信息公开申请权滥用问题研究《中国司法》

1信息公开申请权滥用：成因、研判与规制基于国际经验与中国实际的视角后向东摘要：信息公开申请权的滥用，从政府信息公开条例施行之初便已出现，并不断有所发展。信息公开申请权滥用问题的成因，远超出信息公开制度范畴本身。对待信息公开申请权滥用问题，要努力避免各种片面化倾向，如要求在制度上立场鲜明地予以规制，或者走向另一个极端主张认为应当尊重权利、不应当施加任何限制。对信息公开申请权滥用的规制，世界上并不存在统一的模式或经验，而只能是根据各自的实际情况，选择最适合自身情况的应对举措。本文在信息公开申请权滥用问题上，提供了一个权威的实证调查数据，为人们客观、全面研判这一问题的实际状况提供了一个基础素材。在信息公开申请权滥用规制的世界经验方面，与通常的一般性例举不同，本文在全面考察的基础上，对世界各国相关制度设计予以归类，总结归纳出制度背后的规律性、思路性的内容，在此基础上，结合我国实际提出了应对策略建议。2关键词：信息公开 权利滥用 实证考察 规制一、导论政府信息公开条例施行以来，我国信息公开工作取得了明显成效，人民群众对政府知情和了解的需求得到较好满足，广大行政机关在公开透明的约束下行为更加合法合规，社会各界对近年来行政透明度的提升普遍给予积极评价。但是，随着信息公开工作的日趋深入，取得的成绩越来越多的同时，暴露的问题也越来越多。其中，日益受到人们关注的一个突出问题是，部分申请人基于种种目的，向行政机关大量、反复提起信息公开申请，致使信息公开工作机构不得不把有限的人力物力集中用于处理这类非正常申请。这类典型事件正在不断出现，且有进一步扩大的趋势。如果不能在制度上构建起正常有序的化解渠道，这类行为不仅会严重干扰信息公开工作的正常开展，甚至对信息公开制度的正常运行乃至政府的公信力也将形成负面影响。大量、反复申请信息公开的问题，其实际状况到底如何？为什么会出现这类问题？这是中国独有的，还是其他施行信息公开制度的国家也存在？对于这类问题，有没有通行的有效解决办法？如何立足于中国国情拿出契合中国实际的解决办法？这些问题是理论和实务界较为关注、但尚未得到明确解答、亟待予以明确的问题。2014 年 2 月 27 日，江苏省南3通市港闸区法院对 8 起滥用获取政府信息权、滥用诉权的行政诉讼案件作出驳回起诉的判决，将大量、重复申请信息公开的行为认定为权利滥用行为，从司法关口予以规制。这一判决被舆论视为“率先在全国 对政府信息公开滥诉行为进行规制” 1，引 发社会各界高度关注，也将这一问题正式推到诉讼一线，并给出了一个初步的解答。对于这一判决，虽然从结果上各方都能够基本认可，但是对于这一解决方案能否普遍性地用于解决这类问题，却还存有一定疑虑。本文对全国大量、反复申请信息公开的行为做了实证调查，对于导致这一问题的原因做了多角度、深层次的分析，对于这一问题在其他国家的表现和解决办法做了初步的考察和归纳，同时，对于如何立足中国实际妥善解决这一问题提出了一点建议与设想。二、问题的现状大量、反复申请，是指单个或多个申请人共同向一个行政机关多次申请公开不同的信息，或者反复申请公开同一类信息。这类申请往往明显超出正常的信息需求，带有其它目的。这类申请的形式一般都符合政府信息公开条例的规定，行政机关负有按期答复的法定义务。这类申请被提起诉讼的可能性更大，很多申请人在提交信息公开申请的同时就已经做好了后续的起诉准备。因此，行政机关一旦遇到这类申请，1 新华网：“南通港闸法院率先规制政府信息公开滥诉行为” ，/2015-02/28/c_1114472215.htm.4不仅要投入大量人力物力予以答复，往往还需要准备应对后续的行政诉讼或行政复议。大量、反复申请日益多发。据有关方面统计，截至 2013年底，31 个省（区、市）政府办公厅中，有 21 个已经遭遇多次、反复提交的信息公开申请，比例达到 68%；10 个有代表性的国务院部门办公厅中，有 8 个收到过这类申请，比例高达 80%。从问题涉及面来看，大量、反复申请的问题已经非常突出。