农村养老保险的困境与出路分析

我 国 农 村 养 老 保 险 面 临 的 困 境 及 出 路 分 析摘 要 ： 随 着 我 国 经 济 体 制 改 革 的 不 断 深 入 、 农 村 产 业 结 构 的 调 整 、农 业 生 产 的 专 业 化 、 社 会 化 、 市 场 化 趋 势 使 劳 动 者 生 产 经 营 风险 增 大 ； 加 之 家 庭 的 小 型 化 、 人 口 的 老 龄 化 使 家 庭 养 老 功 能 弱化 。 原 有 的 以 家 庭 保 障 为 主 的 农 村 养 老 保 障 体 制 已 不 能 适 应 当前 农 村 经 济 发 展 和 社 会 进 步 的 需 要 。 如 何 建 立 一 个 符 合 我 国 当前 农 村 实 际 的 养 老 保 险 体 制 已 成 为 迫 在 眉 睫 的 问 题 。 本 文 将 从我 国 农 民 现 阶 段 生 产 、 生 活 特 点 、 制 度 状 况 、 社 会 发 展 状 况 等方 面 分 析 我 国 农 村 养 老 保 险 面 临 的 困 境 ， 并 对 其 发 展 思 路 提 出自 己 的 见 解 。关 键 词 ： 农 村 养 老 保 险 制 度 缺 陷 政 府 参 与随 着 我 国 经 济 发 展 以 及 家 庭 结 构 、 人 口 结 构 的 变 化 ， 农 村 养 老 保险 中 存 在 问 题 日 渐 突 出 。 但 是 要 在 短 时 间 内 建 立 起 一 套 完 全 适 合 中 国现 状 的 养 老 保 险 制 度 似 乎 不 太 现 实 ， 因 为 我 国 仍 存 在 诸 多 的 制 约 因 素 。一 、 我 国 农 村 现 状 分 析 。我 国 长 期 以 来 形 成 了 以 家 庭 养 老 为 主 、 社 会 养 老 为 辅 的 养 老 保 险制 度 。 目 前 ,农 村 的 家 庭 养 老 原 有 的 社 会 经 济 基 础 已 大 大 削 弱 ,家庭 养 老 功 能 急 剧 弱 化 ,很 难 再 维 系 农 村 未 来 所 面 临 的 养 老 需 要 ,主要 体 现 在 : 农 村 家 庭 养 老 的 思 想 基 础 发 生 了 转 变 。 农 民 、 尤 其 是 青年 农 民 ,受 周 边 环 境 的 影 响 ,其 利 益 观 、 价 值 观 均 发 生 了 很 大 变 化 ;现代 社 会 的 家 庭 观 和 老 年 价 值 观 一 步 步 地 替 换 着 传 统 的 家 庭 观 和 老 年 价值 观 ;日 益 发 达 的 市 场 经 济 条 件 下 ,商 品 、 货 币 观 念 以 及 价 值 规 律 对传 统 的 伦 理 道 德 的 冲 击 日 趋 强 烈 ;农 民 已 走 出 了 “养 儿 防 老 ”的思 维 怪 圈 ,迫 切 要 求 享 受 与 城 镇 居 民 同 样 的 社 会 保 障 制 度 ,这 些 都在 很 大 程 度 上 动 摇 了 家 庭 养 老 保 障 制 度 。 农 村 家 庭 规 模 的 逐 步小 型 化 使 农 村 家 庭 养 老 的 照 料 源 越 来 越 缺 乏 。 据 有 关 人 口 普 查 资 料 ,1990 年 农 村 家 庭 户 平 均 人 口 为 4.18 人 ,到 1995 年 降 低 到 3.70 人 ,再到 2000 年 降 低 到 3.44 人 ,农 村 家 庭 规 模 小 型 化 的 趋 势 越 来 越 明 显 ,这就 使 得 农 村 家 庭 养 老 越 来 越 缺 乏 充 分 的 照 料 源 。 非 农 化 及 农 村劳 动 力 转 移 使 农 村 家 庭 养 老 缺 乏 应 有 的 凝 聚 力 。 