《公共行政学教学课件》第二章行政组织(定稿)

1、第二章 行政组织,本章结构,一、行政组织的含义,（一）组织与行政组织 英文：组织源于器官； 中国：丝麻织成布帛。 现代组织的概念有三个研究角度： 静态：古典组织理论。 组织是由许多不同的部分共同构成的完整统一体。 动态：行为科学。 组织是为达到一定目标而行动的人的活动体。 整体：系统权变。 组织是一个与外界相互交流的有机生长体。,组织与行政组织,组织：一群人为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。 行政组织：指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。 即通常所说的政府机关。 行

2、政组织的含义也有两个方面： 行政组织的结构与体制静态。 行政组织的运行机制动态。,一、行政组织的含义,（二）行政组织的要素 1.行政目标 行政目标必须必要。 行政目标必须正确。 行政目标必须明确。 2.行政结构 机构设置 人员构成 权责体系 法规制度,一、行政组织的含义,3.物质要素 经费适中 硬件适用 4.精神要素 行政价值观的整合 5.环境要素 大的社会环境 小的机关环境,二、行政组织的原则,1.命令统一 服从上级； 服从一个上级； 不应越级指挥。 2.精简精干 3.效率原则 4.分工协作原则 5.权责一致原则 6.幅度适中原则 7.权变原则 8.法制原则,三、行政组织的类型,1.中枢机构

3、 又称首脑机关、领导班子 核心决策机关，制定总目标和长远规划，颁布大政方针政策，对辖区内的重大问题进行统一指挥和领导。 2.职能机构 在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业行政事务的执行机关。 3.辅助机构 协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关。 4.咨询机构 权威的专家、资深政府官员；智囊、思想库 5.派出机构,历届中央政治局常委,历届中央政治局常委,历届中央政治局常委,历届中央政治局常委,四、行政组织的结构,行政组织的结构：行政组织中各部门及其层次之间建立的一种相互关系模式。 包括纵向结构与横向结构两个方面。 （一）行政组织的纵向结构 基本问题：确立层级之间的隶属关系。 两个核心

4、概念：行政层次与行政幅度。 行政层次：指行政组织中的层级数目。 行政幅度：指一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人员的数目。 关键词：一个；直接；有效。,影响行政幅度的因素,行政层次。 反比关系 组织内权责划分。 组织成员的素质。 组织技术水平。 组织工作的复杂性。 （二）行政组织的横向结构 按地域划分。 按管理职能划分。 按管理程序划分。,甲组织：45人，四个层级,乙组织：45人，三个层级,五、行政组织的体制,（一）从权力的统属性质来划分 1.首长制与委员会制 首长制：指最高决策和管理权力由行政首长形式并负责的组织体制。 典型：美国。 委员会制：指行政组织决策和管理

5、权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。 典型：瑞士（唯一）,五、行政组织的体制,2.集权制与分权制 集权制：行政组织的一切事物的决定权力集中于上级，下级处于被动手控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。 分权制：行政组织中的下级机关在其管辖范围内有较大的自主权，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多干涉的组织体制。,五、行政组织的体制,3.完整制与分离制 完整制：指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、监控与监督的组织体制。 分离制：指同一层次的各行政组织或同一行政组织

6、各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督的组织体制。,五、行政组织的体制,（二）从基本的政体类型来划分 1.内阁制 内阁：cabinet（内室）。 内阁最早出现在英国。 内阁制泛指由内阁包揽国家行政权力并向议会负责的一种政府模式。 基本程序：政党竞选 议会多数 任命党魁 组阁 代表：英国、日本等。,五、行政组织的体制,2.总统制 指由总统担任国家元首和政府首脑，独揽国家行政权的政府模式。 典型：美国。 3.半总统制 指以总统为国家权力中心，以总理为政府首脑的一种政府模式。 内阁作用已经弱化； 议会只是形式上的存在； 总统由选民直接选举。 典型：法国、俄罗斯。 4.委员会制（略） 5.

