统筹城乡社会保障制度研究

统筹城乡社会保障制度研究STUDY ON THE OVERALL PLANNING OF SOCIALSECURITY SYSTEM BOTH IN RURAL AND URBANAREAS IN CHINA学校：上海交通大学学院：国际与公共事务学院专业：公共管理（MPA）作者：张琴导师：胡伟学号：1051302257班级：2004 级 MPA 绍兴班答辩日期：2007 年 6 月 3 日统筹城乡社会保障制度研究摘要城乡统筹发展，是党中央站在国民经济和社会发展全局的高度，科学把握世界各国现代化发展一般规律，深刻总结建国以来、特别是改革开放后我们党处理城乡关系的经验教训，根据现阶段经济社会发展的特点和突出矛盾而做出的重大战略决策。其实质是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中去通盘考虑，把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系综合起来研究，统筹加以解决，建立有利于改变城乡二元结构的市场经济体制，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。而社会保障体系作为现代市场经济体系的重要支柱之一，在促进城乡统筹发展中起着十分重要的基础作用。本文从城乡统筹社会保障制度的相关理论研究入手，首先用系统学的工具客观地评价了我国社会保障制度的城乡统筹现状，指出我国现阶段的社会保障体系带有明显的城乡二元性特征。农村和城市两大社会保障系统，塔式结构明显，扁平结构趋势并不突出，由于缺乏一定数量的有效连接点，导致了系统间的衔接机制不够畅通，城乡社会保障博弈关系明显。其次，在系统研究的基础上，客观分析了目前我国社会保障城乡统筹发展的三大约束因素，即观念、财力和制度的约束因素，同时还指出了社会保障二元分割现状的负面影响和改革的必要性。最后，根据上述分析，借鉴现阶段我国一些地区的成功经验和做法，按照社会保障的系统学分类，分别提出了完善农村务农人口社会保障制度、农村非农人口社会保障制度以及城乡社会保障衔接机制的一些对策建议。希望能给正在积极构建城乡统筹社会保障体系的地区提供一些可供借鉴的工作思路。关键词：城乡统筹,社会保障,二元体制 STUDY ON THE OVERALL PLANNING OFSOCIAL SECURITY SYSTEM BOTH IN RURALAND URBAN AREAS IN CHINAABSTRACTThe overall planning of both rural and urban development is a majorstrategic decision that the CPC Central Committee has made from the highperspective of the overall situation of national economy and socialdevelopment.While making this decision,the committee scientificallyfollowed the general law of the modernized development of variouscountries in the world,thoroughly summed up the experience and lessonsof our Party handling the relationship between rural and urban areas sincethe foundation of the Peoples Republic of China in 1949 especially thereform and opening to the outside world in 1978,and referred to thecharacteristics and outstanding conflicts of the economic and socialdevelopment at present.The essence lies in establishing the marketeconomy system conducive to changing the dual structure of both rural andurban areas so as to achieve the harmonious development in which the urbanarea may trigger the rural area,the