制度分析的层次问题与国际制度研究

制度分析的层次问题与国际制度研究田野 2013-02-16 21:25:38 来源：教学与研究(京)2007 年 5 期作者简介：田野，中国人民大学国际关系学院，中国人民大学讲师，法学博士，主要研究方向为国际制度与国际合作。内容提要：经济学和政治学中的新制度主义理论大都将某一层次的制度作为自己的分析对象，而把更高层次的制度作为给定的外生变量。从关于国际制度层次划分的代表性观点来看，构成性制度相对于限制性制度而言是更高层次的制度，普遍性制度相对于特殊性制度而言是更高层次的制度。这种将国际制度区分为不同层次的视角，有助于我们认识国际制度研究中新自由制度主义与建构主义之间的理论争鸣。关 键 词：制度分析 层次问题 国际制度研究20 世纪 7080 年代以来，“制度是重要的”这一命题在国际关系研究中为越来越多的学者所接受。国际制度研究由此走向发展繁荣，在国际关系研究中已成为理论创新最为集中的研究领域之一。本文旨在以经济学与政治学中制度分析的层次问题为学术背景，对国际制度研究中的分析层次问题作一梳理与讨论，并以此为视角评估新自由制度主义与建构主义之间的理论争鸣。一、制度分析的层次问题无论是在经济学还是在政治学中，制度分析都是一种古老的研究传统。但在 19 世纪末到 20 世纪中期，经济学由于新古典经济学对古典政治经济学的取代，政治学由于行为主义革命的发生，制度分析在这两大社会科学学科中都被置于学科发展的边缘。直到 20世纪 7080 年代“新制度主义”的兴起，制度问题才重新成为社会科学主流理论所集中关注的社会现象之一。在经济学中，在“新制度经济学”的旗帜下，交易成本经济学、产权经济学、契约经济学、新经济史学都以制度作为分析的中心对象，公共选择理论、委托代理理论等也涉及到制度问题。在政治学中，则出现盖伊彼特斯所归纳的七种制度主义理论：规范制度主义、理性选择制度主义、历史制度主义、经验制度主义、社会学制度主义、利益代表制度主义和国际制度主义。1 再考虑到社会学与公共管理中的制度分析流派，在社会科学中早已形成了纷繁复杂的制度分析“家族”(family)。伴随这种繁荣而来的问题是，如果每个“家族成员”都言必称“制度”，那么各自所讲的“制度”是在同一意义上使用的吗？或者更严格地说，不同制度理论所侧重分析的制度在内涵与外延上有什么不同。对这个问题加以系统考察的办法之一便是区分制度分析的层次。经济学家道格拉斯诺思(Douglass North)等将制度分为制度安排(institutional arrangement)与制度环境(institutional environment)两个层次。制度安排是“支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排”。2 (P271)制度环境则是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则”。2 (P270)在诺思和他的合作者对美国经济增长的研究中，对制度安排与制度环境的区分具有重要的意义。制度安排创新的进程是其制度变迁模型的基本内容，而制度环境尽管也发生了变化，但对这一制度变迁模型来说是外生的。以诺思的划分为基础，奥利佛威廉姆森(Oliver Williamson)提出了用来说明交易成本经济学分析层次的三层模式(three-level schema)，即个体、治理结构和制度环境。这里的治理结构(governance structure)也就是诺思所说的“制度安排”。企业(或纵向一体化)和市场是两种典型的治理结构，而各种各样的长期缔约、互惠交易、管制、特许经营等治理结构则是介于这两种极端模式之间的混合模式。制度环境则可进一步分为非正式的制度环境和正式的制度环境，前者表现为习俗、传统、规范和宗教，后者则表现为政体、司法系统与官僚制。威廉姆森认为，制度环境中的变化(或差异)能够改变不同治理结构的比较成本，因此“将制度环境与治理制度联系起来可以产生大量可证伪的推论”。3 (P7)但他对制度的研究仍集中在治理结构这一层次。正如其所言：“当把注意力集中于治理制度时，我大体上把制度环境视为给定。”