操 作 管 理 模 式 。 借 鉴 西 方 发 达 国 家 经验 ， 有 助 于 我 国 在 当 前 完 善 制 度 管 理 框 架 ， 应对 国 库 现 金 管 理 的 新 要 求 ， 具 有 重 要 的 现 实意 义 。一 、 西 方 国 家 国 库 现 金 管 理 的 起 源国 库 现 金 管 理 的 起 源 与 企 业 现 金 管 理 的发 展 密 不 可 分 。 早 在 20 世 纪 60 年 代 末 期 ， 企业 现 金 管 理 已 经 得 到 美 国 等 西 方 国 家 的 关 注 ，政 府 部 门 开 始 要 求 企 业 围 绕 现 金 流 量 编 制 “资金 来 源 运 用 表 ”等 财 务 报 表 。 现 金 管 理 效 率 提高 所 带 来 的 附 加 价 值 被 企 业 迅 速 挖 掘 ， 现 金 持有 机 会 成 本 、 货 币 资 金 时 间 价 值 、 最 佳 库 存 持有 量 等 财 务 理 念 在 短 期 内 为 企 业 普 遍 接 受 和认 可 ， 相 关 理 论 和 实 践 也 日 臻 成 熟 和 丰 富 。20 世 纪 70 年 代 初 ， 由 于 石 油 危 机 ， 美 国 等 西方 国 家 经 济 发 展 遇 到 困 难 ， 纳 税 人 减 税 呼 声 增强 ， 且 公 共 服 务 需 求 提 高 ， 财 政 收 支 平 衡 压 力 较大 ， 形 势 变 化 迫 使 政 府 管 理 者 提 高 对 公 共 资 源 使用 效 率 的 重 视 。 美 国 政 府 首 先 引 入 企 业 现 金 管理 经 验 ， 在 全 球 率 先 开 始 实 施 了 国 库 现 金 管 理 ，控 制 政 府 资 金 在 国 库 的 留 置 规 模 ， 而 将 更 多 的 资金 通 过 转 存 商 业 银 行 的 方 式 在 市 场 流 转， 既 拓 宽了 政 府 收 入 来 源 ， 又 为 促 进 经 济 增 长 注 入 了 更 多的 流 动 性 ， 取 得 良 好 成 效 。 随 后 ， 其 他 国 家 纷 纷效 仿 ， 并 对 其 中 的 机 构 设 置 、 投 资 工 具 选 择 、 库 存资 金 规 模 设 定 以 及 相 关 配 套 措 施 不 断 进 行 丰 富和 完 善 。 经 过 数 年 的 发 展 ， 目 前 ， 美 国 等 西 方 发83局 共 同 负 责 ， 联 邦 储 备 银 行 除 提 供 清 算 外 ， 还 要管 理 由 中 央 银 行 、 财 政 部 以 及 国 库 部 下 属 的 财2008 年 金 融 危 机 前 ， 美 国 国 库 账 户 日 终 余 额达 国 家 在 国 库 现 金 管 理 方 面 已 逐 渐 形 成 了 较 为成 熟 和 稳 定 的 操 作 和 管 理 模 式。二 、 西 方 发 达 国 家 国 库 现 金 管 理 的 主 要做 法( 一 ) 明 确 机 构 设 置 和 职 能 分 工发 达 国 家 一 般 都 安 排 专 门 机 构 来 加 强 国库 现 金 管 理 ， 并 明 确 相 关 部 门 职 能 分 工 。 具 体机 构 设 置 主 要 有 两 类 :一 是 联 合 管 理 模 式 ， 如美 国 、 澳 大 利 亚 、 加 拿 大 等 。 美 国 国 库 现 金 管理 主 要 由 联 邦 储 备 银 行 和 财 政 部 的 财 政 服 务控 制 国 库 账 户 的 每 日 现 金 流 动 并 向 财 政 部 报 告，代 理 政 府 债 券 拍 卖 、 发 行 以 及 兑 付 ， 为 财 政 部 提供 金 融 市 场 方 面 建 议 等 ;财 政 服 务 局 则 负 责 国 债发 行 的 政 策 和 操 作 ， 维 护 财 政 收 支 业 务 的 基 本 运行 、 管 理 和 控 制 国 库 现 金 。 澳 大 利 亚 的 国 库 现 金务 管 理 局 共 同 参 与 。 二 是 单 独 主 导 模 式 ， 如 英国 、 法 国 、 瑞 典 等 。 