行政管理学.ppt

1、行政管理学武汉大学政治与公共管理学院 东 晓,第一章 绪论,第一节 行政管理学的研究对象及主要内容,一行政的涵义 二行政管理学的研究对象 三行政管理学的主要内容,一.行政的涵义 (一)从不同的角度来分析 1.从三权分立的角度 立法-制定法律 行政-执行法律 司法-维护法律 相互渗透,2.从政治和行政不同作用和功能的角度 政治是国家意志活动的领域，主要指国家政策的制定。 -国家意志的表达功能 行政是实现国家目的的方法和技术，主要指国家政策的执行。 -国家意志的执行功能 难以分割,3.从管理功能的角度 凡是管理活动都是行政，强调行政的管理性和技术性 忽视了其特殊性以及政治的影响.,4.从综合的角度

2、 行政是政府的运行，民意的实行，国家意志的执行。 不同的时期表现的强弱不同。,（二）从明确几方面的关系来理解,1.行政与国家的关系 行政的主体-国家行政机关及其工作人员 行政的客体或内容-国家事务 行政的基础-国家权力,行政与管理的关系 行政是管理的一种特殊形式,是较高的管理形式。 行政是与国家的产生联系在一起的,有了国家才出现了行政。 行政是国家的基本形式和国家活动的内容，是指政府对国家和社会公共事务的管理。 行政是最先得到自觉建设和发展的领域,曾是一切管理形式中发展最为迅速的领域，推动了人类管理活动在整体上的发展。 为了突出行政的管理内涵,称行政为行政管理。,行政与法律的关系 行政是一种以

3、国家强制力为后盾的管理，一切行政活动均以法律为依据，实行依法管理。 在现代国家,具体表现为，国家行政机关的组织形式,职能,权限,责任,国家行政人员的职责,权利，义务，国家行政机关行使职权和实施管理的原则,方式,方法,程序等，都必须以法律为基本依据，不得越出法律规定的范围。,4.行政与公民,国家,政府,政党(阶级,政治)的关系,(1)公民是第一个层面的概念 (2)国家是第二个层面的概念 (3)政府,政党是第三个层面的概念 (4)行政是第四个层面的概念,二行政管理学的研究对象,(一)行政管理学的概念 行政管理学是研究行政管理及其活动规律的科学。 (二)行政管理的范围 1以政府机构协调运转和提高行政

4、效率为目的的政府内部事务的管理。 2以巩固和完善国家组织，维护和发展国家利益为目的的国家重大事务的管理。 3为发展社会的经济,文化,教育,科技,卫生等各方面的社会事务管理。,(三)行政管理的构成要素 1行为要素-国家行政机关依法实施行政管理所发生的一切行为。 2人员要素-人员,资金，物材。 3组织要素-静态和动态的组织活动。 4时空要素-时效性和环境适应性,(四)行政管理学的研究对象 1.行政管理活动是一种涉及社会生活各个方面的综合活动。 2.行政管理活动所涉及的一切领域和事务，行政管理的所有构成要素以及这些要素间的相互关系，成为行政管理学的研究对象和内容。 3.行政管理的范围的广泛性，决定了

5、行政管理学研究对象的广泛性和复杂性。 总而言之，行政管理学的研究对象是行政现象，是研究行政现象,行政过程内在本质联系的科学。,三行政管理学的主要内容 (一)行政管理学的研究对象决定了其研究的主要内容。 (二)随着学科发展，在不同阶段对于行政和行政管理研究对象的认识不同，研究的主要内容也发生着变化。 行政法行政管理职能行政方法论与决策 (三)随着社会经济文化的发展，行政管理领域的拓宽以及各种学科的渗透，行政管理学的研究内容更为丰富。将行政管理学分为以下两大类别: 1.一般行政学(普通行政学,理论行政学)，揭示行政管理的一般规律。 2.专门行政学或部门行政学，探讨专门部门行政管理的规律性。,(四)

6、作为理论行政学，通过对行政系统,行政过程的抽象,综合研究,揭示行政管理的一般规律。包括以下三部分 1.行政管理的权力主体 2.行政管理过程和内容 3.行政效率与行政改革,第二节 行政管理学的产生和发展,一.行政管理学的产生 二.行政管理学发展的几个阶段 三.中国行政管理学的发展,一行政管理学的产生,(一)广义的行政学和狭义的行政学 广义的行政学是指自从有了国家以来的整个行政发展史上的行政思想的总和。 狭义的行政学（行政管理学)是指产生于19世纪末20世纪初自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，并在20世纪成长起来得到充分发展的科学，它起源于美国，然后扩及西欧国家和世界各国。,(二)行政管理学产生

7、的社会历史因素 1.社会经济的飞速发展要求加强行政管理实践和行政管理理论的独立,深入研究。 -19世纪中叶,垄断资本主义,政府干预 凯恩斯主义（论证政府全面干预经济社会合理性的经济理论) -1887年威尔逊的行政学之研究独立领域 2.行政管理学的产生与这个时期管理思想的突破性进展密切相关。 -19世纪经济迅速发展生产管理 -泰罗 科学管理理论 -怀特,古立克,厄威克等以此发展新理论,3.资产阶级政治学理论的发展为西方行政学的产生奠定了最重要的理论基础。 -17,18世纪资产阶级革命 政治学家洛克等三权分立 -1887年威尔逊政治学季刊建立行政管理学 -1900年古德诺政治与行政 行政从政治的范