4 (P34)新制度经济学的另一些分支，如产权经济学和新经济史学，将其注意力投向诺思所说的“制度环境”层次，特别是在将正式的制度环境政治制度内生化上取得了重要进展，比如约拉姆巴泽尔(Yoram Barzel)基于经济学的研究工具对国家起源问题所做的理性化解释。5 正如思拉恩埃格特森(Thrinn Eggertsson)所意识到的，“在新制度经济学中有好几个层次的分析，这主要取决于哪些变量被看作内生的。”6 (P7)但总体而言，经济学家的研究工作还是大多遵循了制度安排/制度环境的两分法，把政治制度作为其制度分析的外生变量。“对新制度主义而言，经济学的问题是确定在具体的环境之下，什么样的制度安排是合理的，或在经济上是可行的”。7 (P340)这样，尽管经济学中并不乏政治制度分析的出色成果，对政治生活中的制度现象进行分析的任务还是更多地留给了政治学家来完成。作为政治行为的背景，政治制度也可以进一步分为不同的层次。约翰伊肯伯里(John Ikenberry)提出国内政治的制度结构包括三个层次：第一，行政、立法和管制的规则和程序；第二，国家权力的集中和分散程度；第三，确定国家和社会关系的规范性秩序。在第一个层次上，规则和程序为社会集团和政府官僚彼此争斗提供了制度壁垒，使一些潜在的行动成为不可获得的或不可接受的，使另一些行动成为可能。第二个层次则集中关注构成国家的不同组织在能力和资源上的差异，包括立法与行政机构间的权力平衡、官僚机构的集中性和一致性、这些部门任职者可获得的政策工具等。第三个层次则指涉指导国家和社会关系的规范，这些规范常常以隐含的方式划定了国家与社会的界限。8 (P226228)(如表 1 所示)就政治学中最重要的三种制度主义理论而言，9 理性选择制度主义的研究议程大多集中在伊肯伯里所说的第一个制度层次上，特别是立法机构的内部规则与议员行为等若干“微观”问题上。打通了制度与文化界限的社会学制度主义为政策与制度的合法性提供了有效的论证，从而在第三个层次上产生了强大的解释力。历史制度主义关于制度的界定在外延上则同时涉及这三个层次。正是由于跨越三个层次，历史制度主义特别强调制度的层次性，在考察制度对行为的影响时“需要考察上位制度对下位制度的作用和影响”。10 (P171)综而论之，经济学和政治学中的新制度主义理论大都以不同的方式涉及到了制度分析的层次问题。尽管有的制度理论(如历史制度主义)试图寻找不同层次的制度之间相互联结的方式，多数制度理论还是将某一层次的制度作为自己的分析对象，而把更高层次的制度作为给定的外生变量。这种区分制度层次的研究策略对于制度分析技术的专门化发展是极其必要的。从方法论上讲，这种区分制度层次的研究策略被称为“俄国木偶论”(Russican doll approach)。正如丹尼尔迪厄梅尔(Daniel Diermeier)等学者所指出的：“在构建制度理论中避免混乱的关键是区分不同的制度层次和序列。在一个制度理论中第一序列的制度是选择的目标，但是第二序列的制度(如，限制第一序列制度选择的制度)是外生的。当然，这一过程可以更进一步深入。第三序列的制度控制第二序列制度的选择。但是，在每一层次上，当我们研究第 k 层制度选择时，第 k+1 层的制度被认为是限制因素，且是外生的。”11 (P127)二、国际制度的层次划分随着新制度主义在社会科学研究中的兴起，“国际制度”(international institutions)这一传统上被看成国际组织同义词的概念在国际关系理论中也焕发了生机与活力。作为新自由制度主义理论的奠基人，罗伯特基欧汉(Robert Keohane)赋予“国际制度”以新的涵义，即“持久的、相互联系的正式和非正式规则，这些规则规定行为角色、限制行动并塑造预期”。12 (P3)在这一概念的基础上，国际关系学者们进一步划分了国际制度的不同类型。比如基欧汉将国际制度划分正式的政府间组织或跨国的非政府组织、国际机制(international regimes)和国际惯例(international convention)，12 (P34)约翰鲁杰(John Ruggie)则将国际制度分为多边主义、双边主义和帝国主义。13 基欧汉和鲁杰的类型划分对国际制度研究议程的推进产生了广泛的影响，但这些制度类型之间并没有层次上的关系。实际上，在 1983 年斯蒂芬克拉斯纳(Stephen Krasner)主编的国际机制一书中，就有学者注意到国际制度的层次性。