农村中小学财务管理模式的研究及其改进建议

农村中小学财务管理模式的研究及其改进建议内容摘要：长期以来，农村中小学财务管理处于分散的、不规范的状态，使得农村中小学财务管理方面的问题越来越多，已成为社会普遍关注的热点问题，已影响到了农村义务教育的发展。本文通过分析农村中小学财务管理的模式及当前面临的形势，针对当前存在的问题及产生问题的原因提出工作对策，以期通过本文的阐述有效提高农村义务教育经费保障机制。关键词：农村中小学 财务管理模式 财务制度一、选题背景财务管理是中小学管理的重要内容之一，在学校管理体系中占有十分重要的位置。它与教师队伍的管理，教育教学的管理有着非常密切的联系。财务管理应该说是学校管理的核心和基础，是学校管理水平高低的重要标志。财务管理决定着学校的经济命脉，关乎学校的存在、稳定和发展，关乎广大教职员工的切身利益，财务管理的成败涉及到能否全面贯彻教育方针，提高教育质量。科学合理的财务管理可以极大地增强广大教职工的主人翁意识，调动工作积极性，减轻政府和社会的负担，提高办学活力，为学校的可持续发展提供坚实的物质保证。同时，规范的学校财务管理还可以在密切干群关系，防止腐败，保护学校领导和财务管理人员不犯错误，防止国有资产流失，维护学校团结稳定的大局等方面发挥积极的作用。但是，在现代教育科学和中小学管理研究中，很少有人涉猎到这一领域，致使“学校财务管理”成为专家学者无人问津的“学问” 。加之我国中小学发展极不平衡，财务管理情况错综复杂。中小学财务管理工作问题百出，却得不到规范的指导和约束。二、中小学财务管理模式及其定义（一）中小学财务管理模式中小学财务管理模式是与财政管理体制、教育管理体制协调一致的。新中国成立以来至 1981 年改革开放前，中国高度集中的计划经济，其教育财政管理体制是“统收统支，三级管理” ，即全国统一财政收支，实行中央、省、县三级管理体制。相应的财务管理模式就是中央集权，标准统一，分级管理，主要弊端是组织管理成本高，管理过死，缺少灵活性，无法充分发挥教育财政资金使用效益，带有明显的计划经济特点。改革开放初期至 1993 年转型期，中小学教育财政“分级管理、以乡为主”体制的形成，其财务管理模式是进一步突出了分级管理的特点。新时期（1993 年至今）中国特色的公共教育财政体制的构建，确立了“以县为主”的中小学教育财政体制并建立义务教育财政转移支付制度， 义务教育法也予以了明确，形成了“以县为主”的财务管理模式并一直延续至今。 “以县为主”的财务管理模式是主要的，根据实际情况做适当调整， 中小学校财务制度 （1998 年）指出：不具备条件或不需要单独设置财务机构的中小学校，实行“集中管理、分校核算”的管理模式。2006 年国务院关于农村义务教育经费保障机制改革明确提出，农村义务教育管理体制是“以县为主” ，对农村中小学经费实行“校财局管” ，对中小学财务管理模式有了创新和发展。徐丽（2007）认为，中小学财务管理存在财务管理规章制度不够健全等问题，提出包括“校财局管”的管理模式的完善等规章制度。杨娟、刘亚荣、王善迈（2009）认为义务教育管理中，教育行政部门处于弱势地位，缺乏话语权，尤其体现在教育财政管理上，教育行政部门在财政预算上没有话语权，很多地区采取“校财局管”的财务管理方式，不利于有效调配资源，激励学校和教师更好地提升教育质量。教育及财政管理体制与模式是与国家政治、经济政策密切相关的，教育财务管理模式又是与教育、财政管理体制高度协同的，是服务于管理体制的，因此财务管理模式和财务管理体制在本质上是一致的。（二）中小学财务管理模式定义中小学财务管理模式是教育财政、财务管理体制的组成部分。教育财政是国家财政不可分割的组成部分，它是指国家各级政府部门为提供具有公共物品性质的那部分教育服务而筹措、运用和管理经费，保障教育系统运行和发展、合理配置教育资源、促进教育公平、效率所进行的一系列专门性管理活动。