我 国 农 村 产 业 结 构 已由 原 来 的 单 一 农 业 向 农 、 工 、 商 多 元 化 发 展 ,农 民 的 家 庭 收 入 不 再单 靠 传 统 农 业 ,非 农 产 业 的 收 入 在 农 民 家 庭 中 已 占 有 较 大 的 份 额 ,相 当 部 分 的 农 民 家 庭 ,父 母 在 家 种 田 务 农 ,子 女 出 外 搞 副 业 或 打 工 ,而且 子 女 在 经 济 上 有 较 强 的 独 立 性 ,父 母 失 去 了 全 部 掌 管 家 庭 经 济 的权 力 ,也 就 失 去 了 相 应 的 地 位 ,使 农 村 家 庭 养 老 缺 乏 凝 聚 力 ;同 时 ,农 村 劳 动 力 转 移 带 来 了 农 村 老 年 人 与 子 女 生 活 上 的 分 离 ,这 种 分离 若 时 间 越 长 ,父 母 与 子 女 的 感 情 纽 带 会 变 得 松 驰 ,由 此 带 来 的 是子 女 尊 老 敬 老 传 统 的 下 降 。 农 村 人 口 老 龄 化 进 程 的 加 快 给 家 庭 带来 沉 重 负 担 ,农 村 家 庭 养 老 难 以 达 到 未 来 老 年 农 民 的 需 求 。 第 5次 全 国 人 口 普 查 有 关 数 据 显 示 ,我 国 65 岁 及 以 上 人 口 的 比 重 为6.96%,比 1990 年 上 升 了 1.39 个 百 分 点 ;按 照 人 口 老 龄 化 的 国 际 衡量 标 准 ,65 周 岁 及 以 上 人 口 占 总 人 口 的 比 重 达 到 7%就 进 入 老 龄 社会 ,我 国 离 这 个 标 准 已 非 常 靠 近 了 。 随 着 我 国 人 口 老 龄 化 进 程 逐 步 加 快 ,农村 老 年 人 口 数 量 十 分 庞 大 ,加 上 农 村 养 老 保 险 既 面 临 农 村 原 有 老 年 人的 养 老 问 题 (即 存 量 问 题 ),又 面 临 新 增 老 年 人 的 养 老 问 题 (即 增 量问 题 );同 时 ,由 于 实 行 控 制 人 口 过 度 增 长 的 基 本 国 策 ,农 村 地 区 也将 会 形 成 “421”的 家 庭 结 构 ,一 对 夫 妇 要 供 养 四 个 老 人 ,在 农民 收 入 水 平 低 下 的 情 况 下 ,即 使 子 女 有 赡 养 的 精 力 和 时 间 ,农 村 家庭 养 老 也 难 以 满 足 老 年 人 的 养 老 需 求 。二 、 养 老 保 险 制 度 本 身 存 在 的 问 题 （ 一 ） 、 现 行 的 农 村 社 会 养 老 保 险 制 度 不 能 有 效 地 解 决 农 村 养老 问 题 按 年 民 政 部 制 定 的 农 村 社 会 养 老 保 险 基 本 方 案 的 规 定 ： “凡 是 达 到 全 国 和 全 省 农 民 人 均 收 入 的 农 村 居 民 ， 必 须 参 加养 老 保 险 ； 凡 是 已 解 决 温 饱 ， 基 层 组 织 比 较 健 全 的 地 方 ， 坚 持 政 府 积极 引 导 和 群 众 自 愿 相 结 合 ； 凡 是 温 饱 问 题 还 没 有 解 决 的 地 方 ， 暂 缓 开展 这 项 工 作 ” 。 我 国 目 前 开 展 农 村 养 老 保 险 的 大 多 是 较 发 达 的 农 村地 区 ， 参 加 养 老 保 险 的 人 也 几 乎 都 是 较 富 裕 的 农 村 居 民 ， 大 多 数 不 发达 农 村 地 区 和 没 有 能 力 投 保 的 贫 困 农 村 居 民 ， 实 际 上 养 老 问 题 更 加 严重 和 紧 迫 。 