industry may promote the agricultureand the rural and urban areas may form a whole body.For this purpose,we must regard rural and urban areas,agriculture and industry,andfarmers and citizens as a whole,and take them into comprehensiveconsideration by bringing them into the overall planning of the economicand social development.In addition,we must comprehensively study andsolve the problems existing in and the mutual relationship between theeconomic and social developments of both urban and rural areas.As oneof the mainstays for the modern market economy system,social securitysystem plays a very important fundamental role in promoting the overalldevelopment of both rural and urban areas.Beginning with the study on the relevant theories of the overallplanning of social security system both in rural and urban areas,thisthesis first makes an objective evaluation of the actuality of the overallplanning of social security system both in rural and urban areas throughthe tools of system engineering,pointing out that the social securitysystem at present in China is obviously characterized by the duality ofboth rural and urban areas.The social security systems of both rural andurban areas assume an obvious pagoda-like structure and non-outstandingtendency of flat structure.Lack of a certain number of effective jointsbetween the two systems leads to not sufficiently smooth linking mechanismbetween the two systems and an obvious game relationship between thesocial security systems of both rural and urban areas.Next,this thesismakes an objective analysis of the three factors that restrict the overalldevelopment of the social security systems of both rural and urban areasin China at present on the basis of systematic study,namely restrictionsof concept,financial resources and institution.In addition,this thesispoints out the negative effect of the actuality of the dual division ofthe social security systems and the necessity of reforming it.Finally,this thesis puts forward some countermeasures and