在一些单位，这类申请所带来的问题表现的尤为突出，如某直辖市政府办公厅处理的信息公开申请中，大量、反复提起的申请占总数的约 40%，最多的一人单独提起了近 200 件申请；某部委收到的信息公开申请中，大量、反复提起的申请已经成为主要的申请类型。大量、反复申请出现的规律性较为明显。一是时间上贯穿始终。这类申请从政府信息公开条例实施当年即 2008年就开始出现，且在调查期间段的 5 年里持续出现。据统计，21 个省（区、市）政府办公厅中的 14 个、8 个国务院部门办公厅中的 6 个均从 2008 年开始就收到这类申请。二是分布上相对集中。最初收到这类申请的单位，几乎每年都会继续收到，最初没有收到的单位，后续往往也不会收到。三是地域特征和行业特征突出。从调查数据来看， “北（京）上（海）广（东）”等 传统 的政治 经济 文化中心地区是这类 申请的主要发生地，与民众的住房、医疗、环境、投资等切身利益密切相关的部5门是这类申请的主要分布点。三、分析与研判大量、反复申请信息公开行为大范围出现的原因是多方面的，既有申请人方面的因素，也有信息公开制度不够完善的因素，还有行政机关方面的因素。从申请人的层面看。部分申请人多次、大量提起信息公开申请的动因大体可归为三类。一是把信息公开作为实现其他利益诉求的手段。一些当事人因土地征收、房屋拆迁、环境保护等方面的具体利益诉求，通过诉讼、复议乃至信访等常规途径得不到满足后，选择通过大量提起信息公开的方式给有关部门施压，希望行政机关在不堪重负或不胜其烦之后满足其具体要求。如，上海市某申请人因土地拆迁问题，同时向不同行政机关提出了几千件信息公开申请；江苏省某申请人因环保诉求未得到满足，向环境保护部和江苏省环保厅累计提起一千多多份信息公开申请；北京市某申请人因对征地拆迁补偿不满，向区政府提起一百余项信息公开申请；等等。二是把信息公开作为向政府表达个人情绪甚至政治立场的途径。实践中，一些因种种原因对政府持不同看法的人，通过大量提起信息公开申请的方式，一方面是为了给政府增加工作负担，另一方面期望以此找到行政行为中的漏洞。这类申请人与第一类不同，他们没有自身的具体利益诉求。如，某机关干部，因故被单位开除后，向一百多个行政机关提出6各种与其个人生产生活没有任何关系的信息公开申请两千余件，并累计提起行政复议申请三百多件；某机关工作人员因故被单位开除后，就人权报告等事项反复提起信息公开申请一百多件；等等。三是把信息公开作为推进完善公共政策、参与公共事务的途径。这类申请人往往具有较高的专业素质，希望对一些公共政策表达自己的看法，参与公共事务的热情较高。如，某律师就我国 2008 年出台的所谓“四万亿” 经济刺激措施，连续向发展改革委提交信息公开申请，要求逐一公开每一个项目的审批、资金配套等信息；某财政研究专家基于对财政透明度政策的关注，连续多年持续向各地区申请公开财政预算决算信息；等等。从信息公开制度层面看。一方面，对这类非正常申请缺乏制度上的应对手段，是这一现象蔓延的直接原因。我国政府信息公开条例对于信息公开申请和处理程序的规定过于简略，缺乏必要的程序弹性，也缺乏必要的制度约束。行政机关既无权自行设置一定的信息公开申请条件，也难以根据原则性的收费条款对非正常申请加以限制。面对大量的非正常申请，行政机关即便是没有公开义务，也不得不在法定期限内作出答复，否则就将面临行政不作为的程序性判决。另一方面，行政机关信息公开责任边界不够明确具体，是导致这一现象蔓延的内在原因。 政府信息公开条例对信息公开范围作了原则性的规定，在施行初期也确实极大提升了行政7机关的公开透明。但是，也正是由于这种原则的规定，使得行政机关、司法和复议机关、专家学者以及普通公众对于信息公开范围的看法存在巨大差异。这些差异导致行政机关在处理信息公开申请、特别是非正常的信息公开申请时，面临着巨大诉讼风险和社会舆论恶性炒作压力。而这种压力又为当事人把信息公开作为给政府施压的手段等非正常信息公开申请提供了空间。从行政机关自身层面看。一是主动公开的信息还不够充分，没有公开的信息还有不少，且“含金量”更高，申请人往往通过大量提交信息公开申请寻求所需要、所关心的信息。