这 种 模 式 下 ， 国 库 现 金 管 理 主要 由 某 一 政 府 职 能 部 门 主 导 ， 如 英 国 主 要 由 财 政部 下 属 的 债 务 管 理 局 与 政 府 财 务 管 理 局 负 责， 法国 主 要 由 财 政 部 下 属 的 国 库 署 负 责 ， 而 中 央 银 行仅 提 供 清 算 服 务 和 信 息 支 持 。( 二 ) 设 置 库 底 资 金 目 标 余 额 管 理为 减 少 国 库 账 户 资 金 余 额 规 模 和 波 动 ， 发达 国 家 基 本 都 实 施 了 库 底 资 金 目 标 余 额 管 理 。一 般 维 持 在 50 亿 美 元 左 右 ， 1、 4、 6、 9 月 下 旬等 现 金 流 波 动 较 大 的 时 期 设 为 70 亿 美 元 。2006 之 前 ， 英 国 国 库 库 底 目 标 余 额 为 2 亿 英镑 ， 此 后 调 整 为 5 亿 英 镑 。 澳 大 利 亚 国 库 现 金管 理 目 标 是 保 持 国 库 账 户 余 额 在 15 亿 澳 元 以下 ， 并 将 现 金 流 波 动 尽 可 能 集 中 于 711 亿 澳元 的 较 小 范 围 。 法 国 随 着 国 库 管 理 能 力 的 提高 ， 目 标 余 额 逐 渐 下 降 ， 2001 年 ， 国 库 存 款 余额 在 315 亿 欧 元 波 动 ， 2002 年 5 月 目 标 余 额减 少 到 2 亿 欧 元 ， 2002 年 9 月 目 标 余 额 进 一 步减 少 至 1 亿 欧 元 。 德 国 、 比 利 时 、 荷 兰 、 爱 尔 兰等 国 家 实 施 了 “类 零 库 存 ”管 理 ， 如 比 利 时 和荷 兰 将 国 库 库 底 余 额 控 制 在 5000 万 欧 元 以下 ， 爱 尔 兰 目 标 余 额 设 为 2500 万 欧 元 。( 三 ) 加 强 现 金 流 监 控 和 预 测为 提 高 国 库 现 金 管 理 操 作 规 模 的 合 理 性 ，各 国 都 注 重 加 强 国 库 现 金 流 的 监 控 和 预 测 。如 每 天 早 上 9 点 ， 美 国 财 政 部 和 联 邦 储 备 银 行会 交 流 国 库 现 金 流 预 测 情 况 ， 再 共 同 决 定 当 日操 作 规 模 。 为 提 高 预 测 准 确 性 ， 美 国 要 求 各 预算 部 门 根 据 季 度 或 项 目 资 金 需 求 时 段 编 制 和提 交 用 款 计 划 ， 并 严 格 执 行 ;同 时 ， 还 利 用 现 金跟 踪 ( Cash Track) 系 统 及 时 处 理 和 监 控 财 政部 、 联 邦 储 备 银 行 以 及 相 关 部 门 的 现 金 收 支 数据 ， 对 未 来 半 年 现 金 流 进 行 滚 动 预 测 ， 每 日 预测 误 差 基 本 在 2 亿 美 元 以 下 。 法 国 每 年 年 初即 对 国 库 未 来 12 个 月 的 每 日 现 金 流 做 初 步 预测 ， 再根据信息变化进行滚动更新; 自 2006 年4 月 起 ， 法 国 规 定 国 家 公 共 机 构 高 于 100 万 欧 2012 年 ， 美 国 将 原 财 政 部 下 属 的 财 政 管 理 局 和 公 共 债 务 管 理 局 整 合 为 财 政 服 务 局 。 1976 年 ， 澳 大 利 亚 国 库 部 从 财 政 部 分 设 出 来。 金 融 危 机 爆 发 后 ， 美 国 为 配 合 联 邦 储 备 银 行 对 冲 金 融 危 机 期 间 过 度 的 流 动 性 投 放 ， 基 本 放 弃 了 国 库 库 底 资 金 目 标 余 额管 理 。84场 利 率 支 付 利 息 。 三 是 投 资 于 货 币 市 场 ， 主目标余 额 的 资 金 投 资 于 货 币 市 场 以 赚 取 利元 的 支 出 必 须 提 前 一 天 告 知 预 测 部 门 ;2007年 底 ， 法 国 中 央 银 行 与 国 库 署 控 制 软 件 实 现 对接 ， 国 库 署 可 以 实 时 跟 踪 和 监 控 国 库 收 支 流量 。 