suggestions torespectively improve the social security system of the farming populationof rural area,the social security system of non-farming population ofrural area and the rural and urban social security linking mechanism onthe basis of the above analysis and the concrete classification of thesocial security engineering and by reference from the successfulexperience and practices in some areas of China at present,in the hopeof providing some referable solutions to the areas that are vigorouslyconstructing the rural and urban overall social security systems.KEYWORDS：urban and rural overall planning,social security,dual system 目录第一章绪论-1第一节研究背景-1第二节国内研究概述-1第三节研究思路和逻辑结构-2一、研究思路-2二、逻辑结构-3第二章统筹城乡社会保障制度的理论分析-4第一节概念的界定-4一、 “城乡统筹”概念界定-4二、 “社会保障”概念界定-4第二节统筹城乡社会保障制度的基本原则-5一、政府主导的原则-6二、适度发展的原则-6三、有效衔接的原则-7第三节统筹城乡社会保障制度的系统学思考-7一、系统间关系论-8二、系统进化和均衡理论-9第三章我国城乡二元社会保障制度历史回顾和现状评价-10第一节我国城乡二元社会保障制度的历史回顾-10一、 “工业优先发展”战略下的社会保障发展-10二、 “以经济建设为中心”时期的社会保障发展-10第二节系统学思维下我国社会保障制度的现状评价-12第三节城乡二元社会保障制度的负面影响分析-13一、不利于社会的城乡统筹发展-14二、不利于体制改革的进一步深化-14三、不利于营造公平正义的社会环境-15第四章我国社会保障城乡统筹发展的制约因素及改革思路-16第一节制约因素分析-16 一、观念的约束-16二、财力的约束-16三、制度的约束-17第二节改革的思路-17第三节改革应处理好的几对关系-18一、城乡统筹与城乡统一的关系-18二、统筹发展与适当倾斜的关系-18三、量力而行与尽力而为的关系-19四、政府主导与市场辅助的关系-19第五章统筹城乡社会保障制度的对策建议-20第一节完善农村务农人口社会保障制度的对策-20一、农村新型合作医疗保障制度建设-20二、农村务农人口养老保险制度建设-22三、农村居民最低生活保障制度建设-23第二节完善农村非农人口社会保障制度的对策-24一、乡镇企业职工社会保障制度建设-24二、失土农民社会保障制度建设-26第三节完善城乡社会保障衔接机制的对策-27第六章结论-29参考文献-30致谢-33攻读硕士学位期间发表的学术论文目录-34第一章绪论第一节研究背景我国的社会保障制度已经过了几十年的发展历程，经过多次的摸索、实践，取得了一定的成就。但是，纵观现阶段的我国社会保障的整个制度体系，却不难发现确实存在一个基础而又十分关键的问题，即我国社会保障制度体系城乡分割问题。我国社会由于长期受计划经济及相关制度的影响，逐步形成了“一个国家，两种制度” ，城乡分割治理的社会保障格局，这种制度安排在一定的历史阶段，在一定的经济形态下，曾经起到了一定的作用。但是，随着我国经济社会的日益发展，社会保障制度作为上层建筑的一部分，其典型的二元分割模式，已经越来越不适应市场经济对社会制度的一元化需求。由此而引发的一系列问题已全面显现，如城乡差距日益扩大的问题、三农问题、社会的稳定问题等等。消除社会保障的城乡二元割裂状态，实现城乡的统筹发展，已经迫在眉睫。为此，党的十六届三中全会，从科学发展观的角度出发，提出了“五个统筹”重要决策，其中“统筹城乡发展”位列首位。可见，城乡统筹发展已经成为推进我国社会发展的一个重要的时代课题。本文的研究就是立足这样一个时代背景下，从构筑和谐社会，推进城乡共同发展的角度来研究构筑城乡统筹社会保障制度的具体举措。希望通过论文的研究，总体达到两个目标：一是用系统学的思考方法分析我国社会保障制度的城乡统筹状况，理清思路，归纳出问题的症结所在；二是对我国社会保障城乡统筹发展的制约因素进行分析，提出进一步完善对策建议，使社会各类人群共享改革成果，提高生活质量。