而 按 现 行 办 法 ， 这 些 地 区 和 居 民 都 无 条 件 参 加 养 老 保 险 ，这 显 然 与 我 国 实 行 农 村 养 老 保 险 的 初 衷 相 背 离 。 另 一 方 面 ， 与 城 镇 企业 职 工 基 本 养 老 保 险 制 度 的 社 会 统 筹 与 个 人 帐 户 相 结 合 的 模 式 不 同 ，目 前 我 国 执 行 的 农 村 养 老 保 险 制 度 ， 个 人 帐 户 的 基 金 主 要 由 个 人 供 款构 成 ， 年 老 后 领 取 的 养 老 金 的 多 少 基 本 取 决 于 个 人 帐 户 的 基 金 积 累 状况 ， 不 存 在 代 际 和 代 内 资 金 调 剂 ， 也 没 有 国 家 财 政 资 金 的 资 助 ， 社 会成 员 间 的 互 动 互 济 功 能 十 分 有 限 。 因 此 ， 现 行 的 农 村 养 老 保 险 基 金 不具 备 统 筹 共 济 性 质 。 （ 二 ） 资 金 筹 集 方 式 的 弊 端 。我 国 各 地 农 村 实 践 基 本 遵 循 了 试 行 方 案 中 有 关 资 金 筹 集 模 式 的 原 则性 规 定 ,即 :“资 金 筹 集 坚 持 个 人 缴 纳 为 主 ,集 体 补 助 为 辅 ,国 家 给予 政 策 扶 持 ”的 原 则 。 这 个 原 则 虽 然 具 有 一 定 的 现 实 合 理 性 ,但必 竟 考 虑 得 较 片 面 ,且 没 有 建 立 起 相 应 的 机 制 ,导 致 执 行 中 的 困 难 。实 践 中 ,一 方 面 个 人 缴 费 为 主 实 际 成 为 个 人 的 完 全 责 任 , 由 于 收入 水 平 低 、 社 会 保 障 意 识 不 强 及 缺 乏 相 应 的 资 金 引 导 ,导 致 农 民投 保 率 低 下 。 另 一 方 面 ， 由 于 经 济 收 入 的 影 响 ， 参 加 养 老 保 险 的 人 大部 分 是 收 入 较 高 的 居 民 ,他 们 即 使 不 参 加 养 老 保 险 ,今 后 的 养 老 问题 也 比 较 容 易 解 决 。 然 而 最 需 要 养 老 保 险 的 低 收 入 和 贫 困 农 民 则 不 能从 养 老 保 险 中 受 惠 。 而 且 在 许 多 地 区 ,干 部 和 群 众 在 享 受集 体 补 贴 方 面 的 差 距 过 大 ,干 部 补 得 多 ,群 众 补 得 少 或 不 补 ,加 剧 了原 来 就 存 在 的 农 村 不 公 平 。 社 会 保 险 的 目 标 之 一 是 减 少 贫 困 ,减少 收 入 不 平 等 和 地 位 不 平 等 ,显 然 这 种 “保 富 不 保 贫 ”的 农 村 社 会养老 保 险 制 度 与 这 一 目 标 是 相 违 背 的 ,不 符 合 建 立 农 村 社 会 养 老 保 险制 度 的 初 衷 。（ 三 ） 、 现 行 的 农 村 社 会 养 老 保 险 覆 盖 面 小 ,而 且 覆 盖 不 平 衡虽 然 农 村 的 社 会 养 老 保 险 工 作 取 得 了 一 定 进 展 ,但 是 其 覆 盖 面还 是 非 常 狭 窄 的 。 而 且 大 部 分 乡 镇 企 业 和 私 有 企 业 ,以 及 有 农 村劳 动 力 就 业 的 国 有 企 业 、 城 镇 集 体 企 业 、 三 资 企 业 ,对 农 村 劳 动者 的 社 会 保 障 基 本 上 是 空 白 的 。 