澳 大 利 亚 对 未 来 1218 个 月 的 日 国 库 现金 流 进 行 预 测 ， 日 常 预 测 时 ， 由 财 务 管 理 办 公室 将 税 务 部 门 提 供 的 月 度 税 收 预 测 数 据 利 用分 析 模 型 分 解 为 日 度 数 据 ， 支 出 预 测 通 过 对 各预 算 部 门 支 出 计 划 汇 总 后 确 定 。( 四 ) 存 在 多 种 投 资 操 作 模 式国 库 现 金 投 资 管 理 主 要 有 三 种 方 式 。 一是 投 资 于 商 业 银 行 存 款 ， 以 美 国 、 加 拿 大 为 代表 。 美 国 国 库 日 终 余 额 超 过 目 标 值 的 ， 将 超 额资 金 转 存 给 提 供 了 足 额 质 押 的 商 业 银 行 账 户 ，以 获 得 利 息 收 入 ;加 拿 大 银 行 每 日 上 午 、 下 午分 2 次 组 织 商 业 银 行 参 与 国 库 定 期 存 款 拍 卖 。二 是 投 资 于 中 央 银 行 存 款 ， 典 型 国 家 为 澳 大 利亚 。 除 国 库 单 一 账 户 外 ， 该 国 财 政 部 在 联 邦 储备 银 行 还 开 设 了 定 期 存 款 账 户 ， 将 国 库 盈 余 的大 部 分 投 资 于 这 些 账 户 ， 由 联 邦 储 备 银 行 按 市要 代 表 国 家 有 英 国 、 法 国 等 。 英 国 国 库 将 超 过息 ;法 国 国 库 现 金 投 资 形 式 包 括 国 库 券 逆 回购 、 银 行 存 款 以 及 为 协 定 的 欧 元 区 国 家 提 供 贷款 等 。 当 国 库 现 金 短 缺 时 ， 各 国 通 常 通 过 发 行短 期 国 债 的 方 式 进 行 融 资 ， 如 美 国 有 4 周 、 13周 、 26 周 的 国 债 ， 有 时 还 根 据 需 要 发 行 一 周 以内 的 国 债 ( 现 金 管 理 券 ) ， 还 可 以 通 过 向 商 业银 行 要 求 提 回 存 款 来 弥 补 国 库 支 付 缺 口 ;英 国除 了 发 行 短 期 国 债 ， 还 与 几 家 大 型 清 算 银 行 签订了 “备 用 透 支 协 议 ”， 以 应 付 国 库 紧 急 支 付需 要 。( 五 ) 注 重 质 押 品 管 理 体 系 建 设国 库 资 金 是 公 共 资 源 ， 确 保 安 全 是 运 作 管 理的 首 要 条 件 。 为 此 ， 西 方 国 家 国 库 现 金 投 资 时 大都 要 求 交 易 对 手 提 供 优 质 的 金 融 资 产 作 质 押 。美 国 规 定 获 得 国 库 资 金 的 存 款 机 构 必 须 提 供 足额 质 押 品 ， 于 2004 年 建 立 了 国 库 储 蓄 账 户 质 押品 目 录 ， 质 押 品 主 要 涉 及 九 大 类 近 160 个 品种 ， 除 高 等 级 的 政 府 债 券 、 企 业 债 券 外 ， 还 包 括 优质 信 贷 、 商 业 票 据 、 证 券 资 产 等 ， 由 专 业 机 构 监 控和 管 理 质 押 品 日 常 市 场 价 格 波 动 ， 并 定 期 根 据 信用 评 级 变 化 要 求 存 款 机 构 调 整 质 押 品;英 国 国 库资 金 进 行 回 购 回 售 交 易 时 需 有 优 质 金 融 工 具 作质 押 ， 购 入 或 卖 出 的 金 融 工 具 剩 余 期 限 应 低 于 6个 月 ;加 拿 大 要 求 参 与 国 库 存 款 拍 卖 的 机 构 需 以政 府 债 券 等 资 产 作 担 保 ， 也 允 许 部 分 高 信 用 等 级的 参 与 机 构 不 提 供 担 保 ， 但 严 格 控 制 非 担 保 额 ，如 信 用 等 级 高 于 或 等 于 AA 级 的 ， 限 额 为 2 5 亿加 元 ， 信 用 等 级 为 A 级 的 ， 限 额 为 1 亿 加 元 。