8、畴 独立 -20世纪20年代 1926年 怀特 行政学导论 1927年 威劳毕 行政学原理 1930年 费富纳 行政学 行政管理学形成独立完整的学科体系 4.文官制度的建立是行政管理学的实践前提。 -1853年 诺斯科特一屈威廉报告关于建立英国常任文官制度报告 -1872年 美格兰特总统 第一个文官委员会 建立功绩制理念 -1883年 美国彭德尔顿法案 现代文官制度取代政党 分肥制,“政党分赃（肥）制”，即西方国家执政党将政府官职作为酬劳分配给在竞选中出过力的本党党员及个人亲信的任官制度。（年美国第七任总统A杰克逊） “诺斯科特一屈威廉报告”（NorthcoteTrevelyon Report

9、）亦称“关于建立英国常任文官制度的报告”，于年向英国阿伯丁内阁提出的旨在建立常任文官制度的报告。因提出者而得名，是奠定了英国现代文官制度基础的重要文献。 彭德尔顿法案，年彭德尔顿文官法，由俄亥俄州参议员.H Pendleton负责起草，2年12月由国会通过，于1883年予以实施，旨在建立起功绩制文官制度的一项法案，为美国的第一部文官法。,二行政管理学的发展阶段,(一)行政的三个管理模式 1.统治行政的模式-人类政治社会早期, 行政行为及模式属于统治行政的范畴。行政的管理职能是从属于统治和服务于统治的。 2.管理行政的模式 3.服务行政的模式,(二)行政管理学发展的几个阶段,1.科学管理时期 泰

10、罗,科学管理原则 法约尔，十四项普遍原则 韦伯，官僚集权组织理论,组织理论之父 古立克，管理七职能说,20世纪行政学的基石 厄威克，组织八项原则,行政组织的基本原则 科学管理理论的核心问题:提高效率 缺陷:过分强调效率，忽视社会效益 偏重行政现象的静态，忽视动态 偏重组织的功能，忽视人的作用 偏重于理论研究，忽视实际运用 过分强调人的生理和物质需求，忽视人的心理和 精神需要,2.行为科学时期 -1927年 霍桑实验 人际关系的原理 -巴纳德，行为科学管理理论的重要奠基人 -西蒙，行为主义学派，将决策概念引入行政管 理，决策过程组织理论。 着眼于行政现象中人的行为动机，过程和效果，重视人的各种需

11、要,重视非正式组织，重视激励,民主等,3.现代化管理时期或管理科学时期 20世纪40年代，第三次科技革命浪潮,西方国家管理思想由多样化青春期走向成熟。 -管理理论和方法更加科学化，现代化 -社会科学,自然科学,技术科学的新成果广泛运用到行政管理学研究,使其成为一门 多学科相互交叉渗透的综合性学科,20世纪60年代 ,运用系统论研究行政管理活动，使行政组织合理化,行政程序连续化,行政分析定量化 -科学化 -发展迅速,学派林立 当前西方行政管理学派自成体系 -繁荣而混乱,20世纪70年代， -政策科学的兴起,是行政学,政治学发展的一个重要现象和特征。在当代,可能独立出来并构成整个社会科学的核心。

12、-新公共行政学,把出色的政府管理与追求社会公平作为新的原理,旨在实现政府高效率和社会公平的行政改革。以合同管理代替官僚制管理,代表人物弗兰克 等,20世纪80年代，由于70年代政府规模的膨胀等 带来的效率低下和官僚主义,首先在英美进入行政改 革,以1979年英撒切尔上台为标志。 新公共管理学是在美国等国家出现的关于行政改革实践 的理论，主要来自于公共选择理论和新制度经济学等理论, 还没有一个系统的理论体系。试图回答如何在追求效率目标 的同时也保证公平的实现。 主要内容:(1)让社会实现自我管理。 (2)把竞争机制引入政府,实现与社 会以及内部的竞争。 (3)对政府进行成本核算和效能监察 (4)

13、在公共行政引入企业家及服务精神,三.中国行政管理学的发展 (一)古代行政实践及思想 1形成了一套内容丰富，特点突出，相对完善的封建行政管理制度。 1）以中央集权为特征的大一统国家行政体系。 2）以科举制为核心的古代官僚制度：即中国封建王朝通过设立各种科目，公开考试选拔官僚的任官制度。始创于隋，成于唐，完备于宋，僵化于明，废于清末。光绪27年（1901年）废武举，1905年（光绪31年）“停科举以广学校”，历经1300余年。 3）不断发展与完善的监督制度：御史纠察制度；言谏（君主）制度；地方监察制度。 2积累、形成丰富的行政管理观点、思想。 1）以贞观政要等为代表的一批著作；（治国经验与案例）

14、2）各种思想流派所形成的行政管理思想及观点；（行政理论） 儒家：“内圣外王”的德治观。（仁政） 法家：集势以胜众，因术以御群，任法以齐民。（王政） 道家：“休养生息”，“无为而治”。 善因论：“善者因之，其次利导之，其次教诲之，其次整齐只，最下者与之争。”（司马迁史记）,(二)近代中国行政管理学的发展： “五权宪法” 北洋政府 一） 出版引进时期。19c末20c初，行海要术、行政纲目、行政学总论 二）初步探索时期，20c30s起： 1张金鉴行政学之理论与实践（1935） 2江康黎行政学原理（1936） 3龚祥瑞，楼邦彦合著欧美官僚制度 同时，行政管理教学与实践均有所发展。,(三)新中国行政管理

