流程再造视角下的余杭行政审批改革研究

1流程再造视角下的余杭行政审批改革研究方李宏 1 朱兴明 2（1.余杭区纪委监察局派驻区行政服务中心纪检组；2.浙江省工商大学 公共管理学院）1.前言行政审批是我国政府依法行使行政权力，管理经济社会事务最为关键重要的环节，也是依据一定的法律、法规、政策和程序、规则对社会资源的权威性分配。就新型服务型政府构建，政府职能变迁而言，如何改革现有纷繁复杂的行政审批制度，已经成为政府职 能转变、服 务型政府建设 以及经济社会和谐发展的一个核心任务。第十七届五中全会中共中央颁布的关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议要求政府“进一步转变政府 职能，深化行政 审批制度改革”。值 得指出的是，以上提法不仅是因为行政审批制度改革作为行政体制改革的重要组成部分，已经严重的落后于经济体制改革，成为阻碍市场经济平稳较快发展的因素之一；而且这也是创新行政管理方式，建设服务型政府的必然要求。然而，我国从2001年开始进行行政审批制度改革至今，尽管审批事项已经大为压缩，但是仍然非常繁杂 。据余杭区 项目审批代办 中心统计，一个一般的工 业项目（备案类）从立项、供地到竣工验收报批涉及办理的事项26项（包括供地），需要报送材料245份，涉及中介部门11个，中介服 务61 次，需要部 门盖章70个，需乡镇盖章25个。如此繁琐的审 批过程，不 仅产生了巨大的行政成本，而且也影响了公共服务质量。因此，为了改善投资环境以便形成地方经济发展的比较优势，地方政府纷纷以行政审批流程再造为手段，通过改变2传统官僚组织以任务和职能为核心的工作方式，以流程再造为核心，降低行政成本，提高工作效率和公众的满意度，推 动服务型政府的建设。其中，余杭通 过行政审批流程再造的创新工作，大幅度的减少了行政审批事项，提高了行政审批效率，推进了行政审批职能的归并，健全了行政 审批的制度和监督机制，更提高了群众的满意度。而且余杭的经验通过举办“长三角地区 经济强县行政服务中心主任会议”“苏浙皖沪行政（审 批）服务中心联席会议”等跨地区有影响力的会议，成为全国服务型政府建设的一个典范。同时余杭行政审批改革的推进也是地方政府在民营化、市场化高度发展下，地方政府自身角色转变的一次探索。因而其改革创新也是浙江行政审批改革创新的一个缩影，因而对其的研究将具有很强的典型意义和推广价值。2.地方政府行政审批改革的理论与实践2.1 行政审批改革的实践中国的行政审批制度是计划经济的产物，前期的改革是伴随着经济体制改革和行政体制改革而进行的，但第一次真正意义上提到“ 行政审批制度改革”是从 1997 年的深圳审批制度改革，其取得的巨大效应和我国加入 WTO 等各种因素使得 2001 年中央统一部署改革，通过五次大规模的行政审批制度改革，实施中华人民共和国行政许可法，实施行政审批电子监察改革，成立“ 行政审批制度改革工作部际联席会议”等措施，极大地推 动了行政 审批制度改革。地方政府在行政审批制度改革中承担了重要的作用，尤其是地方政府结合自身具体情况进行的创新实践，成为当下推动我国行政审批制度改革的一股重要力量。那么就前期地方行政审批制度改革来看，已经呈现了三种典型模式。一是深圳模式。即在维持现行行政构架的情况下，全面削减行政审批事项， 规范行政审批行为，提高行政审批效率和服务质量。全国多数省级政府采用这种模式。3二是宁波模式。即在全面清理削减行政审批事项时，推行行政审批事务公开的同时，对重点的、关联度大的审批事项实行“一门式” 服务和“并联式” 审批。有选择地组织重点突破，大大提高行政效率。