教育财政与教育财务是两个有联系又有区别的概念，联系为二者均以教育部门、教育机构的经济行为为管理对象，区别为教育财政属于宏观范畴而教育财务属于微观范畴。因此，中小学财务管理模式是教育财务的范畴，属于微观层面，但模式具有体制、制度的含义，故中小学财务管理模式兼有宏观和微观的特点。财政管理体制反映的是各级政府之间，各级政府与企业、事业行政单位之间的财政分配关系。它包括预算管理体制、税收管理体制、企业财务管理体制、事业行政财务管理体制和基本建财务管理体制等。事业行政财务管理体制是财政部门同事业行政主管部门之间、事业行政主管部门同所属事业行政单位之间关于财政资金分配使用、经费核拨的方法、形式与责任、权力与利益划分的基本组织制度，一般包括事业行政单位管理级次和事业行政单位预算管理办法两项基本内容。中小学财务管理模式属于事业行政财务管理体制内容之一，主要包括中小学经费预算、拨款、核算、决算等。我国中小学财务管理模式随着国家经济体制、财政体制、教育体制的调整而调整，目前我国中小学财务管理模式主要为“校财局管”模式，即中小学校财务由地方财政局、教育局共同管理。部分中小学校独立设置财务机构，自行管理学校财务，并接受财政、教育行政部门的指导、监督。三、农村中小学财务管理的现状及存在的问题（一）农村中小学财务管理面临的形势目前，农村中小学校分布面较广、教育经费紧缺，其财务人员大部分为教师或兼职教师，财务管理相对滞后。加强学校内部财务规范管理，已成为上下级领导急于解决的大事，是教育的最基础性工作，是教育事业健康发展的重要保证，是实施素质教育最基本的物质基础。全国义务教育经费保障机制工作会议上也明确提出“经费省级统筹，管理以县为主” 。科学规范的农村中小学预算管理制度是确保农村义务教育保障机制改革顺利实施的重要措施，是规范学校经费管理的关键环节。各地各部门要具体落实和建立科学规范的财务管理制度，严格按制度管理，加强落实监督检查。（二）农村中小学财务管理现状1个别学校和单位财务纪律松弛，财政收支随意性大，资金管理混乱。个别学校存在巧立名目收费，超标准乱收费现象时有发生，屡禁不止，乱支现象严重，有些学校的经费虽然紧张，但支出无计划性和预算性，招待费和乱送礼现象严重，是目前中小学支出上的黑洞，个别学校甚至存在违法违纪现象。2财务基础工作薄弱，财会人员素质偏低。有些会计是从教师岗位下来的，对会计法 、 会计工作基础规范不甚了解，对会计工作存有模糊认识，不懂会计的真正含义，造成对会计工作的误解。会计监督职能弱化，内部控制制度不严。有些单位只在年末笼统地公布全年收入数和支出合计数，走走过场，应付了事，违背了财务管理的有关规定。3有些学校为了应付上级检查，盲目投资，购进一些不需要的设备，致使部分设施闲置，不符合教育教学的需要，造成教育资源的巨大浪费。4个别单位领导不重视财务工作，视财务法规为儿戏，从小集体和个人利益出发，授意、指使或强制会计人员调整会计科目，虚列收支和往来款，假账真算或真账假算，严重歪曲了会计信息，影响了会计管理与监督职能的发挥，阻碍了教育的正常发展。5票据管理混乱，有些学校不使用合法收据，存在开具的收据手续不全，有些干脆不开收据。另外，有些支出存在白条现象，其真伪性让人难以辨认。（三）农村中小学财务管理存在的问题1领导财务管理意识淡薄中小学财务决策不民主。中小学校长是财务管理的第一责任人，他的政策水平和法制观念在学校财务管理中起着主导和决定作用。有些校长不主动学习财经知识和有关法律法规，在财务管理活动中不按规章制度办事，违法违纪现象严重，致使财务管理混乱；有些校长对学校的发展不进行科学谋划、系统研究，没有长远打算，不从实际出发，资金严重浪费，重复建设严重，致使资金利用率低下；另外，有些校长在财务决策时主观臆断，不采纳合理化建议，导致决策失误或出现偏差，造成严重的财产损失。2财务管理人员素质不高财务管理人员服务意识不强，职业道德意识淡薄。