15、学的发展,历史 新中国成立前革命根据地-人民政府人民管 新中国建立后-从中央到地方建立了新的行 政管理体制 1952年-高校院系调整,取消了政治学,行政学 专业及课程 十一届三中全会后- 1980中国政治学会成立, 1982,1983-举办行政管理,人事管理等讲习班 1984-国务院举办行政管理研讨会 1987-十三大,政治体制改革，推行公务员制度 1988-中国行政管理学会正式成立 1993.10.1-国家公务员制度正式推行 1994.9-国家行政学院成立 1997-十五大,提出发展民主,健全法制,建设社会主义法治国家的政治纲 领,特点： （）从年代中期行政管理学的恢复，迅速发展，到年代中期

16、，研究领域开始触及世界行政研究的前沿问题 （）尚停留在对西方国家行政理论进行介绍的层面，缺乏理论研究的广泛性和深度，缺乏依靠自身力量解决自身问题的意识和能力,第三节 学习研究行政管理学的意义,原则和方法,一.学习研究行政管理学的意义 二.学习研究行政管理学的指导原 则 三.学习研究行政管理学的方法,一.学习研究行政管理学的意义,(一)有助于掌握现代行政活动规律,正确运用国家权力,正确行使国家的管理职能,推动社会经济文化发展 (二)有助于用科学的理论指导和推动行政管理体制改革,不断改进政府行政管理,以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的展开 (三)有助于从根本上认识管理的重要性,实现行政管理的

17、科学化,法制化和现代化 (四)有助于增强行政人员的现代管理意识,提高基本素质和理论水平,二.学习研究行政管理学的指导原则,(一)坚持科学理论指导 (二)立足中国国情 (三)以科学态度广泛吸取各国先进的理论和经验 (四)用发展的观点,三.学习研究行政管理学的方法,(一)理论与实际相结合的研究方法 (二)比较研究方法 (三)系统研究方法 (四)综合研究方法 (五)案例分析方法,行政 行政管理 管理行政 政党分肥制 彭德尔顿法案 凯恩斯主义 韦伯 泰罗 西蒙 威尔逊 怀特 法约尔 新公共行政 新公共管理,第二章 行政权力,第一节 行政权力的内涵,一行政权力的涵义 二行政权力的来源、性质及 特点 三行

18、政权力的功能及分类 四行政权力关系,一行政权力的涵义,(一)行政权力的产生和发展 1.人类社会自有国家政权以后,就有了行政权力,行政权力和国家权力有着共同的特征和历史渊源。-统治权力 2.现代意义上的行政权力是在国家权力分化过程中产生的,是除立法,司法以外的那一部分国家权力。-管理权力,整体性权力 权力的分化 抽象权力,具体权力 权力的历史进程是整体分化抽象权力,具体权力融和的过程,(二)行政权力概念的内涵,行政权力是国家政权的重要组成部分，国家政治机关通过一定的程序授予的,国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务,执行国家意志,履行国家行政职能的一种强制力量。主要包括以下方面: 1.行政权力是

19、管理国家和社会公共事务的重要工具。 2.行使国家行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员。 3.行政权力的目的和任务是执行国家意志，履行国家行政职能。 4.行政权力是一种合法的强制力量,通常以行政法规,政策,决议,命令等为表现形式,通过政府指挥命令系统来实现。,二行政权力的来源,性质及特点,(一)现代行政权力的来源 1.现代法治国家行政权力运行的基本前提是,有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。 2.行政权力的来源 (1)宪法,法律和法规是主要来源 (2)惯例裁决是自由裁量权的重要形式 (3)授权也是行政权力的重要来源 (4)法理是推量裁决的基本依据,(二)行政权力的性质和特点 1.行政权力

20、的性质从属于国家政权的性质,是国家政权性质的集中体现 合法性,强制性,普遍性 2.行政权力的特性 公共性-公共权力 手段性-实现政治权力的手段 自主性-相对社会权力和统治权力 一元性-唯一,一个权力中心,自上而下 时效性-效率,效能,民主 膨胀性自我,自然增长,恶性膨胀 3.我国行政权力具有服务性,派生性,统一性和权威性特点,(三)行政权力运行的基本原则 1.以民意为基础 2.以政策为依据 3.以法律为准绳,三.行政权力的功能及分类 (一)行政权力的基本功能 1.行政权力的功能的实质是行政权力对于行政系统的整体贡献。在保持自身统一的基础上不断获取外界资源,并转化为外界所需的产出,以维持行政系统

21、的生存和发展。 (1)管理国家与社会公共事务，维护正常的国家和社会秩序。 (2)组织,调控国家经济,文化建设，增进人民福利。 (3)维护国家的主权和领土完整，不断提升国家的国际地位，为人类发展作出贡献。 2.行政权力的功能,体现在对人的行为的支配上 3.行政权力既有积极建设作用，又有消极破坏作用。,(二)行政权力的分类 1.根据行政权力受约束的程度,可分为约束和自由裁量的行政权力。 2.根据行政行为存在和发生作用的基础,可分为报酬性,制度性和知识性权力。 3.根据行政行为模式,可分为行政立法权,许可批准权,行政确认权,行政检查监督权,行政制裁权,行政强制权,行政司法权。,(三)行政权力与行政管

22、理过程 1.行政权力贯穿于行政管理过程的始终。 2.行政权力在行政管理中的体现: (1)在行政管理过程中体现为行政组织的权威。具体包括领导权,指挥命令权,行政立法权,决策权,监察督导权等。 (2)在人事行政管理过程中体现为人事决定权 (3)在财务管理过程中体现为财政和财务决定权 (4)在机关行政事务管理过程中体现为行政事务处理权,四.行政权力关系,(一)行政体系内部组织与个人,行政领导者与被领导者之间的支配和服从关系 1.中央政府和地方政府的关系集权制,分权制 2.政府与职能部门之间的权力关系领导,被领导 3.部门与部门之间的权力关系指导,被指导 4.行政组织与公务员之间的权力关系特别权力关系