二 十 世 纪 八 十 年 代 以 来 ,乡 镇 企业 异 军 突 起 ,成 为 中 国 市 场 经 济 发 展 的 重 要 力 量 和 中 国 经 济 的 重 要 组成 部 分 ,而 且 在 没 有 政 府 投 入 的 条 件 下 ,吸 收 了 大 量 的 农 村 剩 余 劳 动力 。 根 据 不 完 全 统 计 ,19781997 年 ,向 乡 镇 企 业 和 城 镇 转 移 的 农 村劳 动 力 约 2.2 亿 。 由 于 乡 镇 企 业 职 工 绝 大 部 分 是 农 村 剩 余 劳 动 力 ,他们 的 身 份 既 是 职 工 又 是 农 民 ,非 农 收 入 在 他 们 的 总 收 入 中 所 占 的 比 重大 幅 度 上 升 ,而 农 业 收 入 越 来 越 少 。 他 们 与 土 地 保 持 着 若 即 若 离 的 联系 ,他 们 保 有 土 地 的 主 要 原 因 是 他 们 对 未 来 ,或 者 说 是 对 所 在 企 业 或乡 镇 企 业 的 未 来 没 有 把 握 ,担 心 企 业 倒 闭 后 又 丧 失 了 生 活 来 源 ,因此 他 们 仍 把 “回 到 田 间 ”作 为 退 路 ,土 地 是 他 们 的 最 后 一 层 保 障 。这 不 利 于 土 地 的 流 转 和 规 模 化 经 营 ,对 农 业 现 代 化 的 发 展 非 常 不 利 ;而 且 由 于 乡 镇 企 业 职 工 的 思 想 不 稳 定 ,不 能 全 心 地 投 入 到 乡 镇 企 业的 发 展 中 去 ,这 对 乡 镇 企 业 的 发 展 也 是 极 为 不 利 的 。（ 四 ） 、 现 行 的 农 村 社 会 养 老 保 险 的 保 障 水 平 低 ,不 能 保 障 参保 者 的 基 本 生 活保 障 参 保 者 的 基 本 生 活 水 平 是 社 会 保 险 的 一 个 基 本 功 能 。 农 村 社会 养 老 保 险 的 保 障 水 平 也 应 该 保 障 参 保 农 民 丧 失 劳 动 能 力 (或 60岁 以 后 )的 基 本 生 活 。 但 是 在 农 村 社 会 养 老 保 险 当 中 ,由 于 农 民 投保 档 次 较 低 和 投 保 时 间 较 短 ,养 老 金 标 准 极 低 。 按 1998 年 全 国 历年 (1986 年 以 来 )累 计 8000 多 万 农 村 居 民 投 保 的 150.4 亿 元 养 老金 计 算 ,人 均 也 只 有 180 元 左 右 。 中 国 社 科 院 农 村 社 会 保 障 研 究 课 题 组 在 2000 年 的 研 究 也 表 明 :自 上 世 纪 90 年 代 初 ,我 国 开 展 农村 养 老 保 险 以 来 ,到 1999 年 底 ,全 国 有 8000 多 万 人 参 加 了 农 村 社 会养 老 保 险 ,累 计 收 入 保 险 基 金 184 亿 元 ,1998 年 向 59.8 万 参 保 人 发放 了 养 老 金 ,人 均 42 元 。 按 此 计 算 ,月 均 养 老 金 仅 为 3.5 元 ,很 显然 难 以 保 证 其 基 本 生 活 。 另 外 ,由 于 目 前 农 村 养 老 保 险 规 定 投 保 对象 为 20 岁 -60 岁 农 村 居 民 ,如 果 一 次 性 保 费 100 元 ,对 现 在 20 岁的 人 来 说 ,到 60 岁 开 始 领 保 险 金 时 ,每 月 能 拿 到 104 元 ;对 于 现 在40 岁 的 人 来 说 ,每 月 只 拿 到 11 元 ;对 于 59 岁 的 人 来 说 ,60 岁 时 每月 拿 不 到 1 元 钱 。 