第二节国内研究概述目前国内学者对社会保障的城乡统筹问题的研究和讨论十分活跃，许多学者提出了自己的见解，归纳起来，主要有关于城乡统筹中外比较研究及一般规律的探讨；关于城乡统筹的体制和政策的研究；研究城乡统筹发展面临的问题并提出应对之策等。研究的方法也很多，如历史比较分析法，中外比较分析法、运用经济学知识，运用数学模型分析等。在这些研究和讨论中，城乡社会保障制度是否需要统筹问题成为学术界争论的焦点。主要有三种观点：第一种观点：赞成建立统一的社会保障制度。认为，从理论的角度出发，制度安排一元化是社会保障制度的内在要求，因为一元化的制度安排不仅公平，而且管理简便。从中国目前经济发展看，已经达到了英美等发达国家开始建立统一社会保障制度时的水平，统一社会保障制度已是时候。另外,从保护农民的权利和公平的角度，也应该建立统一的社会保障制度。胡鞍钢1建议开征统一的、强制性的社会保障税，以获取资金的来源；丛明2认为，当前要着力落实“三条社会保障线”和“两个确保”工作，要积极做好各项准备工作，加快向统一、规范和完善的社会保障体系过渡。第二种观点：认为“条块”应该统一，但城乡有别。目前要做到社会保障体系完全实现统一是不可能的，即便在发达国家尽管农民享受的保障待遇与其他从业者已无实质性不同，但制度形式的差别依然存在。林毓铭提出了“相机抉择”的观点，即以社会保险为中心，率先将农民工纳入城镇职工养老保险制度，以后随着城乡统一劳动力市场的建立及其他条件的成熟，再分阶段逐步覆盖其他社会保险制度。第三种观点：认为目前中国建立统一的社会保障制度的时机还不成熟。郑成功3认为，中国经济落后，财力薄弱，城乡及地区差别极大，社会阶层处于急剧变化之中，居民在社会保障方面还未能享有法定的平等权利，现阶段还没具备建立一元化的社会保障制度的客观条件，因此，可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点。第三节研究思路及逻辑结构一、研究思路本文的研究思路是按“提出问题分析问题解决问题”的最一般的常用格式进行的，首先从城乡统筹社会保障制度的相关理论研究入手，客观地评价我1胡鞍钢.利国利民、长治久安的奠基石关于建立全国统一基本社会保障制度、开征社会保障税的建议J.改革,2001.4:48-492丛明.加快建立统一、规范和完善的社会保障体系J.上海财税 ,2000.7:25-273郑成功.全球化下的劳工与社会保障M.,北京:中国劳动保障出版社.2002.52国社会保障制度的城乡统筹现状，指出我国现阶段的社会保障体系带有明显的城乡二元性特征。其次，客观分析目前我国社会保障城乡统筹发展的三大约束因素，同时还指出社会保障二元分割现状的负面影响和改革的必要性。最后，根据上述分析，借鉴现阶段我国一些地区的成功经验和做法，分别提出完善农村务农人口、农村非农人口社会保障以及城乡社会保障衔接机制的一些对策建议，希望能起到指导实践的作用。二、逻辑结构本文共安排了六个章节。其逻辑结构是：第一章绪论部分的主要内容是提出论文研究的背景、国内的研究现状、研究的目标以及本文的逻辑结构与主要内容。第二章统筹城乡社会保障的理论分析。这是论文研究的基础所在，主要包括概念的界定、统筹城乡社会保障制度的基本原则等。并且提供了论文研究的主要方法，即系统思考的方法。第三章主要是阐述我国城乡二元社会保障制度的历史回顾，系统学思维下的现状评价，清晰地指出我国的社会保障系统连接机制存在的主要问题，并对城乡二元社会保障制度的负面影响进行分析。第四章是具体改革进程中的所面临的观念、财力、制度等各种制约因素分析并提出改革的思路和应处理好的几对关系，为具体建议的提出定下基调。第五章是论文的关键所在，主要是在前面几章研究的基础上，根据系统学分析的成果，分别从完善农村务农人口的社会保障、农村非农人口的社会保障，以及城乡社会保障衔接机制等三个方面，提出统筹城乡社会保障制度的具体对策。第六章是结论。主要是对论文研究的简要总结和对该领域研究的一些展望。第二章统筹城乡社会保障制度的理论分析城乡统筹发展是新时期党和政府提出的一个重要的发展战略。由于长期受计划体制及其相关制度的影响，我国逐步形成了城乡分割治理的二元经济结构。城乡发展严重失衡，不可避免地引发了一系列的社会问题。如三农问题、城乡差距问题、社会稳定问题等等。这些问题已经成为我国社会总体和谐发展进程中真正的羁绊所在，要科学、妥善地解决这些问题，除了继续不断深化经济体制改革，加快社会财富的积累外，解决问题的关键和重点是要构建切合实际、城乡统筹发展的社会保障体系。这是一个在理论层面和实践层面都有待探索的时代课题。第一节概念的界定一、 “城乡统筹”概念界定“城乡统筹”是个内涵十分丰富的概念，指的是江泽民同志十六大报告中提出来的统筹城乡社会经济发展。