23、 (二)行政机关和人员在行使行政权力的过程中与行政系统外的社会单元(社会组织,公民等)产生的权力关系 1.管理权力关系 2.监督权力关系,第二节 行政权力与行政体制,一.行政体制的内涵及形式 二.行政权力的集中与分散 三.我国行政体制的改革和 发展,一行政体制的内涵及形式,(一)行政体制的内涵及特点 1.行政权力是抽象的内核,行政体制是其外在的静态结构形式,行政管理是行政权力,行政体制运行和实现的动态过程。 -行政体制的状况直接决定行政权力实现的程度 2.行政体制是国家政治体制重要组成部分,是为实现国家行政权力而设计的,是国家行政权力(主要指中央和地方)的配置和划分。目的是确保国家权力存续,运

24、行和发展。 -其中权力体制是行政系统内部围绕行政权责的 划分,运行和维持而形成的各种制度化的关系模 式总称。 3.在行政权力的运行中,行政体制必须适应不断变化的行政环境。 -行政体制需要积极主动的改革,4.行政权力与行政体制 行政体制是行政权力物化的结果,是各种行政组织,制度和关系的集合体 (1)行政权力决定了行政体制的状况,行政体制是行政权力的外部表现形式,是行政系统内部各要素之间的固定的关系模式。 (2)行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分,尤其是中央和地方政府之间的配置和划分。其中权力体制是行政系统内部有关权力关系的习惯和正式制度。 (3)行政权力和行政体制的关系及其变革取决于行政环

25、境的状况,特别是政治体制的状况。,(二)行政体制的基本形式,1.各国的政治体制以及国情不同,中央与地方行政权力的配置和划分也不同。一国的行政体制是多种因素相互作用的结果。 2.多数国家的行政体制都是多种行政权力结构形式的复合体。 3.国防,外交,币制属于全国性行政事务，必须由中央政府执行。 4.行政体制的基本形式:,(1)集权制 (2)分权制 (3)均权制,首长制和委员会制考察的是行政权力在领导机关组成人员之间的分配。 单中心制和多中心制是按照行政权力是否存在着核心而对行政权力体制所做的划分,这种划分是由美国行政学家奥斯特罗姆提出的,二行政权力的集中和分散,(一)集权制行政体制的利弊分析 1.

26、集权制及其一般模式塔式层级制或官僚制曾是国家统治与社会管理的有效手段和工具。 2.集权是国家行政体制的本质所在，分权是基于需要形成的外在形式的行政体制。 3.集权制具有行政官僚制的特征，适用于政府组织系统自身管理。但对社会生活的各个方面，容易形成专制。,(二)分权制行政体制的利弊分析 1.集权制的缺陷必须通过外部或内部的强制力量加以限制和制约，但解决问题的根本途径在行政组织内部。 2.分权制在一定程度上克服了集权制的缺陷。 3.但同时也失去了集权制固有的优点和长处，并且有其自身无法克服的缺陷。 -政府无法有效集中人力，物力，财力 地方政府各行其是 尤其是对地区和社会差异大的国家,(三)集权与分

27、权的模糊选择,1.在社会发展没有提供足够条件之前，在政治,经济与社会心理方面没有摆脱传统束缚以前，不可能有理想的行政体制。 2.在任何国家在行政体制上追求绝对的集权制和绝对的分权制都是徒劳的。分权制与集权制的有机统一或完美统一，是行政管理体制的理想价值取向。 3.在现实中，通过外部和内部机制，将分权和集权在合理的范围内有机结合，寻求行政权力集中行使和分散行使的合理机制。,三我国行政体制的改革和发展,(一)我国行政体制的弊端及成因 1.党政关系 2.政府与市场关系,与企业关系 3.国民意识 4.政府工作人员寻租现象 (二)改革 20世纪80年代，对以上问题进行调整和改革,(三)改革中的问题关键

28、1.体制改革和管理改革不相协调，原有体制和新的体制缺乏科学而有效的管理行为的支持。 2.应通过管理方法的经常性改革，为体制改革创造条件并最终达到体制改革的目的 3.提高公务员及公众意识,他律与自律并用 4.强化法律制度建设,第三节 行政权力与行政责任,一.行政责任的内涵及特征 二.行政责任与行政处罚 三.行政权力及对行政权力的 监督,一行政责任的内涵及特征,(一)行政责任的涵义 1.对于行政主体，在行政管理过程中，行政权力和行政责任是统一不可分离的。 2.行政责任有广义和狭义之分。 (1)广义的行政责任是指行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关或上级机关负责,进而向公众负责的活动。,政治责

29、任-高级公务员 法律责任 行政职责 道德责任,(2)狭义的行政责任通常是指行政法学意义上 的两个方面 尽责-国家公务员应尽的工作义务 负责-违反行政管理法规或有关规定的行 为必须承担的法律后果 (3)行政责任需要完善的职,责,权,利统一的工作责任制,通过行政立法,执法和司法环节来保证。,问责制,(二)行政责任的基本特征 1.具有不可推卸性 2.具有法律的规定性 (三)行政责任的分类 1.以行政责任产生的原因为标准 (1)依职位而产生的行政责任公务员 (2)依法行政而产生的行政责任公务员或公民 2.以承担行政责任的主体不同为标准 (1)一般行政责任公民或单位 (2)专门行政责任公务员,3.以行政