7、人民代表大会制（略）,六、行政组织的冲突,（一）组织冲突的四要素： 敌对者； 斗争； 目标或利益； 交互行为 。,六、行政组织的冲突,（二）如何认识组织冲突 传统组织理论：“暴力和破坏稳定”的因素。 现代组织理论：不可避免。 （1）个人差异的影响。 （2）专业分工的影响。 （3）非正式组织的影响。 冲突不可避免，关键的问题在于如何驾驭。,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,【出逃门】 2008年9月24日，温州市鹿城区区委书记杨湘洪带队从温州出发，经上海前往法国。这个温州市一级的考察团，主要由鹿城区的官员和企业家组成，其中包括与杨湘洪关系不错的温州某管委会官员和某知名企业家。到巴黎考察后不久

8、，杨湘洪即以探望在巴黎的女婿为由离开考察团单独行动。此前，杨湘洪的女儿嫁给了一名温州旅法华侨之子。行程结束后，代表团成员悉数回国，唯独带团的书记杨湘洪一人以“在国外腰椎间盘突出住院了，不方便继续工作”为由滞留海外。 温州市领导此后便收到杨从法国发来的病历传真，以此证明病情紧急。但考察团成员证实，在杨离团单独行动前，还曾上街喝咖啡。,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,考察结束前，杨湘洪托人带回一封信，“说要交给市里”。一名考察团成员透露，信的内容他并未看过，但根据其他知情成员的介绍，主要内容是，以自己病情紧急无法胜任工作为由，要求辞去现职。杨湘洪历任温州市委组织部干部一处处长、副部长、鹿城区

9、委书记等职。在区委书记任上启动江滨路改造和中心区建设等重点地产项目。有关鹿城区委书记杨湘洪滞法不归的小道消息在温州民间迅速传开，“人们纷纷传说他出逃了”。,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,代表团回国后，温州市内随即又传出杨湘洪的妻子即将离境的消息。而知情人士证实，更早前的10月1日，杨的女儿便已离境出国。然而2008年10月22日，温州市一名与杨湘洪夫妇认识的官员说，前一天他还见到了杨的妻子、供职于温州旧城拆迁办的游捷。“市里这时才引起高度重视。”2009年 3月31日，杨湘洪留在国内的妻子、原温州市旧城改建指挥部开发处干部游捷，因涉嫌经济犯罪遭浙江省检察院执行逮捕。,温州官场地震：出逃

10、门、安置门与差价门,“纪检部门在侦查中发现，游捷在 2007年间涉嫌以炒股等方式接受企业数十万元的贿款。检察部门还发现游捷个人银行卡进出现金8000多万元，存在重大受贿嫌疑。”游捷落马后，旋即传出多位温州政商人士遭纪委约谈。温州市纪委向记者证实，由游捷案连带查出温州市经济开发区主任戴国森等官员的经济问题，而后者已被双规。据了解，戴国森与杨湘洪均出身温州冶金系统企业，“是一个小圈子的老相识”。,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,温州官员外逃的消息旋即迅速蹿红网络，并引起全社会的广泛关注。市里紧急召开了市委常委会，通报了有关消息。鹿城区委副书记、区长余中平被通知列席。“会上主要宣布了几件事。”

11、知情人士称，除要求协调新华社等媒体外，主要是决定成立一个2人工作组前往巴黎了解情况，针对“罹病”一说，工作组同时配备一名医学专家随同。随后，温州市政府将杨湘洪滞留不归的情况汇报给浙江省省委。,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,2008年11月7日，浙江省委常委会会议决议，杨湘洪身为党员领导干部、国家公务员，因公率团出国进行经贸交流活动，逾期滞留他国不归，拒绝组织教育帮助，违反领导干部出国(境)管理有关规定，严重损害党的形象和国家声誉，造成恶劣政治影响，其行为构成违反政治纪律错误，根据中国共产党纪律处分条例)、中华人民共和国公务员法的有关规定决定，开除杨湘洪公职和党籍。,温州官场地震：出逃门

12、、安置门与差价门,【安置门】 2009年4月1日，在风声鹤唳中，一个网络帖子再度将温州官场推向更暴烈的风口浪尖。网帖直指温州市49个政府部门的高官在旧城改建指挥部的配合下，以极低价格“私分”本该属于拆迁户的143套“安置房”。清单中包括66个“工作联系部门有关人员”，49个 “指挥部工作人员”，28个超计划购买房屋者，共涉及143套安置房，面积23700平方米，每平方米售价8000元/平方米，远远低于市场价，购房者中温州市副市长、政协副主席、检察院副检察长、多位局长、主任、院长、书记、行长的姓名和身份都赫然在列。,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,发帖者指称温州旧城改建指挥部领导利用职权将

13、拆迁房中最好的顶层房、跃层房以远低于市场的价格给自己和相关官员员购买。网帖清单涉及的楼盘有莲花、浙南、美曦、锦春大厦等，全部都是大户型，单户面积最大的有329平方米。名字出现在清单中的一位不愿透露姓名的男子表示，他购买了莲花大厦B幢某居室，当时是参照市场价确定的“暂定价”购买，“朋友介绍购买的，大约是在8000元左右/平方米”。据了解，目前这些热门地段楼盘二手房价逾15000元/平方米。,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,对此，温州市旧城改建指挥部国有资产管理处处长金佩静接受记者采访时说：“这个事件不存在违法违纪的问题，也不存在如何处置官员们购买的安置房的问题，将来补上差价就行了。”对于网