唐纳德普哈拉(Donald Puchala)和雷蒙德霍普金斯(Raymond Hopkins)根据机制的功能或参与者的数目将国际机制分为专门性机制(specific regimes)和弥散性机制(diffuse regimes)。专门性机制只作用于单一的问题领域，而弥散性机制则作用于多个问题领域。他们指出：“相对专门的机制往往嵌于相对宽泛、相对弥散的机制之中，对于相对专门的机制而言，相对弥散性机制的原则和规范是已经给定的。”14 (P64)在这一意义上，他们将弥散性机制称为规范的上层结构(normative superstructures)，将专门性机制称为规范的下层结构(normative substructures)。例如，民族自决、主权平等等国际社会的基本原则就反映在大量专门性的国际机制中。普哈拉和霍普金斯敏锐地指出了不同的国际机制之间可能存在一种结构性的层次关系，但对此没有展开更深入的讨论。克里斯琴勒斯密特(Christian Reus-Smit)在 1997 年发表的国际社会的宪法结构与基本制度的性质一文中明确提出了国际制度的层次问题。在他看来，国际制度可以分为宪法结构、基本制度和特定问题领域的专门性机制三种类型。宪法结构“构成”(constitue)了基本制度，基本制度的实践又作为条件作用于特定问题领域的专门性机制。15 (P558)在三个制度层次中，宪法结构(constitutional structures)是最高的一个层次，通过深层宪法性价值的集合来确定合法的国家地位和正当的国家行动。作为主体间的信仰、原则和规范以内在一致的方式联结起来的整体，宪法结构在国际社会中具有两个功能：一是确定何者构成合法的行为体，赋予国家行为体以所有的权利和待遇；二是确定正当国家行动的基本参数。国际社会的宪法结构由三个主体间的规范元素所组成：国家的道义目标、主权的组织原则和程序正义的规范。15 (P567)基本制度(fundamental institutions)则是国家制定的基本实践规则，以解决无政府状态下与共存相联系的协调和协作问题。15 (P557)作为一系列规定性的规范、规则和原则，基本制度具体说明了国家应该怎样解决彼此的冲突，协调相互关系和便利一起共存。在现代国际社会中已经形成了大量的基本制度，如双边主义、多边主义、国际法、外交和大国管理等。特定问题领域的专门性机制(issue-specific regimes)作为现代国际制度中最低的一个层次，在国家间关系的特定领域中规定了基础的制度性实践，如关税与贸易总协定、核不扩散条约等。如果说普哈拉和霍普金斯对国际制度层次的划分主要依据普遍性/特殊性的标准，那么在勒斯密特的层次划分中，不仅继续包含了普遍性/特殊性的标准(以此划分基本制度和特定问题领域的专门性机制)，而且引入了构成性/限制性的标准(以此划分宪法结构和基本制度)。(如图 1 所示)对后者，约翰鲁杰在 1998 年的建构世界政体和 1999 年的什么因素把世界维系在一起中进行了更深入的讨论。约翰鲁杰借用了罗尔斯提出的概念，区分了世界政治中的构成性规则(constitutive rule)和限制性规则(regulative rule)。构成性规则定义的是什么样的实践行为才能构成某种有意识组织起来的社会活动，而限制性规则是用来限制业已存在的行动。16 (P272273)构成性规则是一切社会生活的制度基础。没有构成性规则，一切有组织的人类活动，包括国际政治，都无法开展。鲁杰以国家体系为例，在中世纪基督教体系中出现了新的区分体系单位的规则，取代了原有的否认主权的构成性规则，才可能出现现代国家的概念。只有相互承认主权的构成性规则得以确立之后，才会形成现代国家体系，才会发展协调国家行动的限制性规则。因此，构成性规则先于限制性规则。卡列维霍尔斯蒂(Kalevi J. Holsti)在 2004 年出版的国际政治中的制度变迁一书也在大体相同的思路上划分了国际制度的类型：基础性制度(foundational institutions)和程序性制度(procedural institutions)。基础性制度赋予一定行为体以优势地位，并确定了这些行为体之间关系中的基本原则、规则和规范。正是由于这些基础性制度，民族国家体系得以和帝国、移民群体、中世纪体系、城市联盟、