空间管制分区——规划协调的基础空间平台

1、1空间控制分区规划协调基础空间平台尹云景尹云景摘要：在分析城市总体规划、土地利用总体规划和生态功能分区不同控制分区异同的基础上，以建筑禁入区、最大允许建筑面积和限制建筑面积的划分为基础，建立了规划协调空间平台。通过协调划定空间控制区，可以更好地促进各种空间规划的实施。并希望依靠协调的空间控制分区能够加强对重要空间资源的保护。关键词：空间控制带城市总体规划生态功能区划协调平台；中国城市发展报告指出，到2050年，中国75%的人口将居住在城市，也就是说，中国将在三四百年内完成西方发达国家在几十年、几百年内完成的城市化进程。目前，中国正处于城市化快速发展阶段，城市快速增长与资源生态环境保护之间存在巨

2、大矛盾。只有通过相关规划的调控和引导，才能有效缓解城市发展与资源保护之间的矛盾。2004年，仇保兴副部长指出：“中国城市规划管理的重点已逐步从确定开发建设项目转向有效保护和利用各种脆弱资源，合理布局重点基础设施。”对脆弱资源的有效保护就是要强调空间控制的必要性，使要保护的区域和资源能够得到真正的保护。但是，由于价值取向、部门利益倾向、专业限制、沟通不畅等原因，规划与规划之间存在数据矛盾、规划“分割”等不协调的问题，影响了各项规划的实施，削弱了对重要区域和资源的保护。空间规划有三种类型，即城市总体规划、土地利用总体规划和生态功能区划(本文认为主体功能区规划是一种政策空间规划，是一种相关政策，它规

3、定了县域内发展的优化、重点、限制和禁止，但并不在实体区内实施，而县域城市总体规划、土地利用总体规划和生态功能区划应在实体区内相应实施)。它们都依赖于有限的空间土地资源规划。如果土地控制分区是一致的或分阶段的，规划的协调和实施就不再是问题，重要地区和资源的保护也不再是问题。1.研究综述：关于空间控制分区的研究大多集中在城市总体规划中“四区”的划分上。孙斌东等(2007)考察了城市总体规划中的空间分区与控制，并以大连西部地区为例，探讨了“增长管理”理论的空间分区与控制方法1；宋智英等(2008)在“反规划”理论的基础上，界定了空中管制区规划的内容和方法；彭等(2008)根据国家批准的几个城市的总体

4、规划，结合新的城市规划编制方法，定义了建筑禁入区、建筑限制区、适宜建筑区和已建成区3个基本含义。袁等(2008)分析了当前“四区”划分存在的问题，并以吴江市为例，对“四区”划分进行了研究4；彭等(2009)系统梳理了近年来城市总体规划中“四区”的研究，确定了“四区”的划定原则、控制要求、限制要素和分区；王、等人结合主体二体功能区划、生态功能区划和空间控制区划的异同，初步构建了土地和城乡空间管理的统一框架。除了城市总体规划的空间控制性分区研究之外，相关专家学者也对“非建设用地”和城市禁限建区做了大量的研究。宋劲松等(2006)论述了广东省从“区域绿地”到“政策分区”的区域空间治理体系；罗振东(2

5、007)总结和思考了2003年5月，生态功能区划技术暂行条例提供了技术依据，我国大力开展生态功能区划的实践和研究，特别是2008年公布的全国生态功能区划。根据这一规划，全国划分为216个生态功能区。土地利用总体规划中的土地利用分区主要以土地利用分区为基础。为了有效表达土地的空间属性和影响，规范土地利用的空间等级顺序，新一轮土地利用总体规划建立了城乡建设用地空间控制体系。最新的政策文件和土地利用总体规划编制规则对相关的控制性分区进行了界定，相应的研究文献相对较少。通过以上研究发现，空间控制分区的研究相对较新，大多出现在2006年以后，主要集中在城市规划领域，包括城市总体规划中“四区”划分的研究和