因 此 ,现 行 制 度 只 能 使 “未 来 老 年 人 ”或 现 在的 年 轻 人 受 益 ,而 现 实 的 老 人 和 中 年 人 将 成 为 农 村 养 老 保 险 的“真 空 ”人 群 。（ 五 ） 现 行 农 村 养 老 保 险 基 金 保 值 、 增 值 困 难 ,且 基 金 流 失 严重按 基 本 方 案 的 规 定 ,养 老 保 险 基 金 的 保 值 、 增 值 办 法 ,主要 是 “购 买 国 家 财 政 发 行 的 高 利 率 债 券 和 存 入 银 行 ,不 能 直 接 用 于投 资 。 ”与 城 镇 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 制 度 所 面 临 的 困 境 一 样 ,甚 至 由 于 农 村 养 老 保 险 实 行 完 全 积 累 制 ,问 题 更 加 严 重 ,即 按 现 行政 策 规 定 的 资 金 运 营 手 段 根 本 无 法 保 证 养 老 基 金 的 保 值 。 特 别 是 考 虑到 银 行 利 率 不 断 下 调 的 现 状 ,保 值 、 增 值 的 压 力 进 一 步 加 大 。 另 外 ,农 村 的 社 会 保 障 基 金 管 理 缺 乏 法 律 保 障 ,不 仅 难 以 保 证 保 值 、 增 值 ,而 且 各 地 挤 占 、 挪 用 和 非 法 占 用 基 金 的 情 况 时 有 发 生 ,有 的 将 社会 保 障 基 金 借 给 企 业 周 转 使 用 ,有 的 用 来 搞 投 资 、 炒 股 票 ,更 有 甚者 利 用 职 权 贪 污 挥 霍 ,致 使 农 民 的 “保 命 钱 ”大 量 流 失 ,严 重 影 响了 基 金 的 正 常 运 转 。 一 项 在 江 苏 省 的 调 查 表 明 ,调 查 涉 及 的 7 个城 市 ,已 经 流 失 的 资 金 ,占 基 金 总 额 的 35%,基 金 流 失 有 地 方 政 府 挪用 ,养 老 保 险 机 构 挪 用 ,违 规 投 资 和 违 规 使 用 等 。 基 金 流 失 的 另 一 种 表现 是 管 理 费 用 ,一 些 地 方 农 村 社 会 养 老 保 险 的 管 理 费 用 占 到 实 收 保 费的 30%以 上 。针 对 目 前 我 国 农 村 养 老 保 险 中 存 在 的 问 题 ， 笔 者 认 为 应 从 以 下 几个 方 面 着 手 解 决 日 益 严 峻 的 农 村 养 老 问 题 。一 、 加 强 宣 传 力 度 ， 增 强 农 民 投 保 意 识 。增 强 农 民 投 保 意 识 ， 是 实 行 养 老 保 险 的 前 提 条 件 。 大 部 分 农 村 信 息闭 塞 ， 观 念 落 后 ， 因 此 应 将 养 老 保 险 的 优 点 进 行 大 力 宣 传 ， 推 广 农 村保 障 体 系 ， 使 他 们 逐 渐 摒 弃 “养 儿 防 老 ”的 陈 旧 观 念 ， 认 同 养 老的 形 式 多 样 化 和 社 会 化 ， 增 强 他 们 的 社 会 养 老 保 险 意 识 ， 逐 渐 消 除 他们 对 社 会 养 老 保 险 所 持 的 观 望 、 怀 疑 、 不 信 任 的 态 度 ， 以 增 强 社 会 养老 对 广 大 农 民 的 吸 引 力 ， 只 有 这 样 才 有 可 能 提 高 农 民 的 投 保 率 。二 、 大 力 发 展 农 村 经 济 。