我国地方科技计划项目管理现状调研与启示

1、2005 年第 3期科技管理研究2005 No 3Science and Technology Management Research文章编号: 1000 - 7695 (2005) 03 - 0010 - 031我国地方科技计划项目管理现状调研与启示程桂枝 , 唐五湘(北京机械工业学院工商管理分院 , 北京100085)摘要: 本文根据对全国各省、市、自治区科技计划项目管理情况的调研结果 , 分析了我国地方科技计划项目管理的现状和特点 , 并结合北京市科技计划项目管理情况的启示 , 提出了几点建议。关键词: 地方科技计划; 项目管理; 招投标; 评估中图分类号 :G311文献标识码 : A地

2、方科技计划项目是组织和实施地方科技计划的主要形式 , 它的管理效率、实施效果 , 直接关系到地方科技计划在合理配置科技资源 , 支持地方科技进步与经济增长 ,创造就业机会 , 满足地方的发展需求等方面的作用的有效发挥。北京市科学技术发展委员会 ( 以下简称“北京市科委”) 为了提高科技经费使用效率 , 实现对科技计划项目科学、规范、有效管理 , 近几年一直在理论和实践两方面积极探索科技计划项目管理方法 , 并在实践中取得了很大成效。但由于改革具有阶段性和形势发展变化 , 目前北京市科技计划项目管理的某些环节仍存在一些有待改进的问题。为此 , 2003 年 37 月 , 北京市科委在国家科学技术

3、部发展计划司的指导和协助下 , 对全国各省、市、自治区的科技计划项目管理的情况进行了调查 , 目的是了解各省、市、自治区科技计划项目的管理现状和特点 , 从中吸取对北京市科技计划项目管理有益的经验。1 调查对象和方法调查对象为全国各省、市、自治区和计划单列城市(以下统称“地方”) 的科技行政管理部门。调查主要采取以下几种方法:(1)问卷调查。通过设计调查问卷 , 向全国地方科技行政管理部门了解科技计划项目管理情况。(2) 面访。利用会议、有关主管科技计划的人员来京等机会 , 进行座谈 , 交流彼此的科技计划项目管理做法和经验。(3)电话调研。通过对部分地方科技行政管理部门里主管科技计划的有关人

4、员的电话访问 , 了解科技计划项目管理情况。(4) 网络调研。通过访问各地方科技行政管理部门的网站 , 下载有关科技计划项目管理文件等。2 调查内容和结果问卷调查的内容主要包括以下几个方面。(1)科技计划项目的组织原则 ; (2) 科技计划项目管理过程中是否已经实行招投标制度、科技评估制度; (3) 专家、科技中介机构在科技计划项目管理过程中的作用;(4) 对科技计划项目是否分重大 (重点) 和一般两类进行管理; (5) 重大 (重点) 科技计划项目的经费占全部科技计划项目经费的比重情况; (6) 科技计划重大 (重点) 项目立项的决策权; (7) 科技计划重大 (重点) 项目资助的技术领域、

5、产业领域主要分布情况; (8) 对在本省、市、自治区的中央科技计划项目实行的管理办法、方式和重点等。以问卷调查方式回收的有效答卷 29 份 , 其反馈的主要结果如下:(1)关于科技计划项目的组织原则。绝大多数省市都强调了“有限目标 , 突出重大 (重点) , 加强集成”和“解决地方经济、社会发展中的关键技术问题”。(2)是否已经实行招投标制度、科技评估制度的情况。在项目立项阶段已部分实行招投标制度的地方有 18 个 , 但没有 1 个地方是对所有项目都实行招投标制度的; 在没有实行招投标制度的 11 个地方中 , 由专家进行评审来决定立项的地方有 7 个 , 由科委决定立项的地方有 4 个。在

6、项目管理过程中还没有实行科技评估制度的地方有 16 个;已经实行科技评估制度的地方有 13 个 , 其中已实行立项评估的地方有 9 个 , 已实行中期评估的地方有 3 个 , 已实行事后评估的地方有 4 个。(注: 个别地方已经在不同阶段同时实行了科技评估制度。)(3)关于专家、科技中介机构在科技计划项目管理过程中的作用。在项目立项过程中 , 专家起到咨询作用的地方有 20 个 , 具有一定决策权的有 8 个 , 具有决策权的有1 个。在科技计划重大 (重点) 项目管理过程中 , 科技中介机构不参与重大 (重点) 项目管理的地方有 14 个 ; 协助重大 (重点) 项目管理 , 但无决策权的地