14、上发帖者，金佩静评价说：“是别有用心的人在扩大事实，吸引媒体注意”、“闲着没事干”、“这是个有心人，但不实事求是”。 杨湘洪妻子游捷原在温州市旧城改建指挥部工作,对于此事件与杨湘洪滞法不归、杨湘洪妻子游捷受贿被捕事件之间的关系，金佩静说：“毫无关联”。,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,这样的回应不仅没有将事态平息，反而有火上浇油之势，有网友反驳道，公民表达意见怎么成了闲着没事干，还有网民发起反击说，有义务自正清白，无资格反诘用心。金佩静在答记者问的时候说“其实购买没有门槛，任何人都可以来申请购买。”但据记者调查，一位退休局长说，他购买莲花大厦公寓，是打报告给市委市政府市经委，经组织批准购

15、买的。一位富商承认自己购买了一套300平方米的公寓，他说曾恳求温州市解决住房问题。与此形成对比的是，莲花大厦一位原址拆迁安置户表示，“该地区系2000年拆迁，很多人租房过渡了几年，至今尚未落实房子的人也有。”,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,面对社会的诘问，温州市委、市政府4月8日证实了旧城改建指挥部以暂定价销售94套商品房之事和“购房清单”中所有的信息的确属实。温州市纪委宣布，已对认定的事件负责人吴权书立案调查。经初步查明，市旧城改建指挥部主持工作的原党委书记、副指挥吴权书未按规定程序审批，未经集体研究讨论，擅自决定将“剩余”房源作为商品房对外销售，擅自决定将这些房源以暂定价预售，造成

16、不良的社会影响，应对其予以责任追究。另在调查中发现，吴还涉嫌其它严重违纪问题。2009年5月13日，市纪委常委会研究决定对吴权书予以立案，并限令各购买安置房的官员，在6月底之前，以11549元/平方米的价格补齐差价。这意味着，温州购置安置房的官员中，购置面积最大的将补差价近百万。,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,【差价门】 按下葫芦浮起瓢，一波未平一波又起。“安置门”事件是拔了萝卜起了泥，这扇“安置门”还没有关上，另一扇“差价门”却已经打开。中央电视台新闻1+1报道，当房主被要求去交上跟市场价的差价的时候，房主说，其实我当时买的时候，就已经是以接近市场价的价格买了，原来这些房主是从买了房

17、的官员手中再次得到的房子。大部分以低价购得房子的官员已经抬高价格把房子卖给了现在的住户。,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,根据经济参考报的记者报道，连日来，温州安置房事件的购房人分别收到了温州市旧城改造指挥部的缴款通知书，要求他们必须于6月30日前缴纳房款差价，每平方米大约需缴纳3000元以上，缴纳后签订房屋买卖合同，逾期不办理缴款、结算手续的，依法解除购房协议。那么，每平方米多缴纳3000多元，这一数字是怎么得出的呢？,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,据了解，2004年到2005年间，温州市旧城改建指挥部将143套好房子内部销售给一大批官员和关系户的时候，使用的是暂定价，而这一暂

18、定价只有8000元，后来经过相关部门的重新审定，确定了当时的市场平均价为每平方米11549元。让人没有想到的是，如今面对要求补差价的这一通知，一些购房者却表示出了反对和无奈冤屈。,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,根据记者的调查发现，这些购房者中有些并非原始购房者，而是通过房屋中介以市场价，从政府官员和旧城改建指挥部关系户中转买二手房的下家，有些人虽然是直接过户，表面上拿到的是一手房，但实际上也是经过上家提价后买到的二手房。以其中的一位购房者蔡先生为例，2006年通过房屋介绍所结识卖家张女士，并从其手中按每平方米9950元，总价200万元，购得一套房子。虽然是直接过户，但分开付款的方式却向我们揭示了其中的猫腻。,温州官场地震：出逃门、安置门与差价门,蔡先生先是付给了卖家张女士10万元定金，然后把其中的169万元通过汇款的方式打给了旧城改建指挥部所属的温州房地产联合开发公司，剩下的21万元则按照卖家张女士的要求汇到其丈夫的银行户头上，就这样，双方顺利成交。对于这一购房过程，蔡先生表示自己心知肚明，这31万元是卖家张女士的额外得利。后来得知张女士的丈夫是位