从现在的中小学财务管理人员整体现状看，真正通晓财务管理知识，具有丰富财务管理经验的人才不多，大多数人员是半路出家，对财务管理心中没数、盲目应付，加之平时不注意对业务知识和法律法规知识的学习，对学校的财务管理、资金使用情况缺乏系统的完善的管理办法，学校财务管理工作仅停留在财务收支、整理单据上。3财务管理混乱（1）预算管理问题。预算管理没有真正到位，具体执行没有真正落到实处；监督、控制、考核没有真正采取切实可行措施；有些财务管理人员不懂如何科学地编制预算，自行编制的年度收支计划随意性较大。（2）资金资产管理问题。资金使用上不尽合理，有些学校只顾建设购置，忽视固定资产管理，存在着“重钱轻物” 、 “重购轻管”的现象，花巨资建起的校舍和购买的昂贵教学设备，长时间大量闲置，不能充分发挥其作用。有些学校对属动产的固定资产根本没有设置固定资产总账，明细账核算、购置时不入账，形成了大量账外资产；属不动产的房屋建筑物完工后，既没有办理竣工决算，也不进行验收就开始使用，没有及时增加固定资产，导致许多固定资产价值在账面上无法真实反映，账实不符，缺乏系统的、完善的固定资产管理办法。（3）学校常规收入、支出管理不够规范。原始凭证审核不严，主要表现在：存在大额现金支付、坐支，白条抵库、乱收乱支等现象，使用收款收据收款，预算外资金收人不能及时足额缴存财政专户。账簿管理混乱，主要表现在：下账不及时、白条人账，票据核销经手人少，该立账的不立账，财务档案资料不健全；违反财经纪律，主要表现在：设立账外账，有关人员大肆侵吞挪用公熟、行贿，致使国家和学校资金大量流失。（4）浪费现象严重。目前，中小学浪费现象主要有：重复建设，日常生活用品及水电浪费严重，超标准招待，大吃大喝、请客送礼等不正之风盛行。4会计监督管理体系不健全纪检、审计、物价、财政、税收等部门对中小学财务管理的监督检查力度不够，有时仅限于形式上的检查；学校监督管理制度不健全，没有建立相互约束、监督机制，有些学校负责人在重大财务决策中搞“一言堂” ，没有建立民主决策机制，对财务管理人员的监督乏力；有些学校因为编制等原因，会计、出纳一人兼，加之财务工作的特殊性，致使财务管理人员置身于监督约束之外。四、产生农村中小学财务管理问题的主要原因综上所述中小学财务管理的现状可知，农村中小学校在抓财经管埋万面尚欠力度，主要原因是：（一）领导对财经工作认识不足许多校长对学校财会工作不够重视，没有把财会工作列入目标管理内容。首先，认为财会人员只是发发工资，写写账而已，财会工作搞得好坏，对教学工作没有多大关系。其次，部分农村中小学校校长和财会人员对财经法规知道甚少，对会计制度也是一知半解。因此，往往想收费就收费，想花钱就花钱。按照“一费制”的规定，学校只能按规定标准开学时一次性收取，而有的学校中途巧立名目又向学生收费。（二）财经制度不健全绝大多数农村中小学校，没有制订切实可行的财经制度。尤其是年初预算制度、资金结算制度、票据审核制度、民主理财制度。虽然有的订了，但只是贴在墙上，没有落实到行动上。（三）财会人员业务素质低中、小学校财会人员大多数都是师范院校毕业，真正财会专业毕业的甚少，他们不仅不懂中小学校会计制度 ，而且缺乏财会专业知识，对教育成本核算，以及财务分析报告，更是一窍不通，这样的财务人员如何胜任此项工作。（四）内审工作跟不上内审和检查是预防农村中小学校财务管理混乱的重要手段。目前县教育主管部门内审机构对校长人事变动都要搞离任审计，但在具体操作时，往往校长到达新单位后，再去审计校长在原学校的账目。这样做虽然能发现一些问题，但只是事后审计，一旦有情况也是马后放炮为时晚矣。2003 年有一个镇中学校长离任前在没有资金来源的情况下，突击购买了一套专用设备，花费资金十几万元，结果使学校负债累累。五、加强农村中小学财务管理工作的建议农村学校财务管理上的问题，既有管理体制上的原因，也有队伍素质方面的原因。只有对症下药，进一步理顺经费管理体制，加强队伍建设，农村学校财务管理才能尽快迈入制度化、规范化的轨道。