7、方有 13 个 ; 参与重大 (重点) 项目管理 , 具有一定决策权的地方有 1 个(江西) 。(4)对科技计划项目是否分重大 (重点) 和一般两类收稿日期: 2004 - 11 - 16基金项目: 北京市软科学研究课题( H025620070120) ; 北京市教育委员会人文社会科学研究计划面上项目(SM200411232001) 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd.All rights reserved.程桂枝等: 我国地方科技计划项目管理现状调研与启示11来进行管理的问题。29 个地方中 , 有 15 个地方分重大与一般进行

8、管理 , 而且管理方式不同; 12 个地方分重大与一般管理 , 但管理方式相同; 还有 2 个地方不分重大与一般进行管理。(5)重大 (重点) 科技计划项目的经费占全部科技计划项目经费的比重情况。29 个地方中 , 比重在 30 %以下的有 1 个 ; 比重在 30 %50 %之间的有 8 个; 比重在 50 % 70 %之间的有 13 个 ; 比重在 70 %90 %之间的有 7 个 ; 没有 1 个地方的比重在 90 %以上。(6)关于科技计划重大 ( 重点) 项目立项的决策权。有 23 个地方的决策权属于委主任办公会议; 有 3 个地方的决策权属于委党组办公会议; 有 2 个地方的决策权

9、属于主管主任; 有 1 个地方的决策权属于主管科技的省长。各地方的专业处、计划处都没有重大 (重点) 项目立项的决策权。(7) 科技计划重大 (重点) 项目资助的技术领域、产业领域主要分布情况。大部分地方重大 (重点) 项目资助的技术领域为电子与信息、生物、光机电一体化、新型材料、医药与医学工程、环境保护技术、农业技术等领域;较多地方重大(重点)项目资助的产业领域为农业、能源、机械、电子与通信、生物与医药等领域 , 具体情况如表 1 所示。表 1 各地方重大 (重点) 项目资助的主要技术领域、主要产业领域分布情况资助的主要地方数目 (个)资助的主要地方数目 (个)技术领域产业领域电子与信息24

10、农业26生物22交通运输4新能源、高效节能15冶金4光机电一体化18能源12新型材料20轻工纺织7医药与医学工程24机械11环境保护技术23电子与通信23核技术应用0石油化工7农业技术24生物与医药27先进制造技术15建筑与建材5其他2其他2注: 此问题在调查问卷中可以多选。(8) 各地方对在本地方的中央科技计划项目管理的情况。有 23 个地方对在本地方的中央科技计划项目专门制定了一套正式的管理办法; 对中央科技计划项目 , 29 个地方是由对应的处室实行管理; 各地方对中央科技计划项目的管理重点 , 有 10 个地方选择了“项目的过程管理”,8 个地方选择了“经费的使用管理”, 17 个地方

11、选择了“项目立项的初选”, 22 个地方选择了“完成部、委下达的管理任务”。结合分析其他三种调查方法反馈的结果可以发现 , 目前各地方在科技计划项目管理方面存在以下一些特点:(1)绝大多数省市在组织科技计划项目时 , 首先保证重大、重点项目的组织实施 , 其经费比重一般在 50 %80 %之间 , 这就确保了有限的科技经费投向当地经济建设和社会发展急需解决的重大、关键科技问题。而且所有的地方都结合当地的情况选择了自己的重大关键技术领域和产业领域 , 并集中力量进行突破。(2)尽管各地方的科技计划管理办法不尽相同 , 但重大科技计划项目立项决策的程序基本上是 : 科委发布指南 ,专业处初选 ,

12、计划处综合平衡 (审核) , 最后由委主任办公会确定。这说明各地方在科技项目立项决策过程中都有相对成熟的程序 , 并在管理过程中体现了民主与集中、专业与综合相结合的管理趋势。(3) 大部分被调查对象 (占 62 %) 在科技计划项目立项过程中引入了竞争机制 , 已实行 (或部分实行) 科技招投标制度 , 这说明科技招投标作为一种公正、科学、高效的项目管理办法 , 己经被大部分地方应用于地方科技计划项目的立项管理。这不仅为政府资助的项目投标人营造了公开竞争的环境 , 同时还为政府提供了广泛的选择面 , 为项目的择优选择、科学决策创造了有利条件。(4)为避免政府官员独立决策失误的风险 , 大部分被

13、调查对象 (占 70 %) 在科技计划重大 (重点) 项目立项过程中 , 发挥了专家的咨询作用。在科技领域 , 信息和知识的不对称性非常大 , 加之科技与社会的复杂作用 , 使政府官员在科技决策时总是处于信息不完备的状态; 而有广泛知识背景的专家群体在对科学技术的理解和把握上会更有优势 , 他们在科技决策领域构成一个处于优势地位的强势人群。正是基于以上原因 , 地方科技行政管理部门纷纷把专家决策机制引入科技立项决策过程 , 加强了专家在科技决策中的作用。(5) 有近一半的被调查对象 (占 45 %) 把评估机制引入到了科技计划项目管理中 , 而且使其在项目立项环节、项目实施环节和项目结束后等不