6、城市非建设用地的研究。生态功能区划已经做了大量的研究，但针对性很强，主要是根据区域生态环境要素、生态环境敏感区和生态服务功能的空间分异规律，将区域划分为不同的生态功能区。然而，新一轮土地利用总体规划也提出了分区控制的要求。用“分区域实施不同政策”的方法，每个控制区都有不同的制度框架和内涵特征，但它们之间的空间关系尚未理顺和明晰，控制区之间存在交叉和重叠。也有文献解释了上述规划控制区重叠的原因，但主要集中在城市规划和土地利用总体规划之间。三类规划的空间控制要求是基于对土地空间资源要素的规划、控制和约束。城市总体规划、土地利用总体规划和生态功能区划分别提出了不同的空间控制区，各类规划对空间控制区的

7、内涵和要求也不尽相同。2.1城市总体规划2.1城市总体规划2006年实施的新版城市规划方法引入了空间控制分区的概念，要求中心城市指定“禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和建成区”；2008年实施的中华人民共和国城乡规划法要求在城市总体规划和城镇规划中明确“禁止、限制和适宜建设区域”，划定“四区”已成为编制城市总体规划的重要工作内容。城市总体规划中的禁止建设区是指依法确定范围的区域，在该区域内严禁与限制建设要素无关的建设行为。限制建设区是指依法或者城乡规划确定的范围，原则上禁止城市建设的区域。适宜建设区域是指范围应当在城乡规划确定的空间增长边界内或者在规划建设用地范围内，城市建设应当按照城乡规划

8、进行的区域。建成区为现有城市建设用地面积。2.2土地利用总体规划2.2土地利用总体规划3在有效纠正以往规划管理中“重城轻乡”现象的基础上，对当前“圈外圈外”规划管理模式的总结和升华，以及更严格的耕地保护制度和生态环境保护政策的实施，新一轮土地利用总体规划将在建设用地边界划定后，在规划范围内形成四个区域。禁止建设区是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值的区域，必须禁止各种建设和开发。允许建设面积是指城乡建设用地规模界线(根据城乡建设用地指标划定的城市、镇、村和工矿建设用地的界线)所包含的范围，是指有条件的建设区域是指城乡建设用地规模界限以外和延伸界限以内的范围(为适应城乡建设发展的不确定性，规

9、划期内可选择城镇、村庄和工矿建设的界限)。在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，区内土地可用于规划建设用地面积布局调整。限制建设区是除允许建设区、有条件建设区和禁止建设区以外的其他区域。2.3生态功能区划2.3生态功能区划根据区域生态环境要素、生态环境敏感性和生态服务功能的空间分异规律，将一个区域划分为不同生态功能区的过程。其目的是为制定区域生态环境保护和建设规划、维护区域生态安全、合理利用资源、工农业生产布局、保护区域生态环境提供科学依据，为环境管理部门和决策部门提供管理信息和管理手段。生态功能区划一般分为三个层次。一级区的划分应反映该区的气候和地貌特征，由地名特征生态区组成。二级区的划

10、分应反映该区典型的生态系统类型和生态服务功能，由地名型生态分区组成。三级区划应体现生态服务功能的重要性和生态环境敏感性特征，由具有特殊地名生态服务功能(或生态环境敏感性特征)的生态功能区组成。对于县或小城镇，应直接结合保护区进行三级分区，并划定生态环境敏感区。由于生态功能区没有具体的划分类型，因此无法与监管区划的差异相比较。4 5 2.4空间控制差异分析2.4空间控制差异分析城市总体规划与土地利用总体规划在空间控制上的差异主要在于以下三点：一是在禁止建设区方面，城市规划将基本农田保护区划分为禁止建设区，而土地利用总体规划将基本农田划分为限制建设区，这是由于占用了线性项目；第二，对于弹性发展区控

11、制区的界定，在城市总体规划原则中确立了发展储备土地的概念，将适宜建设区域的规模纳入了土地利用总体规划，有条件的建设区域已经划分，建设用地规模暂不安排；第三，城市规划中的“建成区宜建”原则和土地利用总体规划中的“有条件允许建设区”原则应该是一致的，但在空间上并不完全一致。上述差异表明，两种空间规划的控制性分区概念有本质的不同：城市总体规划的禁止建设面积大于土地利用总体规划的禁止建设面积；土地利用总体规划限制建设面积大于城市总体规划限制建设面积的；土地利用总体规划中的“允许建筑面积和有条件建筑面积”原则相当于城市总体规划中的“建成面积和适宜建筑面积”，但由于土地利用总体规划的模式有限，并不完全一致