（一）建立财务管理制度要建立一支素质过硬的财务管理队伍，应该是学校负责人（校长） 、财务负责人（后勤副校长） 、财务主管（总务主任） 、会计出纳经手人或证明人。要加强财务管理，规范会计行为，制度是重要保证。要根据会计法和会计基础工作规范的规定，上级教育主管部门结合各学校内部管理的需要，建立健全相应的内部财务管理制度，把希望寄托于校长一个人是不行的。建立财会岗位职责制度和考核制度，明确责任和权限；建立内部牵制制度和财务处理程序制度，财会机构内部要做到钱账分管，分工明确，责任清楚；建立收支审批和稽核制度，明确审批和稽核的权限、程序、责任；建立计量验收与财产清查制度，明确校舍财产物资管理人员，并明确其责任等等。这些都是教育主管部门制定和督查考核的主要内容。从目前状况来看，必须建立和健全的制度与规定有：预算制度、资金管理制度、固定资产台账制度、票据审批及管理制度、结算及转账制度、专款专用制度、收支两条线制度、收费许可证制度、财务开支报账制度、财务公开制度、审计制度、民主理财制度、取消校级招待费制度等。当然建立和完善这些制度最好遵循“由粗到细”的原则，必须结合本地和本校实际，要在操作性和实用性上动脑筋。（二）加强部门预算管理中小学必须切实强化预算的全过程管理，切实保证预算的约束力和严肃性，收人预算坚持积极稳妥的原则，将学校各项收人全部纳人预算，支出预算坚持统筹兼顾，坚持先重点后一般，先急后缓，勤俭节约的原则。应贯彻执行“核定收支” 、 “定额或定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法，采取先进科学的“零基预算”法编制单位预算，细化预算指标，学校必须注重预算执行过程的检查、分析、控制，平时学校应定期、不定期地对预算执行情况进行分析，重点分析存在的问题，并提出相应的改进措施，以保证预算顺利完成。年终对预算执行结果进行考核、评估，编制预算执行报告，分析预算执行的实际效果、预算收人的完成情况、预算支出的执行情况和进度、资金使用效益、预算执行的偏差，找到问题并提出解决方案或建议。（三）加强固定资产誉理1加强固定资产会计核算、监督工作，切实做好资产、实物管理，定期对资产进行清查、核对，保证真实反映固定资产账面价值，及时准确地把握各项资产增减变化及其结存情况。2建立健全固定资产管理制度，对实物资产的采购、验收、人库、领用、发出、盘点、保管、处置等关键环节进行控制。配备专职实物保管员，负责各类校产的验收、人库、保管、分发、登记工作，会计做好账务处理、账实核对工作，保证学校固定资产价值的真实性。3建立资产采购、人库、保管、使用、移交、报废管理制度，保证固定资产购置有计划，按需适时购进，遵循公开、公平、公正的原则，严格执行政府采购制度。（四）加强常规收支管理1学校应依据预算积极稳定组织收支，坚持合法合理取得收人；杜绝账外账、 “小金库”，保证各项预算外资金收人及时足额缴存财政专户，实行收支两条线管理。2财务管理人员应保证原始凭证的合法性、真实性、合理性和内容的完整性。3经费收支坚持“一支笔”审批制度，重大项目的支出实行集体签批制度，做到手续齐全、程序完备。4按照有关规定办理会计事务，进行会计核算，实行会计监督，加强会计基础工作规范化。（五）建立健全财务监督、约束、奖惩机制1.建立监督机制和约束机制。中小学要进一步健全和完善内部监督、社会监督和国家监督三位一体的监督体系。在学校内部要增强财务管理的透明度，学校的重大财务决策，要发扬民主，大项投人不能校长一人说了算，必须召开班子会议专题研究，并在职工代表大会上表决通过，校长的决策应该主动接受教职员工的监督；校长要掌握财务管理知识和法律法规知识；建立健全内部牵制与监督机制，形成对包括校长在内的财务管理人员的约束力；建立民主理财小组，实现民主监督；充分发挥审计、纪检、财政、税务机关的职能作用，加大对校长的离任