( 六 ) 根 据 不 同 行 政 体 制 确 定 地 方 国 库 现金 管 理 权 限西 方 国 家 地 方 国 库 现 金 管 理 权 限 设 置 基本 与 行 政 管 理 体 制 相 匹 配 ， 主 要 有 两 种 。 一 种是 集 权 式 管 理 ， 法 国 是 实 行 单 一 制 管 理 的 典 型国 家 。 法 国 各 级 国 库 单 一 账 户 均 开 设 在 法 兰 少 部 分 资 金 也 用 于 投 资 1 个 月 、 2 个 月 和 半 年 的 短 期 国 债 。 如 购 买 高 信 用 债 券 ， 或 进 行 国 债 逆 回 购 等 ， 但 风 险 较 高 的 利 率 掉 期 工 具 不 允 许 使 用 。 2006 年 美 国 进 一 步 修 订 和 完 善 了 国 库 储 蓄 账 户 质 押 品 目 录 。 优 质 金 融 工 具 包 括 本 国 政 府 债 券、 美 国 政 府 债 券 ， 以 及 高 信 誉 的 商 业 银 行 发 行 的 短 期 票 据 等。85西 银 行 ， 财 政 部 开 设 一 个 主 账 户 ， 中 央 和 地 方各 级 政 府 开 设 分 账 户 。 每 个 工 作 日 结 束 前 ， 分账 户 内 资 金 全 额 划 转 至 主 账 户 ， 由 国 库 署 对 主账 户 余 额 统 一 进 行 现 金 管 理 操 作 ， 地 方 各 级 国库 无 权 独 立 进 行 投 资 决 策 。 第 二 种 是 分 权 式管 理 ， 多 出 现 在 联 邦 制 国 家 ， 如 美 国 、 澳 大 利 亚等 。 美 国 采 用 联 邦 储 备 银 行 管 理 国 库 制 度 ，各 州 成 立 了 地 方 政 府 投 资 基 金 公 司 ， 地 方 政府 可 以 根 据 需 要 自 主 选 择 购 买 基 金 公 司 提 供的 不 同 投 资 权 限 和 风 险 收 益 水 平 的 国 库 现 金管 理 工 具 ;澳 大 利 亚 的 州 一 级 国 库 现 金 管 理 由国 库 公 司 负 责 ， 国 库 公 司 是 政 府 法 人 实 体 ， 为地 方 政 府 提 供 投 资 服 务 。( 七 ) 加 强 与 货 币 政 策 调 控 目 标 协 调国 库 存 款 不 属 于 基 础 货 币 ， 由 于 中 央 银 行不 具 有 国 库 资 金 变 动 的 主 动 控 制 权 。 但 在 货币 当 局 的 资 产 负 债 表 中 ， 国 库 存 款 是 负 债 方 的重 要 组 成 ， 国 库 库 存 变 化 会 通 过 资 金 收 支 ， 影响 到 货 币 市 场 的 稳 定 运 行 。 因 此 ， 各 国 在 国 库现 金 管 理 操 作 中 ， 都 高 度 重 视 与 货 币 政 策 调 控目 标 的 协 调 一 致 。 美 国 允 许 国 库 资 金 存 入 商业 银 行 的 主 要 原 因 就 在 于 提 高 市 场 资 金 供 给能 力 ， 用 以 平 衡 联 邦 基 金 利 率 波 动 ;而 进 行 目标 余 额 管 理 的 目 的 同 样 是 为 了 减 少 国 库 资 金波 动 对 货 币 市 场 的 冲 击 。 为 确 保 不 与 货 币 政策 发 生 冲 突 ， 英 国 国 库 现 金 管 理 操 作 时 ， 债 务管 理 局 须 与 英 格 兰 银 行 协 商 ， 如 短 期 国 债 临 时或 定 期 拍 卖 都 会 避 开 英 格 兰 银 行 货 币 市 场 运作 时 间 。 澳 大 利 亚 联 邦 储 备 银 行 每 月 召 开 一次 理 事 会 ， 国 库 部 会 派 员 参 加 ， 互 相 交 流 公 开市 场 及 国 库 现 金 管 理 操 作 计 划 和 信 息 ， 以 促 进双 方 决 策 的 协 调 配 合 。三 、 发 达 国 家 经 验 对 我 国 推 进 国 库 现 金 管理 的 启 示自 2006 年 中 央 国 库 现 金 管 理 正 式 实 施 以来 ， 我 国 一 直 稳 步 推 进 国 库 现 金 管 理 制 度 建 设和 操 作 。 