30、责任的不同作用为标准 (1)程序行政责任 -必须按法定程序以及没有按法定程序 必须承担的行政法律后果 (2)实体行政责任 -必须达到的预期结果以及没有达到预 期结果所必须承担的行政法律后果,二.行政责任与行政处罚,(一)国家公务员的行政责任 1.基于任职而依法担负的行政责任 -既取决于行政法制的完备,又取决于公 务员道德上的自律 2.因实施违法失职行为而产生的行政责任 (1)依职务从属关系而承担的行政责任 -一般违法失职行为引起,由在职务上有从属 关系的机关课处,行政处分 (2)非依职务从属关系所承担的行政责任 -违反某种特定的法律或行政管理法规引起,由特 定的国家行政机关依照行政管理法规课处

31、,行政 处罚,(二)公民的行政责任 1.公民没有与职位相应的行政责任。 2.公民违反行政管理法规应负行政责任。 3.行政处罚不同于刑事处罚,不是以触犯刑律而是以违反行政管理法规为前提,不是由司法机关而是由行政机关课处。 4.公务员不是在执行职务时触犯行政管理法规的,承担普通公民的行政责任。 行政处罚和行政诉讼制度是建立健全政府行政责任制度的重要保证。,三.行政权力及对行政权力的监督,(一)监督行政权力的意义和作用 任何权力的运用都离不开有效的监督和制约机制,否则,权力就会被滥用,就会产生腐败。 1.对行政权力的监督贯穿于行政权力运用过程的始终,加强对行政权力的监督是我国行政管理法治化,制度化,

32、科学化,现代化的可靠保证。 2.对行政权力的监督是行政管理的基本职能之一。 3.对行政权力的监督有利于促进行政机关及其工作人员依法行政。 4.对行政权力的监督,是抑制和惩治腐败,克服官僚主义,推进廉政建设的必要措施;是发展民主政治,维护公民合法权益的重要途径。,(二)行政权力监督的涵义及特点,监督,指监察和督导。对行政权力的监督是一种法制监督。 1.政治监督政治组织,国家组织 2.行政监督国家行政机关 3.法律监督司法和检察机关 4.社会监督社会法人机构和普通公民 应从法律上,制度上保证行政监督的有效性,行政权力 行政体制 行政责任 行政权力的监督 行政权力关系 集权制 分权制 首长制 委员会

33、制 单中心制 多中心制 汉密尔顿报告,第三章 行政职能,第一节 行政职能概述,一.行政职能的涵义和特点 二.行政职能的类型 三.行政职能的意义,一.行政职能的涵义和特点,(一)涵义: 1.行政职能也称政府职能，指政府依法对国家政治,经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式,是建立行政组织的基本依据。 2.行政功能是指行政组织系统在整个政治体系结构中发挥的作用。行政职能是行政功能的表现形式。 3.行政职能是相对于国家的立法和司法职能的,是国家的基本职能,以立法职能为依据,以司法职能为后盾，同时又受立法和司法机关的监督和制约。 4.

34、行政职能是一个历史性的概念。,(二)特点 1.行政职能的政治性和社会性 2.行政职能的动态性和相对稳定性 3.行政职能的多样性和整体性 4.与立法职能相比,更具实践性,操作性,技术性,具体性和经常性。 与司法职能相比,更具创造性,主动性,灵活性,积极性和变化性。,二行政职能的类型,(一)按国家性质的不同分类 1.奴隶制国家的行政职能 2.封建制国家的行政职能 3.资本主义国家的行政职能 4.社会主义国家的行政职能 (二)按作用领域的不同分类 1.政治职能-任何国家不可缺少的 2.经济职能 3.文化职能 4.社会职能,保卫职能 专政职能 民主职能,(三)按作用的过程和方式不同分类 1.计划职能

35、2.组织职能 3.协调职能 4.控制职能 (四)按作用性质的不同分类 1.统治性职能 2.保卫性职能 3.管理性职能 4.服务性职能,(五)按作用手段的不同分类 1.立法性职能 2.行政性职能 3.司法性职能,三研究行政职能的意义,(一)行政职能是行政管理学的一个重要概念和核心内容。 (二)行政职能是建立国家政府行政机构的主要依据,反映着行政机构的性质和运行方向,规范着行政机构运行的内容。 (三)行政职能对公共行政活动有指导性作用,是检验公共行政管理活动的主要指标。 (四)行政职能是行政权力的外化具体化,是行政体制改革的关键。 (五)行政职能的转变是变革行政机构,行政活动方式的重要前提。,第二

36、节 行政职能理论,体系及其影响因素,一.行政职能理论 二.行政职能体系 三.行政职能体系的影响因素,一.行政职能的理论,(一)法约尔的管理五职能说 1.从企业的角度研究,不仅适用于企业,也适用于政府和其它组织。 2.与技术,商业,财务,安全,会计职能相并列的五大行政职能: (1)计划探索,制定行动计划 (2)组织建立组织的物质和社会的双重 机构 (3)指挥使其人员发挥作用 (4)协调连接,联合,调节所有的活动和力量 (5)控制注意是否一切都按已制定的规章和下达 的命令进行 3.法约尔,西方行政管理理论的主要人物之一。,H法约尔，（Henri,Fayol,1841-1925）(工业管理与一般管理

37、) “管理职能五要素论”，认为管理功能包括计划、组织、命令、协调与控制。 管理原则：在实践基础总结出了14项管理原则，即分工；权威与责任不可分离；纪律；命令统一（只有一个长官）；管理统一（同一目标，同一作业，同一管理）；公益高于私利；报酬合理、公正；集权适度；层级节制；秩序（位有其事，事有其位）；公平；员工安于久任；主动（设想与执行计划）；团队精神。,(二)古立克的管理七职能论 1.主要应用于政府管理,在法约尔的基础上,提出了人事,报告,预算等较为具体的职能,特别是预算这一与政府活动有关的职能。 2.其中 人事雇用和训练工作人员以及保持有利的工作 条件等整个人事工作方面。 报告最高管理者等负责