一 般 认 为 ,建 立 农 民 社 会 养 老 保 险 必 须 具 备 一 定 的 社 会 经 济 条 件 :(1)农 村 劳 动 力 结 构 份 额 在 20%以 下 ,农 业 在 国 民 生 产 总 值 中 的 份 额在 15%左 右 ;(2)在 老 龄 人 口 高 峰 期 ,农 业 人 口 在 全 国 总 人 口 中 所 占 比例 下 降 到 50%以 下 (3)工 业 水 平 处 于 以 工 养 老 阶 段 ,经 济 水 平 较 高 ,人均 2000 美 元 以 上 。 由 此 可 见 ,即 使 农 民 发 现 了 社 会 养 老 保 险的 潜 在 利 润 ,但 目 前 中 国 经 济 条 件 不 具 备 ， 也 无 法 实 现 普 及 农 村 养 老保 险 的 目 的 。 所 以 要 在 大 力 发 展 农 村 经 济 的 基 础 上 ,采 取 渐 进 式的 制 度 变 迁 ,逐 步 扩 大 社 会 养 老 保 险 对 农 民 的 供 给 水 平 ,进 而 在 质和 量 上 与 城 市 居 民 相 等 ,而 不 是 目 前 的 差 距 越 来 越 大 。三 、 根 据 居 民 的 实 际 承 受 能 力 确 定 资 金 筹 集 比 例 。由 于 我 国 经 济 发 展 地 区 性 差 异 较 大 ， 因 此 应 根 据 不 同 地 区 的 实 际 经济 发 展 水 平 以 及 居 民 的 实 际 承 受 能 力 来 确 定 资 金 筹 集 比 例 。 如 经 济 发展 水 平 较 高 ， 居 民 完 全 有 能 力 承 担 建 立 储 蓄 账 户 所 需 的 资 金 ， 那 么 可继 续 实 行 以 “个 人 交 纳 为 主 ， 集 体 补 助 为 辅 ， 国 家 给 予 政 策 扶 持 ”的筹 集 模 式 ； 而 对 于 经 济 发 展 落 后 ， 居 民 无 力 承 担 个 人 交 纳 的 资 金 的 地区 ， 国 家 在 给 予 政 策 扶 持 的 同 时 还 应 该 给 予 财 力 上 的 扶 持 。 国 家 资 金扶 持 的 比 例 应 根 据 当 地 的 实 际 水 平 来 确 定 ， 经 济 发 展 水 平 越 低 ， 国 家承 担 的 比 例 应 越 高 。 只 有 这 样 才 能 真 正 达 到 实 行 养 老 保 险 的 目 的 。四 、 .理 顺 农 村 社 会 养 老 保 险 管 理 体 制 ,搞 好 农 村 养 老 基 金 的 管理我 国 最 初 的 农 村 社 会 养 老 保 险 管 理 由 民 政 部 负 责 ,1998 年 国务 院 设 置 了 劳 动 和 社 会 保 障 部 ,农 村 社 会 养 老 保 险 管 理 工 作 由 民 政部 转 交 给 劳 动 和 社 会 保 障 部 统 一 管 理 。 但 目 前 农 村 社 会 养 老 保 险 的 主要 业 务 工 作 由 县 级 及 县 以 下 的 机 构 承 担 ,既 负 责 养 老 金 的 收 取 、 核算 、 发 放 ,又 负 责 基 金 的 运 营 经 管 。 由 于 管 理 水 平 低 ,保 险 基 金 的保 值 能 力 和 实 际 保 险 能 力 都 很 差 ,部 分 地 区 还 存 在 政 府 部 门 乃 至 个人 挤 占 、 挪 用 、 甚 至 贪 污 挥 霍 农 村 养 老 金 的 情 况 ,还 有 的 成 为 乡 村干 部 给 农 民 加 重 负 担 的 借 口 。 