2014 年 12 月 ， 开 始 进 行 地 方 国 库 现金 管 理 试 点 ， 2016 年 又 将 试 点 范 围 进 一 步 扩大 ， 但 我 国 国 库 现 金 管 理 尤 其 是 地 方 国 库 现 金管 理 目 前 仍 处 于 起 步 阶 段 ， 存 在 诸 如 目 标 定 位不 够 统 一 、 现 金 流 预 测 能 力 滞 后 、 部 门 协 调 配合 不 够 等 问 题 。 根 据 西 方 发 达 国 家 经 验 ， 可 以得 出 六 点 启 示 。( 一 ) 准 确 定 位 国 库 现 金 管 理 原 则 目 标从 西 方 发 达 国 家 经 验 看 ， 国 库 现 金 管 理 基 本都遵循 “在 安 全 性 、 流 动 性 的 基 础 上 ， 再 追 求 收 益性 ”的 目 标 框 架 。 如 为 了 确 保 资 金 安 全 ， 各 国 均要 求 获 得 国 库 资 金 的 私 人 交 易 对 手 必 须 具 备 相关 资 质 并 提 供 质 押 ， 都 建 立 了 相 应 的 融 资 机 制 来保 证 国 库 正 常 甚 至 紧 急 支 付 需 要 。 而 实 际 上 ， 美国 地 方 国 库 也 曾 出 现 过 因 为 追 求 收 益 、 忽 视 风险 ， 导 致 投 资 失 败 ， 政 府 破 产 的 案 例 瑏瑠 。 考 虑 到 我国 政 府 层 级 较 多 、 收 支 预 算 管 理 还 较 为 粗 放 ， 现 美 国 国 库 管 理 制 度 基 本 经 历 了 三 个 阶 段 :一 是 商 业 银 行 代 理 期 (1832 年 1837 年 );二 是 独 立 国 库 期 (1837 年 1913年 );三 是 联 邦 储 备 银 行 管 理 期 (1913 年 迄 今 )。 至 2013 年 底 ， 美 国 共 有 125 个 地 方 政 府 投 资 基 金 公 司 ， 其 中 ， 有 45 个 公 司 资 产 管 理 规 模 超 过 2500 亿 美 元 ， 借 助 地 方 政府 投 资 基 金 公 司 的 专 业 操 作 ， 美 国 地 方 国 库 现 金 管 理 成 功 避 免 了 2008 年 金 融 危 机 的 不 利 冲 击 。瑠瑏 1994 年 ， 美 国 加 利 福 尼 亚 州 桔 县 的 财 政 官 员 在 使 用 政 府 资 金 投 资 时， 忽 视 了 期 票 的 巨 大 风 险 ， 将 债 券 回 购 交 易 所 筹 资 金 中 的 80亿 美 元 用 于 反 向 浮 动 利 率 汇 票， 但 由 于 短 期 利 率 大 幅 上 升 ， 造 成 该 县 财 政 损 失 20 亿 美 元 ， 被 迫 宣 布 破 产 。86阶 段 我 国 国 库 现 金 管 理 工 作 应 该 优 先 保 证 国 库资 金 的 安 全 保 本 和 及 时 支 付 ， 将 安 全 性 和 流 动 性作 为 首 要 目 标 ， 不 宜 过 度 追 求 收 益 性 。( 二 ) 深 入 推 进 国 库 单 一 账 户 制 度 改 革完 善 的 国 库 单 一 账 户 制 度 是 开 展 国 库 现金 管 理 的 基 础 条 件 。 只 有 完 全 实 行 国 库 单 一账 户 制 度 ， 先 将 政 府 资 金 集 中 于 国 库 ， 才 能 实现 国 库 对 政 府 现 金 资 源 的 统 一 配 置 、 精 准 预 测和 最 优 管 理 。 并 且 ， 西 方 国 家 国 库 单 一 账 户 基本 都 开 设 在 中 央 银 行 。 与 西 方 国 家 有 所 不 同 ，我 国 国 库 单 一 账 户 体 系 外 还 有 大 量 财 政 专 户 ，部 分 财 政 国 库 集 中 支 付 中 心 实 际 中 甚 至 发 挥了 “第 二 国 库 ”的 作 用 。 因 此 ， 应 加 强 财 政 专户 清 理 、 规 范 国 库 集 中 支 付 流 程 ， 以 确 立 和 巩固 人 民 银 行 国 库 单 一 账 户 在 政 府 资 金 管 理 中的 核 心 地 位 。 