关于船舶取消签证后如何安全监管的探讨

关于船舶取消签证后如何安全监管的探讨【摘要】 船舶进出港签证由来已久，其作为海事部门的一项基础管理手段。随着中央简政放权和转变政府职能的不断深化，交通运输部拟取消船舶进出港签证工作。为保证取消船舶签证后水上交通安全的持续稳定，研究取消船舶签证后的影响及应对措施，针对所存在的问题提出新的监管思路并提出建议。【关键词】 船舶；取消；签证；监管；措施船舶签证是保障船舶安全、预防事故发生的重要监督措施，也是获取船舶进出港、货物装卸等船舶信息进行统计、分析的重要手段和征收船舶规费的唯一途径。海事管理机构根据船舶或者其经营人的申请，经依法审查，对符合船舶签证条件的，准予其航行的行政许可行为。1、船舶进出港签证的历史背景作为海事部门的一项基础管理手段，船舶进出港管理有着悠久的历史。据史料记载船舶进出港管理，始于宋代。凡经营海外贸易的商船，出海前经船司审发给“公凭”，持“公凭”在指定的港口发船。出港前要经查验，验明没有夹带违禁品给予放行；返航必须回原发港内由巡检监视（史称“编栏”），防止货物未经抽解（即征收关税）而自行交易。北宋政和三年（1113年）开始对进出海港的船舶进行签证收税 。新中国成立后，国家先后在 1952 年、1979 年、1991年、1993 年和 2007 年颁布了与船舶进出港管理直接相关的规章。这些规章为：1952 年 3 月颁布的本国轮船进出口暂行管理办法；1979 年 3 月颁布的船舶进出港口签证管理办法；1991 年 3 月颁布的船舶进出内河港口签证管理规则；1993 年 5 月 17 日颁布的船舶签证管理规则(1993)以及 2007 年 5 月 31 日最新颁布的船舶签证管理规则(2007)。同时， 1984 年颁布的中华人民共和国海上交通安全法的第十二条和 2002 年颁布的中华人民共和国内河交通安全管理条例的第十八条也对船舶进出港签证做出了具体要求。（中华人民共和国海上交通安全法第十二条规定： 国际航行船舶进出中华人民共和国港口，必须接受主管机关的检查。本国籍船舶进出港口，必须办理进出港签证。中华人民共和国内河交通安全管理条例第十八条规定：船舶进出内河港口，应当向海事管理机构办理船舶进出港签证手续。二、当前制度下的船舶进出港签证的利弊1、船舶签证在加强船舶安全监督管理，规范船舶航行，保障船舶和人命财产安全，促进航运经济发展等方面起到了积极的作用。船舶进出港签证有利于准确的掌握船舶、船员的动态和状态；有利于预测港区和航段内船舶交通密度、船舶等级、类别；有利于了解航行船舶及船员的状况、航行和停泊秩序；有利于进行水上交通流量统计；作为海事管理机构和船舶及船员直接接触窗口，船舶签证可向广大船舶、船员进行安全生产和安全法规宣传，提供安全信息咨询服务，收集船舶和船员对海事管理工作的意见和建议。2、船舶签证是历史遗留的产物，与当前经济发展的不相适宜。 2.1签证难以做到船舶安全监管完全到位根据中华人民共和国船舶签证管理规则的规定，申请办理出港签证的船舶应处于适航或者适拖状态，但实际却并不理想。船舶签证按执法人员是否到达现场对船方提供的签证材料进行核实可分为现场签证和非现场签证。在非现场签证条件下，签证人员只对船舶提供的各类证书、文书及其它相关材料进行表面审查，看是否符合船舶签证管理规则的要求。在这种情形下，为船方提供虚假材料骗取签证提供了便利。例如，船舶如果配员不足，则船方可在签证时借取非本船船员的证书从表面上满足配员要求以取得船舶签证。