38、的人员不断了解所正在 进行的工作,也包括通过记录,调查和检查 使最高管理者及其下属不断了解有关情况 预算包括所有以财务计划,会计和控制形式出现的预算。 3.基本包括了古典管理学派管理职能的一般论述,二.行政职能体系,(一)行政职能体系的结构 1.外结构: 指行政职能的总体配置，表明行政管理与外部环境之间的关系,主要由政治职能,经济职能,社会职能和文化职能等基本职能与计划,组织,协调和控制等程序性职能构成。 2.内结构: 指行政管理的总体职能在行政系统内部分解的结果,其实质是行政权力的内部分配。 主要按纵向和横向形成了行政职能体系的层次性和部门性。,(二)行政管理的基本职能,1.世界银行的199

39、7年的世界发展报告 (1)确定法律基础 (2)保持一个未被破坏的政策环境,包括宏观经济的稳定 (3)投资于基本的社会服务和社会基本设施 (4)保护弱势群体 (5)保护环境 2.政治,经济,文化,社会职能,(1)政治职能 指政府所承担的维护和实行阶级统治,保卫国家和社会安全的职能,是行政职能的核心内容。 保卫职能 专政职能 民主职能 (2)经济职能 指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能,是行政职能的最重要的内容。 政府管理经济的方法有三种: 行政方法 经济方法 法律方法 经济职能转变的内容: 管理模式的变革 经济管理机构的改革 经济管理职能的转变,(3)文化职能 指政府指导和管理文化事业的

40、职能,是行政职能中最古老和重要的职能,并在不同时代,不同国家有着不同的内容和方式。 (4)社会职能 指政府所承担的社会服务和社会保障职能,是行政职能中内容最为广泛,丰富的一项基本职能。 基本职能不是相互独立和割裂开来的,而是一个相互制约,密切联系和不可分割的有机整体。,(三)行政管理的程序性职能,1.行政程序是为完成行政工作和处理行政事务而必须遵循的一系列前后相继的操作步骤和过程。 2.美国古立克(Luther Gulick)的管理七职能说(POSDCORB)的概括 规划,组织,人事,指挥,协调,报告,预算 也可概括为计划，组织，(协调)，控制职能,三.行政职能体系的影响因素,影响因素来自体系

41、的内部组成要素和外部环境 (一)国家的阶级本质 (二)社会经济发展水平 (三)一国特定的政治文化 (四)行政主体的认识水平和管理水平 (五)一国科技,文化的发展水平及其普及程度 (六)公民的民主意识 (七)现代性社会的发育程度 (八)重大的随机性的社会变迁,第三节 行政职能的配置,一.行政配置的概念 二.行政配置的原理 三.行政配置的程序,一.行政职能配置的概念,(一)行政职能配置是指根据行政组织的功能而对其职能进行优化组合的过程。 (二)行政组织的功能不同,其职能及其组合必然存在着一定差异。 各级政府的职能具有以下特点: 1.职能作用范围不同管理层级 2.职能构成不同权限 3.职能结构和职能

42、重点不同城乡 4.履行职能的手段,方式不同宏观,微观管理 直接,间接管理,(三)行政职能配置的过程,实际上是职能优化组合的过程 (四)行政职能配置与转变是紧密联系的两个范畴,二.行政职能配置的原理,(一)整分合原理 1.是系统理论在职能配置中的具体运用。是职能的整体,分工和综合的原理。 2.整体是前提,分工是基础,综合是关键。 (二)封闭原理 1.根据物理学电流回路的封闭原理而来，是指管理系统不同功能有效传输所形成的连续闭合的回路。 2.在进行职能配置时,必须配置决策,执行,监督,信息反馈等职能。,(三)弹性原理 1.是管理的动态思想在职能配置中的具体运用。指为了适应行政管理系统内外相关因素各

43、种可能的变化,使职能配置及其运作与其环境保持动态的适应性,应变性,以发挥职能配置的最佳作用。 2.关键在于把握好弹性的限度。 (1)各级政府的功能,地位及作用不同,职能配置的弹性限度不同级别越高弹性越小 (2)行政部门的性质,地位和作用不同,职能配置的弹性限度不同专业部门和监督部门,三.行政职能配置的程序,(一)职能调查 围绕社会对政府职能的新需求展开的。 (二)职能定性 根据职能需求及其调查的情况,对职能的性质加以确定的活动。具体分为职能配置定性和职能运作方式定性。 (三)职能分解 以职能定性为依据,并使职能定性具体化,数量化,系统化的活动。 (四)职能整合与规范 以职能定性为依据,主要运用

44、系统方法对分解后的职能进行综合,比较,分析,使其构成一个有机整体的活动。,第四节 行政职能的转变,一.行政职能的发展趋势 二.西方国家行政职能的发展 三.我国行政职能的转变,一.行政职能的发展趋势,(一)行政职能的内容日趋丰富和多样化 (二)行政职能日益分化和专业化 1.横向多元化 2.纵向协调与配合 (三)行政职能的重心逐渐由阶级统治性职能过渡到社会管理性职能,二.西方国家行政职能的发展,(一)西方国家政府职能的发展与其关于政府和社会关系理论的发展密切相关。 (二)在西方思想发展史上,相互更替和交织的政府干预观点和自由放任观点,成为西方政府职能确立和变动的理论基础。 (三)15世纪,资本原始