14、同阶段 , 都有不同程度的应用。从近几年的实践看 , 开展科技评估工作 , 不仅有助于形成科学规范的科技计划项目管理工作体系和运行机制 , 提高科技计划项目的质量和实施效果 , 而且科技行政管理部门还可以从评估结果中得到丰富的决策信息 , 减少决策的盲目性和随意性 , 使决策风险降低。因此 , 科技评估制度作为一种有效的项目管理手段 , 正日益受到各地方科技行政管理部门的重视 , 并逐渐在科技计划项目管理的各阶段开展起来。(6)有一半的被调查对象引入了科技中介机构协助科委 (科技厅) 管理科技计划重大 (重点) 项目 , 但这些中介机构几乎都没有决策权。随着政府职能的转变成为不能逆转的趋势 ,

15、 引入中介机构参与科技计划项目管理过程中的一些事务性工作 , 如重大项目的遴选。论证、评估、招投标、实施管理、验收等 , 逐渐成为地方科技行政管理部门的理性选择。因为 , 引入中介机构参与科技计划项目管理 , 不仅可以降低政府的直接运行成本 (如办公和人头费) 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd.All rights reserved.12 程桂枝等: 我国地方科技计划项目管理现状调研与启示和间接交易成本 (一种内耗成本) , 减轻公共支出压力 , 提公正性。因此 , 要进一步发挥专家咨询作用 , 就有必要对高政府的运营效率; 而

16、且可以保障政府行政管理体制的稳上述问题进行研究 , 逐步完善专家咨询制度 , 并在项目管定 , 促进政府对社会的直接化管理向间接化管理转变。理办法中加以规范。3 对北京市科技计划项目管理的几点启示(4) 进一步发挥科技评估在项目管理中的作用。目前北京市在科技计划重大项目的立项阶段 , 对重大项目 (课从上面的调研结果可以看出 , 目前各地方在科技计划题) 实施过程中的年度评价已经引进了外部评估制度。但项目管理方面存在共性特点和个性差异 , 它反映了地方科借鉴其他地方的项目管理经验 , 科技评估的作用还可以进技计划项目管理的发展趋势和特色要求 , 这对北京市进一一步发挥 , 如可以让相对独立的中

17、介机构进行重大项目的步改革和完善科技计划项目管理中应该坚持的方向和努力后期评估和跟踪评估 , 还可以对项目承担单位进行绩效评的重点 , 无疑是一个很好的启示。估等。(1) 北京市对科技计划项目的管理 , 应该继续遵循目(5) 进一步发挥科技中介机构的咨询作用。从前面的前“有所为 , 有所不为”的原则 , 重点保证重大项目的组织实施和有效管理 , 并兼顾一般项目。对重大项目的确定要从首都发展全局出发 , 结合首都经济、社会发展以及城市现代化建设对科技的需求 , 充分考虑技术目标与社会经济目标的有机结合。(2) 要进一步发挥项目招投标制度在项目立项中的作用。近两年来 , 北京市科委相关业务处不同程

18、度地开展了课题的招标试点工作 , 取得了良好效果。但目前以这种方式立项的课题还比较少。从前面的调研结果可以看出 , 以招投标方式确定项目承担单位是大多数地方的共同选择 ,也是一种发展趋势。因此 , 今后北京市应进一步扩大用招投标方式确定课题承担单位的范围 , 建立完善的科技招投标制度 , 必要时还可以制定并颁布实施项目招投标实施办法, 这不仅可以提高科技资源配置效率 , 而且有助于政府职能转变 , 防止腐败。(3) 进一步发挥专家咨询机制的作用。目前 , 北京市在项目立项阶段已经建立“专家咨询机制与政府决策相结合”的两级论证机制。但在实际操作过程中 , 专家咨询制度仍存在着一些问题 , 比如项目专家论证随意性较强 , 项目是否经过专家论证、专家论证是否充分等尚缺乏一套完整、规范的操作标准和程序 ; 对专家的遴选、回避等问题都尚未建立起规范制度; 专家咨询机制未发挥应有的效用 , 这导致主任办公会议在对政府目标作决策论证时 , 难度和风险性增加: 这些问题都直接影响着项目立项的科学性和调研结果可知 , 有一半的被调查对象在地方科技计划重大项目管理中发挥了中介机构的咨询作用。目前 ,