杭州、上海等一些大城市采用这种模式。三是连云港模式。组建行政审批服务机构， 对同级政府机构的大部分行政审批事项实行集中管理、集中审批。绍兴、湖州、常州等大中城市和绝大部分数县（市）政府采用这种模式。而目前经过五轮行政审批制度改革后，地方政府行政审批模式比较有代表性的有如下三种，见表 2-1。第一种是象山模式，即全面归并行政部门内设机构的行政许可职能，实现“项目”“ 人员”“审批权力”三到位； 实施“ 一印双模”，启用窗口许可专用印章，制定机关印章和窗口印章的使用管理办法，确保每个窗口均能独立完成受理、办理、制证、盖章、送达等审批环节，确保窗口审批、盖章、证书制作三到位。第二种是武侯模式，即按照“审管分离” 原则，在全国率先成立专司行政审批职能的成都市武侯区行政审批局。在监管相互剥离的基础上，实现归口分类，审批 资源相对整合；同 时倡导信息共享， 审管部 门各司其职。第三种是 怀柔模式，即以公民为中心，对审批办事环节、审批流程进 行重组与整合，改变以职能为标准的配置方式，并且在 创新机制下实现行政效率的极大提升。按照我国地方政府行政审批制度治理的“项目清理结构优化 工具革新职能归并”的发展脉络，我们认为怀柔模式其本质上是流程再造的工具创新，而象山模式从本质上是行政许可职能归并，即体制创新的前期阶段，武侯模式则是体制创新的更深一步发展。从目前这种 创新扩散的效果来看， 怀 柔模式则相对更广泛，象山模式居中，武侯模式只有其一个地方采取了此种模式，这跟其相对难度刚好成反比。4表 2-1 转型期三种典型模式对比表各因素三种模式 核心做法 创新性质创新扩散范围工作实施难度怀柔模式 审批流程再造 工具创新 大 小象山模式 职能归并体制创新（前期）中 中武侯模式 设立专司审批局体制创新（后期）小 大2.2 地方政府行政审批改革的理论研究对于政府部门而言，变革与其说是一种特例，不如 说是一种常态。不存在完美的政府，人们会持续不断地 寻求理想的治理形态。地方政府行政审批制度改革也是如此。学界对于地方行政 审批改革理论研究一直伴随着改革实践的进程，大体沿着以下分析思路展开。一是数量精简推动行政审批制度改革。这一方面跟中国入世有很大的联系，因为 WTO 是我国市场经济适应世界经济一体化的重大战略，这要求改革计划经济时代下浓重的行政审批制度。另一方面与行政 审批又称 “管制行政”,而“放松规制是一个世界范围的、 强大的和 长时间的趋势”。二是审批规范与法治化推动行政审批制度改革。这主要是跟行政许可法的颁布与实施有紧密的联系， “行政审批的本质是对市 场主体经济活动的直接干预，是对市场主体经济自由的限制，因此，立法上应当明确行政审批的设定权限” 。三是审批机构创新推动行政审批制度改革。这与行政审批制度改革中行政服务中心、 专司行政审批局的成立有密切联系。 “一方面，行政审批制度改革为我国行政服务中心的建设提供了一种有利的改革环境；另一方面，行政服务中心建设又为我国政府进一步进行行政审批制度改革提供了新的思路”。5四是信息技术变革推动行政审批制度改革。这是在行政服务中心实现物理集中、统 一审批的基础上，寻求网上一站式服务而研究的创新视角。 “基于电子政务模式的 一站式 网络化服 务就是要实现各种政府服务的整合和各部门窗口式服务的无缝对接，实现以一种整体的而不是各自为政的方式提供政府服务” ，是政府传统管理方式的革命性变革。五是管制到服务理念的转变推动行政审批制度改革。这是与建设服务型政府和政府职能转变存在紧密联系的。行政审批制度改革为服务型政府理念向服务型政府的现实模式转变中提供操作层面的支持。