齐齐哈尔海事局辖区存在点多、线长、面广的特殊性，尤其是富拉尔基海事处管辖嫰江干线 303 公里，涉及齐齐哈尔市 7 区 8 县，人员编制 4 人，随着航运事业的发展，船舶数量增多，海事人员加班加点的签证也只能做到在有限的时间内对需要查验的各种船舶证书、检验证书、船旗国监督检查记录簿及船员证书进行表面的核查，对于船员证书有些情况还需要进行人证核对。繁重、单调、重复的工作使现场执法人员难免出现失误，从而给安全管理埋下了隐患。2.2 签证行政成本过于高昂现有签证制度虽明确了应符合高效和便民的原则，但在部分站点签证的船舶由于签证频次高，而海事管理机构签证方式和审核手段单一，手续繁琐，造成船舶签证工作量大。据不完全统计，基层海事处有近 1/2 的人员和 1/2的工作量用于办理船舶签证，牵涉的人力物力巨大，行政成本过高。在目前实际情况下，由于船舶签证时间的不确定性，大多数签证站点实行 24 小时值班制。结合齐齐哈尔海事局实际情况，辖区各海事处编制均为 4 名执法人员，就一般情况而言，基层海事处至少有一名同志是全职签证，夜间还需实行轮流值班制度。近 50%的职工工作的主要内容是船舶签证，由此可以看出船舶签证的行政成本十分高昂。随着航运经济的发展，船舶签证量还将越来越大，行政成本也将不断增大。2.3 签证责任风险较大“谁许可，谁监督”是行政许可的原则。船舶签证管理规则旨在通过签证，对船舶实施严密式的管理，实现监控船舶动态和把住船舶适航关两大功能。船舶签证虽然能够有效地掌握和控制船舶进出港动态，确保船舶、船员持有合格证书，但是却无法替代船舶履行安全责任。在船舶发生险情或事故后，往往倒追到签证许可，从而追责。但从国外海事管理机构借鉴经验来看，主管机关往往在航行安全上起到的是监管和服务的作用，而船长往往占据主体责任。按要求，签证人员应在确保船舶适航的条件下才能为其办理船舶签证。但在现实条件下，一方面船舶时常是即将开航，没有足够时间让签证人员对船舶和船员适航和适任状况进行全面检查；另一方面，也没有手段和能力做到这一点。我们知道，适航是相对的，没有绝对的适航。有些系统性的风险，在当前条件下是避免不了的，船舶签证只是保障船舶安全的外部因素，不能让海事执法人员为系统性风险去承担本不该承担的责任。三、建立全新的船舶安全监管模式1、 硬 件 方 面1.1在信息化建设方面，做到现场检查与远端控制并重随着 VTS、AIS、VHF、CCTV 以及手机等现代信息技术的发展，海事机构可以通过信息技术来实现主动掌握船舶动态信息。事实上，我国沿海港口、经济发达地区的内河水域均已具备了海事机构主动采集船舶动态信息的能力，只不过偏僻的内河水域，信息化建设还不健全，依赖于通过船舶签证搜集船舶动态信息。为建立航道安全监管工作长效机制，建设统一的航道安全信息管理系统，加快航道管理的数字化、信息化、现代化建设，实现水上搜寻救助指挥应急，取消船舶签证后应加快信息化建设，提高电子信息监控覆盖率，从而确保辖区水上交通安全。1.2研究构建船舶动态信息自动报告系统，建立全国统一的船舶动态信息数据平台，并实现手机、电脑等多渠道报告船舶信息，并在船舶航海日志内作相应的记载。船舶签证有利于海事机构搜集信息，但是从社会总成本角度考虑，通过船舶签证提供船舶动态信息的制度让航运界付出了大量的机会成本，不符合经济和社会发展的需要，用技术替代船舶签证手续，释放因签证而占用的海事监管资源，降低航运企业的机会成本。随着各项现代信息技术的发展，可以通过手机、电脑等多渠道实现船舶信息报告制度，从而掌握辖区船舶信息动态。研究开发全国动态系统联网操作，以由点到线、由线到面的形式将全国船舶信息动态形成网状式监控。