如 果 不 深 入 执 行 政 府 预 算 改 革 、完 善 国 库 单 一 账 户 制 度 ， 单 方 面 推 进 国 库 现 金管 理 ， 工 作 效 果 将 大 打 折 扣 。( 三 ) 积 极 探 索 目 标 余 额 管 理制 定 库 底 资 金 目 标 余 额 ， 可 以 为 国 库 现 金管 理 提 供 一 个 操 作 基 准 ， 也 能 减 少 国 库 资 金 对货 币 市 场 冲 击 ， 是 一 种 较 为 理 想 化 的 运 作 模式 。 当 前 目 标 余 额 管 理 也 成 为 西 方 国 家 的 主流 选 择 ， 已 经 形 成 三 个 方 面 的 经 验 :一 是 目 标余 额 可 以 是 固 定 值 ， 也 可 以 是 浮 动 区 间 ;二 是目 标 余 额 选 定 后 ， 还 可 以 根 据 实 际 进 行 放 大 或缩 小 调 整 ;三 是 目 标 余 额 管 理 ， 需 要 完 善 的 配套 条 件 ， 如 优 良 的 预 算 管 理 能 力 ， 精 准 的 现 金流 预 测 水 平 、 成 熟 的 货 币 市 场 等 。 我 国 现 有 库存 规 模 较 大 ， 国 库 现 金 管 理 相 关 制 度 和 配 套 条件 还 在 摸 索 和 完 善 中 ， 短 期 内 进 行 目 标 余 额 管理 并 不 现 实 ;但 中 长 期 来 说 ， 实 施 库 底 资 金 目标 余 额 管 理 仍 值 得 作 为 一 个 努 力 的 方 向 ， 需 要持 续 探 索 推 进 。( 四 ) 提 高 国 库 现 金 流 预 测 能 力完 整 的 国 库 现 金 管 理 不 仅 包 含 现 金 余 额操 作 ， 还 包 括 现 金 收 支 管 理 和 现 金 流 预 测 ， 三者 相 辅 相 成 。 只 有 在 做 好 现 金 收 支 管 理 ， 实现 准 确 预 测 能 力 的 基 础 上 ， 才 能 实 现 现 金 余额 的 精 准 运 作 。 为 提 高 国 库 现 金 管 理 效 率 ，做 到 库 底 资 金 目 标 余 额 管 理 ， 西 方 国 家 都 非常 重 视 国 库 现 金 流 信 息 的 搜 集 和 监 控 ， 建 立了 专 门 的 信 息 监 测 系 统 ， 并 安 排 专 业 机 构 和人 员 进 行 预 测 工 作 。 目 前 ， 我 国 的 政 府 收 支预 测 仅 体 现 在 预 算 编 制 环 节 ( 且 预 测 精 度 和控 制 能 力 都 有 限 ) ， 而 为 国 库 现 金 余 额 管 理提 供 基 础 性 服 务 的 现 金 流 预 测 体 系 建 设 严 重滞 后 ， 已 成 为 制 约 我 国 国 库 现 金 管 理 向 纵 深开 展 的 瓶 颈 。 我 国 国 库 现 金 管 理 应 大 力 完 善现 金 流 预 测 配 套 机 制 建 设 ， 统 筹 做 好 相 关 机构 设 置 、 信 息 监 控 系 统 开 发 、 报 表 体 系 设 计 等工 作 。( 五 ) 完 善 金 融 市 场 体 系 建 设西 方 发 达 国 家 实 践 表 明 ， 国 库 现 金 管 理 本质 是 一 种 投 融 资 管 理 ， 无 论 是 盈 余 资 金 投 资 、质 押 品 选 择 ， 还 是 支 付 头 寸 融 资 ， 都 需 要 完 善的 金 融 市 场 做 保 障 。 健 全 的 金 融 市 场 环 境 有利 于 国 库 资 金 通 过 市 场 化 的 高 效 运 作 ， 实 现 安全 性 、 流 动 性 和 收 益 性 的 统 一 。 与 西 方 发 达 国家 相 比 ， 我 国 金 融 市 场 体 系 建 设 尚 不 完 善 ， 国库 现 金 管 理 还 面 临 投 资 范 围 有 限 、 短 期 国 债 等融 资 工 具 缺 失 、 质 押 品 可 选 范 围 较 窄 等 现 实 问题 。 应 根 据 金 融 改 革 进 程 ， 逐 步 促 进 国 库 现 金管 理 与 金 融 市 场 的 对 接 和 融 合 。 与 此 同 时 ， 国87库 现 金 管 理 本 身 的 制 度 框