因 此 ,要 建 立 与 社 会 主 义 市 场 经 济 相适 应 的 并 易 于 广 大 农 民 所 接 受 的 农 村 社 会 养 老 保 险 管 理 体 制 ,实行 政 、 事 、 财 分 开 ,做 到 内 部 监 督 、 审 计 部 门 监 督 和 社 会 监 督 相 结 合 ;中 央 、 省 、 地 (市 )三 级 政 府 主 管 部 门 负 责 政 策 制 定 、 建 章 立 法 、 组 织推 动 和 行 使 监 督 ,县 、 乡 两 级 负 责 保 费 的 收 缴 、 个 人 账 户 管 理 、 养 老金 发 放 等 具 体 事 宜 ;中 央 、 省 两 级 设 立 专 门 的 基 金 管 理 机 构 ,承 担基 金 管 理 人 的 职 能 ,从 而 保 证 农 村 养 老 金 的 保 值 增 值 。 可 将 养 老 基 金分 为 两 类 :近 几 年 要 支 付 的 费 用 ,购 买 国 债 、 国 库 券 或 定 期 储 蓄 ;未 来 支 付 的 ,可 由 国 家 按 优 惠 保 护 原 则 用 于 大 的 项 目 和 国 家 主 导 产 业投 资 ,以 追 求 较 高 的 回 报 。五 、 加 大 政 府 的 参 与 。在 讲 究 效 率 的 市 场 经 济 条 件 下 ,市 场 机 制 不 可 能 使 公 共 物 品 的 生产 达 到 社 会 所 需 要 的 最 佳 水 平 ,且 养 老 保 险 在 消 费 中 既 无 争 夺 性 ,又 无 排 他 性 ,这 个 特 征 使 市 场 失 效 成 为 必 然 。 政 府 介 入 社 会 职 位 领 域的 首 要 基 本 目 标 是 进 行 收 入 再 分 配 ,追 求 社 会 公 平 ,以 维 持 社 会 可以 接 受 的 收 入 分 配 差 距 。 对 于 生 产 力 水 平 相 对 落 后 ,收 入 不 高 相对 贫 穷 的 农 民 来 说 ,他 们 更 需 要 社 会 的 帮 助 ,需 要 国 家 的 关 心 。 农 民虽 有 土 地 ,但 仅 仅 拥 有 土 地 的 承 包 经 营 权 ,无 所 有 权 。 农 民 生 病 或 年老 后 最 需 要 钱 的 时 候 却 不 能 变 卖 土 地 以 供 所 需 。 并 且 几 十 年 的 农 业 集体 化 和 公 社 化 体 制 导 致 农 民 一 生 的 积 蓄 非 常 有 限 ,大 多 数 老 年 农 民没 有 足 够 的 积 蓄 来 养 老 ,他 们 几 乎 是 两 手 空 空 进 入 老 年 的 。 而 且 对 农民 的 不 公 平 待 遇 达 到 某 个 极 限 之 后 ,严 重 的 社 会 冲 突 就 可 能 发 生 。故 政 府 应 遵 循 “对 所 有 的 人 不 偏 不 倚 ”的 无 歧 视 原 则 ,在 养 老 资 源稀 缺 的 情 况 下 ,使 资 源 的 利 用 达 到 最 大 化 。 由 于 私 人 提 供 养 老 保 险 的成 本 高 ,且 由 于 无 法 避 免 逆 向 选 择 的 矛 盾 ,国 家 可 以 比 竞 争 组 织 以 低得 多 的 费 用 提 供 养 老 服 务 ,节 约 社 会 成 本 。 在 财 力 上 ,随 着 经 济 的发 展 和 财 政 资 金 的 增 加 ,国 家 应 从 财 政 或 税 收 中 专 门 拿 出 一 块 用 作 农村 养 老 保 障 基 金 ,财 政 必 须 成 为 农 村 社 会 养 老 保 险 基 金 的 最 终 调 节 者 ,使 农 民 也 能 分 享 经 济 增 长 带 来 的 利 益 。 政 府 还 要 加 大 对 农 村 养 老 保 障的 政 策 和 法 律 等 制 度 的 投 入 。 如 对 农 村 养 老 保 障 项 目 和 机 构 进 行 宏 观调 控 ,完 善 有 关 养 老 保 障 的 金 融 管 理 体 制 ,加 大 法 制 配 套 建 设 和 保 障力 度 等 。 