45、积累时期,政府干预,推动生产发展 17世纪中叶,干预已成为障碍,自由放任 19世纪20年代,经济危机,凯恩斯主义,政府干预经济,社会发展功能日益成为功能体系的核心，“有形之手”与“无形之手”紧密结合，但已形成以“无形之手”为主，“有形之手”作为补充的主流体系； 功能强化与职能社会化同步进行，强调社会自治能力的培养和“小政府，大社会”模式。 (四)运用政府职能干预经济已成为一种趋势,政府的职能转变与定位应随改变的环境与经济基础而发生转变。,三.我国行政职能的转变,(一)行政职能的转变是指政府的行为方向和基本任务的转变,包括以下几层意思: 1.主要是行政的经济,文化,社会职能的转变 2.是指行政职

46、能结构的重心从一个职能转向另一个职能的过程,其它职能并不消失。 3.是指行政职能内涵由简单转向复杂的过程 4.是指行政行使方式由政治性,行政性,直接性向经济性,法律性,间接性转变的过程。 5.是指行政管理权限由无限政府向有限政府的转变过程。 6.是行政能力提高的过程。 7.较晚进入到现代化行列的国家,由于面临着比早进入现代化的国家更为激烈和急剧的社会变迁,各项职能的综合发展更为突出和重要。 8.行政职能转变在内容上,可分为内结构和外结构的转变;在形式上可分为结构性和非结构性转变。,(二)我国行政职能转变的意义和依据,1.社会主要矛盾的转变使得国家和政府的工作重心发生了转移 2.从计划经济体制向

47、社会主义市场经济体制，公共财政体制转变的要求 3.实现行政管理民主化,法制化和现代化的需要 4.加入WTO,对行政职能的重新思考和定位,(三)我国行政职能转变的目标,内容和途径,1.我国行政职能转变的目标 (1)政企分开 (2)宏观调控 (3)调整职责权限 (4)实现行政职能运行的法制化 2.内容 (1)职能重心的转变 由以阶级斗争为纲，专政职能为重心转向以经济建设为主，社会发展职能为重心。,(2)职能体系的转变 国内统治职能日益次要化，地位相对弱化； 宏观经济调控与市场培育功能地位日益突出， 教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制； 对外交往

48、职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门将强化其外交功能； 国家防卫功能也将适当加强； 在整合性及维持性功能中，效率目标将日益突出，强调产出效率，尤其是社会效益。,(3)职能方式的转变： 行政手段为主经济法律手段为主； 微观、直接管理宏观、间接管理； 重计划反市场计划与市场有机结合、以市场为取向 (4)职能关系的转变 职能关系主要涉及不同职能由谁来行使及主体间职责权限的划分问题。分清职能，理顺关系，划清职责权限是职能转变的一个关键环节,中央与地方、上级与下级政府间，以及同级政府各职能部门之间的职能关系。 政企关系: 所有权与经营权分开 资产所有者职能与公共行政者职能分开 理顺党政关系及各国家

49、权力机关间关系。 政府与市场间关系，即在社会资源调配方面以谁为主的问题，及二者间如何协调的问题。 政府与社会之间的关系，即政治国家与社会自治之间的关系问题。在中国，这主要涉及权力与权利各自范围的宪法界定及必要的国家权力社会化两方面问题；在西方国家，更为重要的或许是所谓“公共伙伴关系”的建立与维持方面的问题。,3.我国行政职能转变的途径 (1)继续发展和完善社会主义市场经济体制 (2)进一步推动政治体制改革 (3)政企分开是实现行政职能转变的根本途径 (4)培育社会公众的自我管理意识,总结,政府责任的转变 1.政府责任范围的调整 (1)增加新的职能 (2)恢复旧的职能 (3)转移部分职能 (4)

50、取消部分职能 2.政府责任重点的转移,行政职能转变的内容 1.行政职能总体性结构重心的转移 政治 管理 服务 2.行政职能总体性结构中的子结构的变动 政治职能 管理职能 服务职能,政府官员腐败 巨大的贫富悬殊(包括沿海与内地,城乡) 弱势群体(下岗,老弱病残,剩余劳动力,边际农村赤贫者等)边缘化 巨大财政赤字压力 比例很高的金融不良贷款 环境污染的挑战 生态平衡的控制 黄赌毒的泛滥 黑社会的猖獗 水资源的紧缺 社会的诚信(个人与个人,个人与组织,组织与组织之间)急待加强 公共政策制定的民主化,科学化水平有待提高,行政职能 行政基本职能 行政程序性职能 罗斯福新政 古立克 东亚经济奇迹 亚洲金融

51、危机,第四章 行政组织,第一节 行政组织概述,一.行政组织的涵义 二.行政组织的基本特征 三.行政组织的分类及其构成 要素 四.行政组织的作用,第一节 行政组织概述,一.行政组织的涵义 是指行政管理活动的主体-国家为推行政务依法组建的行政机构体系。 (一)行政组织是行政权力的物化,是中央和地方各级政府行政管理活动的主体 (二)国家行政组织是依照法定程序组建和变更的 (三)行政组织是各类行政机关的有机组合,是由人员,职位,单位,部门等复合而成的有机整体 (四)设置,组建和变更行政组织的目的在于有效地推行政务,即有效地管理国家和社会公共事务 (五)行政组织有广义和狭义两种涵义 1.广义的行政组织指