无论是审批项目的精简压缩，还是法律规范，其 实质是对政府与市场、政府与社会职能的重新界定，而机构创新、信息技 术变革和管理理念转变其实质是在转变政府执政理念的前提下，通过组织再造和技术支撑去实现行政审批流程的再造，从这层意义上讲，三者的分析角度其实质是政府流程再造的重要组成部分。而通过五次行政审批制度改革，政府与市场的界定已日渐清晰，即要以市场为基础，通过 放权和精简审批事 项来弱化政府管理的职能，强化政府的公共服务职能。地方政府行政审批制度改革已经从政府与市场职能界定标准“要不要审批” 转变成“应该政府 审批的，怎么样审批比较好”的阶段，即行政审批制度改革并不能一味的做“减法 ”，对那些明确是政府职责范围内的行政审批，或者对社会经济发展和人民生活有益的行政审批，就要思考如何才能提供最优质的一站式服务。但是目前地方政府寻求的机构创新、信息技术变革和管理理念转变其内容只是政府流程再造系统的重要组成部分，因此本文希望围绕余杭行政服务中心的实践，系 统阐述目前地方政府行政审批制度改革创新几种研究视角或者实践做法其实质本是一个统一整体，通过以审批流程再造为核心，促进组织机构再造、信息技术的发展、公职人员 素质提升和管理方式转变，同时组织机构再造为审批流程再造提供平台、信息技术发展为其提供技术支撑、管理方式提高和公职人员6素质提升又可以反过来促进政府绩效改革，从而推动行政审批制度改革发展。3 流程再造视角下的余杭行政审批改革3.1 余杭行政审批改革的背景地方行政审批改革一方面是沿着中央政府改革的路径进行自上而下的有序推进，另一方面是结合当地具体情况进行自下而上的创新改进。余杭在撤市设区后，东、西、北三面拱 围老杭城的余杭，成了天堂的 门户和杭州大都市的一个副城区。狭长的行政区划进一步向余杭区政府提出了加强管理推进改革行政审批改革的课题，而浙江人敢为 人先、敢于 创新的精神也无不渗透到余杭进行行政审批改革创新的进程中。余杭区政府在此基础上，从 1999 年第一次行政审批改革到现在的第五次行政审批改革，通过行政审批流程再造的改革创新，已经大幅度的减少了行政审批事项，提高了行政审批效率，推进了行政审批职能的 归并，健全了行政 审批的制度和监督机制，更提高了人 们群众的满意度。而近几年余杭区电子政务方面突飞猛进的发展，使余杭行政审 批平台具有了“国内领先、世界一流”的硬件设施条件和完善的管理制度，加上成功举办了“长三角地区经济强县 行政服务中心主任会议”“苏浙皖沪行政（审批）服 务中心联席会议”等跨地区有影响力的会议。更重要的是余杭区行政审批改革地推进，不仅仅是以行政服务中心机制创新或者电子政务平台完善来单独支撑改革创新的，而是在管理方式转变、审批流程再造、 组织机构创新、信息技术完善、公职人员素质提升等各方面一起来推进整个改革的，通过各个因素的内在逻辑和联系相互作用、相互支撑，是一个角色清晰、目标统一、相互合作的整体。因此，余杭行政审批改革的推进，一方面是地方政府行政7体制配套改革的新举措，是地方政府服务型政府建设的一个典范；另一方面也代表着民营经济发展显著增长绩效，会促进地方政府不断“ 修正其意识形态”，并致力于给民营经济创造更好的发展环境。从这层意义上说，余杭行政审批改革的推进是地方政府在民营化、市场化高度发展下，地方政府自身角色转变的一个典范。3.2 变革之前的余杭行政审批变革之前，余杭行政审批制度保留着计划经济时代明显的审批特征，即以行政权力代替市场机制，政府事无巨细地对社会和经济进行直接管理。这种“ 权力本位”的行政 审批主要体现 在组织结构上呈现明显 的科层制，且部 门间存在“壁垒”，管理方式上主张家长式的管理而忽视服务作用，运行方式上以方便政府工作为核心，而且对于审批工作人 员的素质要求和相关技术要求较低。