包括了城乡平等、城乡互通、城乡协调、城乡优势互补、城乡一体化发展等一系列的工作目标要求。 “城乡统筹发展”是指要从总体上通盘考虑、统一筹划城乡经济社会等各个方面、各项事业的协调发展，在实际工作中，对资源配置和各种利益关系处理是协调过程中要努力做到统筹兼顾、城乡协调、综合平衡、不可偏废。 “城乡统筹发展”的实质是要打破城乡二元分割的经济社会结构，给城乡居民以平等的身份、地位和发展机会，并通过相应的制度建设和国民收入分配，方针政策等调整手段，促进城乡各种资源要素的双向流动和优化配置，不断地密切城乡关系，实现城乡良性互动1。二、 “社会保障”概念界定“社会保障”是当代国际社会通用的一个名词。多年来，国内外学界对于社会保障的概念说法不一，难以有一个统一和权威的界定。然而在这众多概念界定中，无论如何表述，可以说都包含了城乡统筹的基本内涵。例如，英国认为社会保障是一种以国家为主体的公共福利计划，是公民由于特定的原因导致收入中断或减少，或有某种需要时给予其本人或其家庭的国家经济保障。美国将社会保障1王娟丽.城乡统筹发展的系统思考D.成都: 西南交通大学,2005. 视为社会安全网，认为是政府依法建立的可以避免人们由于年老、疾病、失业、伤残等原因中断或丧失劳动能力而带来的生活困难，并为人们提供因结婚、生育和死亡带来的特殊开支以及抚育子女家庭津贴的保障体系。1日本则将社会保障定义为：在国民生活中出现收入中断或永久丧失时，国家为保障其最低生活水平的收入而制定的综合措施或制度。2这些国家对社会保障概念的具体定义过程中，其主体界定都频繁地使用了“公民” 、 “人们” 、 “本人或其家庭” 、 “社会” 、“国民”等词，无论其概念的外延怎样界定，在对社会保障的内涵界定中，可以明显地看出各国的社会保障都是以城乡统筹为基础的，对保障对象是公平的，没有城乡工农之分。我国在 1986 年提出的“七五”计划中首次使用了“社会保障”一词。其定义为：国家和社会通过立法采取强制手段对国民收入进行再分配，形成社会消费基金，对于由于年老，疾病、伤残、死亡、失业及其他灾难发生而使生存出现困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证其基本的生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。3从这个定义上可以看出我国的社会保障的对象也是全体的社会成员。即社会保障制度的目标是由于各种原因而低于基本生活水平的社会成员给予的生活保障。这一目标是建立在宪法规定的公民有基本的生存权利这一原则基础上的。从概念的界定来看，统筹城乡社会保障制度有三个典型的特征。一是时代性。如上所述社会保障的概念中本应该含有“城乡统筹”之意，所以统筹城乡社会保障制度，是一个在城乡二元经济结构情况下社会保障结构的这一特定历史条件下，提出的一个特定的概念，随着经济的发展、社会保障体系的不断完善，这一概念必将失去其存在的意义。二是拓展性。作为公共福利和生活保障意义上的社会保障体系，其组成往往是能上不能下，能增不能减，能多不能少，且由城镇向农村呈扩张发展的趋势。4三是整体性。在保障体系的范围界定上有一定的广度，是面向社会全体成员的，不仅要面对城镇，而且更要考虑农村，此外，还要重点考虑这两种社会保障制度的衔接，以及两者之间相互协调，全面发展的问题。1章晓懿.社会保障制度与比较M.上海:上海交通大学出版社,2004.1.2章晓懿.社会保障制度与比较M.上海:上海交通大学出版社,2004.1.3章晓懿.社会保障制度与比较M.上海:上海交通大学出版社,2004.2.4王国军.社会保障:从二元到三维 M.北京: 对外经济贸易大学出版社,2005.14-15.第二节统筹城乡社会保障制度的基本原则任何社会制度的变迁都要有一个渐进的过程，社会保障制度要实现城乡统筹发展，最终实现一体化发展，也需要漫长的过程，因此构建城乡统筹社会保障体系，就必须在政府一体化的政策导向下，立足于两者的和谐发展，从实际出发，按照城乡有别、逐步完善，逐步过渡的原则，逐步改变社会保障制度的严重失衡状态。在构建过程中应坚持三大原则。一、政府主导的原则政府是统筹城乡发展的当然主体，首先是由城市与乡村在市场竞争中不平等的客观条件决定的。城市与乡村作为两个不同性质的经济社会单元，在市场经济的条件下，由于物质资源、社会结构，生产手段，生活方式以及人的文化素质差异，市场这双“看不见的手”会使城市总处于优势，而农村总是会处于劣势。这种状况对于经济社会稳定和谐发展的目标来说是一种“市场的失灵” 。所以必须使用“看得见的手”构建良好的互动机制，促进城乡的统筹发展。而这个手段的行使者只能是政府。