52、为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织结构,是指各种从事行政性事务,执行行政职能的组织,它既包括政府行政机关,也包括立法,司法机关内管理行政事务履行行政职能的机构,同时还包括政府部门以外的企业,事业单位和社会团体中管理行政事务的机构。 2.狭义的行政组织指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构,是指国家行政机关。,二行政组织的基本特征,行政组织属于国家组织的范畴,是国家组织的基本组成部分,与其它国家机关具有共同的性质。但在其功能,结构和运行机制上具有行政的特征。 (一)行政组织的一般特征 1.政治性 2.公共性 3.系统性 4.权威性 5.合法性 6.强制性

53、,(二)行政组织的比较特征,1.与政党组织相比,具有国家强制性特点。 2.与国家权力机关相比,具有不同的职能和派生性,执行性,垂直性特点。 3.与司法机关相比,具有性质和职能上的差异,在上下级领导关系上,具有不同特点。,三行政组织的分类及其构成要素,(一)行政组织的分类 1.在宏观上的分类 根据政治体制,行政体制,行政职能和行政管辖范围 (1)联邦制 联邦政府行政机关,中间(州或加盟共和国)政府行政机关和地方政府行政机关 (2)单一制 中央国家行政机关(国务院)-中央人民政府 地方国家行政机关-地方各级人民政府,2.在微观上的分类,在一级政府内部,根据行政工作的性质,内 容和作用,进行微观分类

54、。 主要由领导机关或首脑机关,职能机关或部 门机关,辅助机关(含办公,办事和服务机关), 咨询机关和派出机关,(二)行政组织的构成要素,1.行政职位是行政组织的最基本的结构要素,是行政组织系统的细胞组织,主要由职务,职责和职权等因素复合而成。 2.行政人员或公务员是行政组织中最积极最活跃的因素,也是行政组织结构要素中唯一具有主观意志和主观能动性的因素。 3.行政资源是信息,经费,物材等物质因素的总和,是行政管理的物质基础。,四.行政组织的作用,(一)行政组织是行政职能,行政目标和行政计划实现的保证。行政职能的实现必须依赖于行政组织去推行,行政组织是行政职能,行政目标和行政计划的载体和实现形式。

55、 (二)行政组织是行政活动的主体和各项行政任务完成的基础。没有行政组织,没有法定的指挥和服从关系,没有正规的运转程序,行政任务是不可能完成的。 (三)行政组织是行政效率得以提高的重要条件。行政效率是检验国家行政管理工作质量高低的一个客观标准,其得以提高的重要条件就是要有一个合理,科学,完善的行政组织。,第二节 行政组织结构和体制,一.行政组织结构与设计原则 二.行政组织体制及其类型,一行政组织结构,(一)概念: 行政组织结构是指行政组织的各组成要素(部分)之间的相互联系方式或互动关系模式 组织结构不仅指构造,实质上还包含组织系统各组成部分之间的相互作用。 (二)特征: 1.稳定性 2.动态性

56、3.层级性,(三)影响因素 1.管理幅度: 是行政组织或行政领导者有效管辖和监督下属行政组织和行政人员的数额。寻找管理幅度最佳的数额程度是行政组织结构合理化的一种体现。 2.结构层次: 即行政组织体系的层级数。行政组织结构层次的合理性反映出一个行政组织的层次的最佳状态。 3.行政职位职能的边界划分: 以确定的标准来明确行政组织工作职位职能的边界,并根据行政组织的总目标统筹安排。 4.行政组织职权的制定: 必须根据行政组织任务的要求,力求职权与职责的统一。,(四)行政组织结构类型,1.行政组织的纵向结构 是行政组织纵向分化的结果,也称为层次结 构。具体为各级政府上下级之间,每级政府的 各组成部门

57、之间的领导与被领导,命令与服从 关系的组合方式。分为两种: (1)整个行政组织体系的纵向分化,指各级政府的上下层级结构。 (2)每一级行政组织内部的纵向分化,指每一级行政组织内部的上下层级结构。 行政组织的纵向结构主要处理的问题是管理层次 和管理幅度两个影响行政组织结构形态的决定性因 素间的关系。,2.行政组织的横向结构 是行政组织横向分化的结果,又称为部门结 构,是行政组织中处于同一等级的各组成部门 之间的平等,合作与协调关系的一种组合方式. 一般四种划分方法: (1)按工作任务划分 体现专业化分工原则。但沟通困难。 (2)按管理功能划分 由五个管理环节,可划分为决策组织,执行组织,信息组织

58、,咨询组织和监督组织。 (3)按行政区域划分 适用于行政组织管理的区域比较分散,不容易由单一行政组织直接统一指挥的情况。 (4)以管理对象或服务对象为标准来划分 有利于明确服务或管理对象,但容易发生权限的交叉。,二.行政组织体制及类型,(一)概念: 行政组织体制是指一级政府内部的领导关系 和组织结构方式,是行政组织内部各要素,各单 位,各部门乃至各层级之间的组合方式,以及各 种行政关系制度化的表现。 (二)类型 1.首长制与委员会制 2.层级制与职能制 3.集权制与分权制,第三节 行政组织理论与行政组织设计原则,一.西方国家行政组织理论与 行政组织原则 二.马克思主义行政组织理论 三.行政组织设计及其影响因数和原则,一.西方国家行政组织理论与行政组织原则,西方国家行政组织理论产生于18世纪法的行政机关说,管 理组织理论形成于19世纪后期,20世纪以后成为一个相对独 立的研究领域分支学科 (一)古典行政组织理论与组织原则 以行政法学理论和经营管理理论为基础。产生于19世纪末20世纪初,代表人物有 泰勒-组织管理学