这 些 立 法 和 法 律 是 为 适 应 由 于 农 民 的 经 济 价 值 的 提 高 而 导 致的 制 度 压 力 与 限 制 做 出 的 滞 后 调 整 。 同 时 还 要 加 大 扶 持 力 度 ,在政 策 上 要 适 度 倾 斜 ,如 对 基 金 运 营 中 的 减 免 税 待 遇 。 社 会 养 老 这 一 新制 度 对 农 民 的 潜 在 利 益 ,也 符 合 农 业 支 援 工 业 ,工 业 发 展 后 又 反 哺农 业 这 样 一 个 经 济 发 展 规 律 。六 、 广 开 社 会 保 障 的 筹 资 渠 道 ,为 社 会 养 老 保 险 提 供 充 足 的 资金 。充 足 的 社 保 资 金 既 是 社 会 保 障 制 度 运 行 的 基 本 条 件 ,也 是 一 国社 会 保 障 体 系 构 建 的 核 心 环 节 ,作 为 社 会 保 障 的 重 要 组 成 部 分 的 社会 养 老 保 险 更 是 这 样 。 目 前 ， 从 总 体 来 看 ,社 会 养 老 保 险 资 金 非 常紧 缺 ,远 远 不 能 满 足 社 会 养 老 保 险 的 需 要 ,因 此 必 须 开 辟 社 会 保 障 的筹 资 渠 道 。 具 体 从 下 面 两 方 面 去 做 工 作 : 加 强 财 政 支 出 结 构 调 整力 度 ,逐 步 提 高 对 社 会 养 老 保 险 基 金 的 拨 款 。 社 会 保 障 必 须 得 到 政 府 的大 力 支 持 ,财 政 必 须 成 为 社 会 保 障 基 金 不 足 的 最 终 调 节 者 ,这 是 成为 社 会 保 障 制 度 完 善 与 否 的 关 键 。 资 料 显 示 ,1991 年 ,瑞 典 、 英 国 、加 拿 大 、 美 国 的 社 会 保 障 总 支 出 中 ,中 央 财 政 支 出 的 比 重 分 别 占 到56.4%、 31.8%、 36.4%、 28.7%;1994 年 欧 盟 国 家 社 会 保 障 资 金 来 源有 36%来 自 国 家 财 政 ;而 我 国 2000 年 ,即 使 在 中 央 大 幅 度 增 加 社 会保 障 支 出 的 前 提 下 ,这 一 比 重 还 只 有 4.5%,明 显 偏 低 。 因 此 ,必 须加 大 财 政 支 出 管 理 方 面 的 改 革 ,压 缩 一 部 分 事 业 支 出 ,紧 缩 行 政 管理 费 用 ,以 逐 步 提 高 社 会 保 障 支 出 在 财 政 支 出 中 的 比 重 ,从 而 增 加农 村 社 会 养 老 保 险 的 投 入 。 开 征 社 会 保 障 税 ,尽 快 建 立 起 以 税 收收 入 为 主 要 来 源 的 社 会 保 障 筹 资 机 制 。 目 前 我 国 社 会 保 障 资 金 的 筹 措主 要 是 采 用 缴 费 的 方 式 ,这 造 成 社 会 保 障 涵 盖 面 过 窄 、 筹 资 方 式 的 约束 力 较 差 、 征 收 成 本 过 高 的 弊 端 ,这 种 筹 资 方 式 越 来 越 不 适 应 经 济发 展 的 需 要 ,也 不 利 社 会 保 障 工 作 进 一 步 发 展 。 为 此 ,借 鉴 发 达 国家 的 成 功 经 验 ,开 征 社 会 保 障 税 ,以 法 律 的 形 式 规 范 社 会 保 障 筹 资 方式 ,这 是 我 国 社 会 保 障 开 辟 筹 资 渠 道 的 必 然 选 择 。 社 会 保 障 税 以 法 律 的形 式 设 立 ,增 强 了 筹 资 的 刚 性 ,扩 大 了 社 会 保 障 的 覆 盖 面 ,提 高 了 社会 保 障 抗 风 险 能 力 ,还 有 利 于 平 衡 城 乡 之 间 和 各 地