在组织结构上，深受传统管理体制的影响，呈现明显的金字塔式的纵向垂直结构，具体到审批部门则是平 级横向且相互隔阂的组织结构，即部门之间除了必要的文件传递之外的联系工作后，缺乏足够的信息交流。各部门的信息操作系统没有形成统一的平台，呈现 各自为政、相互独立的局面，所以没有 统一的数据库共享，即整个审批流程信息往往被部门隔断，无法 顺畅执行。 这样的审批流程只能是串联的形式，这一方面增加了行政审批流程等待时间，即增加了行政权力相对方的审批成本，另一方面由于各审批部门往往是部门立法，导致部门之间许可标准和许可形式往往存在矛盾和冲突，从而使使行政权力相对人做返工，影响了行政效率，也影响了群众满 意度。具体如 图 3-1 所示。8图 3-1 垂直隔阂部门间的审批流程图 在管理方式上，官僚体制讲究的是权力统一控制，因而表现形式就是部门权力轻易不下放，集权于部门领导人手中，是一种典型的家长制的管理方式。而具体到行政审批而言， “职能部门的权力主要集中在部 门一把手或者说分管一把手手中”，这样 的权力集中审批形式一方面容易造成腐败现 象的发生，另一方面过分强调自身权力的掌控，忽视 了行政权力相对方才是服务主体，背离了“ 人民主权”的基本思想。管制型政府的弊端往往是服务主客体对象之间的颠倒，造成的后果只能是官本位思想指导下，公共利益被有权者吞食，行政效率服务于个人，机构臃肿效能低下等行政成本上升成为一种必然。在运行形式上，具体体现为直接审批形式和委托代理形式。前者指的是行政权力相对方直接向政府各职能部门申请审批事项，且这种职能部门带有明显的公共权力条块分割的特征，公共服务组织业务流程存在较多内在缺陷，部门化、等级化、形式化而又分散、机械、封闭的工作流程，这种流程造成了审批绩效低下，职能部 门重审批和轻监 管的现象；后者是基于社会发展，专业化分工和行政权力相对方自身精力和时间有限等原因，代理型中介通过收取佣金帮助行政权力相对方进行审批，虽然这 有利于提高行政审批效率，但这是以牺牲行政权力相9对方的物质利益为代价的，且这种形式依旧带有明显的公共权利条块分割的特征，同时在反腐机制不健全，社会诚信体系不完善，市场化淘汰机制效用不高的背景下，相对固定的中介服务人员与相对稳定的职能部门审批人员容易形成利益共同体，从而大大增加了政府部门运行的廉政风险。在审批人员和技术要求上，基于以上组织结构的垂直部门化，显然对于跨部门和信息技术的要求就相对来说非常低；而对于管理方式上的集权化，则更进一步强化了官本位思想，缺乏 对公众需求的关注，也就无法产生有利于公共服务改进的创新机制和技术提升；而对于直接审批形式和委托代理形式来讲，其对审批人员素质要求非常低，而且没有对公众的回应性，也就不可能有更好的培训等提升专业性和服务性的工作安排。3.3 政府流程再造与余杭行政审批改革余杭行政审批改革创新以满足公众需求为基本导向，以转变政府职能为核心，以梳理行政审批流程和 规范行政审批行为为切入点，通过信息技术来促进行政审批发展和加强对行政审批权的监督制约，以点带面，整体推进，来 实现从管制到服务、从权力行政到服 务行政、从政府本位到公民本位理念的转变。按照便民利民原则、依法整合原则 、精 简效能原则、创新统 一原则、积极稳妥原则五大原则来推进整个行政审批制度改革创新工作。但是按照传统行政审批改革研究视角分析余杭改革创新的做法时，我们发现政府与市场职能界定的视角，只能反映余杭行政审批改革中对于审批事项压缩、精简 的内容；而通过机构 创新或者信息技术创新的角度来谈，余杭行政审批改革又不仅仅只是行政服务中心建设的探索或者电