船舶动态信息自动报告系统的建立一方面掌控了船舶适航状态，另一方面节约了行政成本，充分发挥了执法资源的效率，提高了行政效率。2、 软 件 方 面2.1加强现场检查，建立现场检查选船机制，保证海事监管到位 船舶现场检查的现状只是对到港船舶实行现场检查,是海事主管机关有效监管能力的重要体现,是保障船舶航行安全和水域污染防治的重要组成部分。我国现阶段的船舶现场检查选船标准不统一,选船随意性较大,海事管理机构应当结合辖区实际情况，按照全面覆盖、重点突出、公开便利的原则，依据选船标准及风险分类分级评价、公司和船舶信用状况，制定现场检查选船机制，合理选择船舶实施船旗国监督检查和船舶安全监督。2.2加强“四类重点船舶”安全监管，建立健全对重点船舶的分类管理体制。结合辖区安全监管规律和实际，构建“四类重点船舶” 安全监管长效机制，建立健全安全监管制度，制定安全监管指南、操作手册、检查清单，规范“四类重点船舶” 安全监管行为。积极落实分类分级监管措施，结合辖区实际和船舶特点，科学确定检查重点，严格船舶安全检查和现场检查。加强区域联动和现场巡查，定期组织开展专项检查或整治，加大对非法违法、违规违章行为查处力度，切实加强四类重点船舶现场监管。加强对客船载客、载货、车辆系固和绑扎情况的检查，防止船舶超载、车客混装、装载不平衡。加大对客船船员实际操作和应急反应能力的检查力度。严格危险品查堵，防止违规夹带危险品。加强对汽渡船危险品车辆隔离的检查。严格落实客船恶劣气象条件下限禁航要求，避免冒险开航。2.3加大巡航力度，完善巡航救助一体化建设。加强辖区内港区、干支流交汇区和渡口的日常巡航力度，维护了重点水域内船舶航行、停泊和作业秩序，确保了水上交通安全，对发现的问题，督促业主及时整改，尽最大努力降低辖区水上安全隐患。加强对重点时段和重点水域的巡航检查力度。一是加强了对辖区内事故多发区域的巡航力度，及时将桥区、禁航区、水上水下施工区、浅滩河段等重点水域列入重点监管和巡查范围，严厉打击船舶超员超载和冒险航行等违章违法行为，及时有效地清除事故隐患和不安全因素；二是加大对端午、中秋、国庆等节假日的巡航力度，确保重点时段重点水域不发生水上安全交通事故。积极推进直属海事系统与地方海事系统以及相邻海事处之间的联合巡航机制。加强信息通报和沟通，发挥区域联动的优势和作用，定期开展联合巡航检查，使海事执法有效覆盖水域盲点，强化应急搜救抢先的区域联动机制。2.4加强法制建设，完善海事管理相应的法律法规的调整，做到法律法规合理合法。有法可依是依法行政的前提，取消船舶签证后，各项制度的建立必须有法律条款作为支撑依据。然而各项法规实际的操作性也有待提升。比如国内船舶满足相应技术条件的认定，我国鉴定国内航行船舶满足相应技术条件的认定原则是经过船检部门通过的适航检验，并持有船舶适航证书。但是，船舶适航证书只是船舶检验后签发证书的名称，只表明检验时船舶设备满足航行条件，与实际营运时船舶是否适航无必然联系从海事监管的层面看，船舶签证主要是核对船舶和船员是否持有合适的证书，难于对船或拖带组合的实际适航或适拖情况甚或整个航程的适航舶性或适拖性进行审核，也不可能审核。退一步考虑，即使对每条船舶办理签证前都进行现场检查或实行现场签证，也未必能保证船舶或拖带组合适航。所以，对船舶适航性把关的规定已超出了船舶签证人员的知识和能力范围，以至出现船舶签证对于船舶或拖带组合的适航性或适拖性审核不能有效落实。因此海事管理相应的法律法规有待进一步调整，进而符合实际监管需要。2.5