12、。有必要建立空间控制的协调机制，以确保不同内涵的控制区在空间实体中实现相同的目标，实现规划的协调和顺利实施。3恢复三种类型的规划空间控制分区协调机制，首先要结合“反规划”理论，优先控制非建设区域，做出城市空间规划安排；其次，在保证生态安全和良好城市空间形态的基础上，确定区域内最大允许连片建筑面积；在许可的建筑区域和船头之间3.1禁止建设区域3.1禁止建设区域结合生态环境敏感性评价(对土壤侵蚀、地质灾害、海岸灾害预防等敏感。)和生态服务功能评价(生物多样性保护区、水源保护区、水土保持区、江河湖泊蓄滞洪区、自然保护区等。)，考虑地形条件和地质地貌条件。结合国土资源部颁布的基本农田永久划定精神，河流

13、湖泊湿地、自然保护区、风景名胜区、森林公园、永久基本农田保护区、河流一级水源保护区、水库一级水源保护区、坡度大于25度的山体、林地、分洪闸、矿产资源密集区、地质遗迹和景观资源分布区、水土流失极度敏感区、地质灾害易发区和重要生态廊道等。永久保留的基本农田应划分为禁止建设区，使城市规划和土地利用总体规划中的禁止建设区保持一致，并与生态环境分区中的特定功能区保持一致。3.2最大允许建筑面积3.2最大允许建筑面积根据地形地貌条件和城市空间发展战略，在避开各种禁止建筑面积和确保生态安全的基础上，划定最大允许建筑面积。最大允许建筑面积是指一定区域内可以提供的城乡建设用地空间。在此基础上，土地利用总体规划中

14、一定规模限制的允许建筑面积和有条件建筑面积，以及城市规划中已建的6个区域和适宜建筑面积，应纳入最大允许建筑面积。3.3限制建筑面积3.3限制建筑面积在定义禁止建筑面积和最大允许建筑面积的基础上，剩余空间为限制建筑面积。因为禁止建筑面积和最大允许建筑面积是独特的，限制建筑面积也是独特的。在此基础上，城市总体规划、土地利用规划和生态功能区划可以实现空间控制的最终一致性。但是，对于空间管制的阶段性协调，也应确定相应的协调机制。3.4空间控制协调机制3.4空间控制协调机制土地利用总体规划的目的是保护耕地和基本农田，控制农用地转为建设用地。国家自上而下下达建设用地总规模、新增建设用地规模等控制指标，下级

15、规划不得突破上级规划确定的控制指标。一般来说，土地利用总体规划确定的建设用地规模将小于城市规划确定的建设用地规模。城市总体规划和土地利用总体规划在禁止建设区域和限制建设区域的限制条件下，可以在最大允许建设区域内进行灵活变更。在一定时期内，城市规划可以适度推进土地利用总体规划，是在最大允许建设面积和城市规划用地规模(包括已建面积和适宜建设面积)之前的一个开发储备。在最大允许建筑面积和土地利用总体规划划定的允许建筑面积内，有条件的建筑面积可根据城市规划确定用地。结论为有效实施空间控制，可以通过建立城市总体规划、土地利用总体规划和生态环境功能区划相协调的空间控制区，以“空间准入”体系为核心，制定互联

16、互通的控制政策，达到引导建设行为、控制保护资源的目的。但是，考虑到不同部门有不同的管理要求和利益诉求，地方政府与地方部门之间的“逐块”管理关系，以及相关法律法规的一些空白，保护重要区域和资源仍然不是一件容易的事情。我希望空间管制区划能形成相关立法，严惩建筑参考文献1孙斌东，王赢，郑铮。城市总体规划中的空间划分与控制，载城市规划与设计2007年第3期，第：32-36页。2宋智英、宋慧英、刘胜成。关于空间控制区规划的讨论m .国际城市发展与规划论坛会议录，2008。3彭，苏洁琼，焦亦学等.关于城市总体规划中“四区”定义的讨论.中国城市规划年会论文集，2008年4月，袁，徐，卢玉田等.对城市总体规划中“四区”划分的思考J.城市规划，2008，(10):71-74 .5彭、苏洁琼(2):56-61。7 6王、赵敏。论土地与城乡空间管理统一框架的构建J.城市规划，2008，(12):40-48 .7罗晓红宋劲松。从“区域绿地”到“政策分