因为只有政府才能有强有力地、全面系统地管理社会和公共服务事务的职能，只有政府才能保障城乡居民权益的最大化。需要说明的是，坚持政府是构建城乡统筹保障体系的主体，绝不是意味着排斥市场的作用，恰恰相反，要十分注意发挥市场机制的功能。过去那种政府包揽一切，既是城乡发展的设计者，又是执行者的这种做法，严重地违背了市场经济规律，不仅使乡村更加边缘化，而且使城市的潜力不能得到有效地释放。1因此，坚持政府主导就是要政府为构建城乡统筹社会保障体系，提供制度和政策空间，改革和创新那些与统筹发展不相适应的制度，使城乡的社会保障参与者能依据自身的需求和能力，在制度的约束下自主地决定参与的方式。二、适度发展的原则社会保障的主要功能在于保障劳动力的再生产能力，最终目的在于保障社会再生产的正常进行。因此城乡统筹的社会保障体系的出发点应该是“适度” 。一方面是社会保障的水平要适度。适度的保障水平，能使社会再生产正常进行，超过适度的范畴，就会导致劳动力的过度再生产，从而加重国家财政及企业的负担，1孟醒.统筹城乡社会保障-理论 机制实践M. 北京: 经济科学出版社 ,2005.27-28.对社会再生产的正常进行形成制约。现阶段，我国社会最大的基本国情是处于社会主义初级阶段，人口多，经济不发达，地区之间特别是城乡之间差距很大。这就决定了构建城乡统筹的社会保障体系更要十分注意“适度”的问题，做到既积极探索，又循序渐进，既与经济社会发展匹配，又有一定的前瞻性。历史经验教训已表明，如果所建立的社会保障模式违背了国情，超越了国家经济所能提供的资源承受能力，这样的社会保障制度是没有什么生命力可言的1。其次是要保持城乡社会保障水平的适度均衡状态。不但要加快建立和完善农村的各类社会保障制度，维护构建农民生存保障的最后防线，同时也要适度控制城市社会保障水平的增长速度，使之与经济发展相协调，逐渐改变城乡社会保障制度严重失衡的状态。三、有效衔接的原则从城乡统筹的角度构建社会保障体系，不仅仅是要解决城市与农村的社会保障的“供给”以及“供给”的平衡问题，更要立足于解决已经初步建成的城镇社会保障制度与尚处于初始状态的农村社会保障制度的有效衔接的问题。目前由于我国日益加深的二元社会经济结构，以及不均衡的生产力发展和经济发展状况，导致在城市与农村中存在着城市农业，乡村非农业和乡村农业等多种成份。具体来说除城镇企事业单位职工、农村中务农的农村人口外，还存在着大量的城市农民工、乡镇企业和小城镇中从业的非农业人口等等。从市场经济和社会发展的角度出发要保障这两种制度体系下人员的合理流动，就必须削弱并逐步取消城乡社会保障制度之间的阻隔，并通过一系列的体制改革，政策调整和制度创新，构筑两种社会保障体系的有效衔接机制。所以在构建城乡统筹的社会保障体系的过程中，就必须以“有效衔接”的理念，对那些事实上已经成为“城镇人口”的非农业人口和已经进入城市但还没有稳定收入的农村人口，设计不同的社保对接制度，使社会保障体系不至于出现“断层”和“空档”现象。第三节统筹城乡社会保障制度的系统学思考城乡社会保障的统筹发展，一直是我国社会理论和实务界研究和关注的热点问题。究其原因，除了课题本身具有关乎民生、公平和发展的重要特质外，课题1杨丽芬.关于统筹城乡社会保障制度建设的两点思考J.贵州民族学院学报 ,2006,5:127.的复杂性和不确定性也成为无数专家学者竞相进入该领域研究的主要因素。研究复杂的系统要用系统学的思考方法，系统的思考方法把所处理的事物看作一个系统，既要看到其中的组成部分即元素或分子系统，又要看到这些部门之间的相互作用和关联，并且从总体的角度对系统中的人、物、能和资源进行处理和协调。最终的目的就是要促进系统的进化和完善。根据上述系统学理论分析，系统的思考方法是我们分析复杂问题的有效方法，所以，在这里有必要对统筹城乡社会保障的过程进行系统学的再认识。本文对统筹城乡社会保障的研究主要是基于系统思考的方法。用到的理论工具主要有以下两个：一、系统间关系论按照参照对象的不同，我们可以把各个研究对象看成两个或多个不同的系统。系统学的原理告诉我们，由于任何系统都是开放的系统，都必然需要与其相邻系统产生不同的能量交流，1这些系统间或多或少地存在着这样或那样的关系。就一个二元系统而言，任何两个系统之间都存在着合作关系、博弈关系、竞争关系和冲突关系等四种关系。如果从“对立统一”二象论观去看，这四种关系可以用图 2-1 来表征，图中 a 曲线表系统间的统一性演变， b 曲线表其对立性演变，两者具有对偶性的特征。这很容易看出合作系统应以统一性为主，对立性虽有但很弱，在图 2-1 中属（0,1 ）变域的第一段。对于多个系统之间的关系，我们可以通过塔式关系和扁平关系（见图 2-2）2来研究，在塔式结构下，基层间的关系不是直接的，是割裂的，其交流至少要通过上层或上上层等来实现。相对于塔式结构来说，扁平关系只有