信息公开工作一线的单位和工作人员，大多都有一个共同的认识，缓解信息公开申请工作压力的一个重要出路在于加大信息主动公开力度。 政府信息公开条例之所以采取有别于绝大多数国家信息公开法律制度的惯常做法，将很大的篇幅用于规定主动公开的内容，初衷就是要通过加强主动公开，尽可能避免公众选择成本更高的依申请公开渠道获取信息。但是，由于主动公开的规定缺乏强制约束力，主动公开信息的多少，主要取决于行政机关的自觉自愿，这也确实在一定程度上导致了“公开非所需、所需 难获 取” 现象。二是其他法定的权利救济渠道还不够畅通。一些人大量、反复申请信息公开的目的，是为了在征地拆迁、房屋征收等事项上为自己争取利益。这部分利益诉求中，有些固然属于无理要求，有8些也存在诉讼、复议等法定救济渠道不够畅通的因素（如有些地方的法院和复议机关拒绝受理土地征收案件），致使当事人选择通过信息公开的渠道寻求救济。通过这种进一步的深入分析就会发现，大量、反复申请信息公开问题的成因非常复杂。不能简单地将其视为信息公开制度及其落实的问题，也不能指望仅从信息公开的角度入手就能彻底解决这一问题。本文认为，对于大量、反复申请信息公开问题，在认识和评判上要注意把握好两个基点。一是要把握好度。不能因为有少数人滥用信息公开制度而过度抬高信息公开的门槛， “一人生病大家吃 药” 。相比较于极少数的非正常申请，绝大多数信息公开申请是正当的，不应被施加过度限制。二是要着眼全局。出现这类非正常申请的原因很复杂，不全是信息公开制度和信息公开工作本身的问题。少数申请人把信息公开作为维权、公共参与等手段，与我国正处于经济社会转型期社会矛盾易发多发的特定历史背景有关，与依法治国、建设法治政府的客观进程有关，涉及到政府工作的方方面面。因此，要把这个问题放在更大的背景中加以审视。四、国际比较视野下的经验与教训大量、反复申请信息公开，从行为本身看，并无特殊之处，其特殊性在于这一行为所产生的外部效应。也许正是因为这个原因，其他国家在信息公开制度设计和工作实践中，9对于大量、反复申请信息公开行为的应对，大体存在三种基本的模式。一是将这类行为作为正常申请对待，没有任何特殊的制度设计。目前来看，这种模式在我们可掌握的八十余个 2国家信息公开制度中占多数。二是将这类行为视为非正常的申请，并在制度设计上给出明确的定性，作出专门的规制。这可称为“制度 规制模式” 。三是将 这类行为作为正常申请对待，但是在制度设计中考虑到相关因素，并设置了较为充分的程序弹性以容纳、消化这类申请，避免将这类申请带来的冲击传递出信息公开程序之外。这可称为“程序弹性模式” 。需要指出的是，将大量、反复申请公开行为作为正常申请对待的国家，不意味着它不存在这类问题，在制度上将大量、反复申请信息公开行为定性为非正常申请并作出专门规制的国家，也不必然意味着这就是解决这一问题的标准答案。我们要考察国际经验，也要同时考察国际教训，要观察分析这一问题的共性，也要深入研究这一问题背后的中国实际，以这种态度作为国际考察的基点，才能够得出实事求是的结论，找出符合中国实际的现实可行的对策。对于奉行第一种模式的国家，无需作进一步考证，其遇到的问题、问题所造成的社会影响，与我们面临的问题和现状相比，只有程度的差别，而没有根本性的区别。本文着重对后两种模式进行考察比较。2 截至 2015 年 3 月 30 日，全世界有 102 个主权国家出台了信息公开法律制度。其中，能够得到权威的英文版本的有八十余个，本文所考察的对象，限于能够获取英文文本的这八十余个国家。10（一）制度规制模式。采取这种模式的国家，往往制定出台信息公开法律制度较晚，能够充分吸收借鉴先发国家在信息公开制度及其实施方面的经验教训，因而对大量、反复申请信息公开在制度上作出定性，并规定专门的规制措施。制度规制模式国家的代表当属英国。其信息自由法第14 节规定：“ 对于滋 扰性的信息公开申 请，公共机构无需履行第 1 节（1）规定的职责（即处理信息公开申请的职责）。公共机构已经处理过的信息公开申请，申请人重复提出类似申请的，公共机构无需再次处理。但是，申请的时间间隔超过合理程度的除外”。根据 这条规定，大量、反复申请信息公