行政事业单位内部控制研究与探索

1、.,1,行政事业单位内部控制研究与探索,财政部会计司 黄赟,.,2,以为法不责众的小金库,私分国资为职工买保险 大众电影原社长被判4年 因擅自动用554万余元国有资产为职工买商业保险，71岁的大众电影原社长蔡师勇被控私分国有资产罪，获刑4年并被处罚金4万元。 检方指控，蔡师勇、贾文华（杂志社财务负责人）在大众电影杂志社任职期间，于1997年至2000年，违法使用国有资产为该社人员购买商业保险，数额总计554.7万元。,.,3,大量的财政资金用于建设政府豪华办公大楼,导致财政资金的低效率,某贫困县人民政府大楼,某市人民政府大楼,.,4,单位资金资产受贪污挪用，多数和内部控制缺失有关,通州区某行政

2、单位女出纳李某在4年时间里挪用公款192万余元，用于自己和男友消费。,.,5,行政事业单位可能存在的风险,单位领导和员工的法律意识不强，单位的业务活动不合法、不合规 资产的安全完整受到威胁 资源使用效率低下 财务信息不真实准确 其他风险,.,6,什么是行政事业单位的内部控制,内部控制的目标：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。 定义：行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。,.,7,1992年6月，COSO委员会公布了题为内部控制整体框架的报告 定义：内部控制

3、是一个受到董事会、经理层和其他人员影响的过程，该过程的设计是为了提供实现以下三类目标的合理保证：经营的效果和效率、财务报告的可靠性、法律法规的遵循性。,企业内部控制整体框架,五要素模型,.,8,内部控制的控制方法,不相容岗位相互分离 内部授权审批控制 归口管理 预算控制 财产保护控制 会计控制 单据控制 信息内部公开,.,9,如何设计和实施内部控制,了解单位的组织结构和经济活动管理结构,对单位内部控制设计和实施情况进行评价，不断完善,对单位业务活动的流程和适用的法律法规进行全面梳理，找出风险点,根据找出的风险点、结合现行的法律法规，来选择具体应对措施，建立健全内部管理制度,采取有效监督措施切实

4、保障各项制度得到贯彻实施,.,10,了解组织结构,某行政单位,内设机构,直属机构,派出机构,事业单位,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,。,.,11,了解经济活动管理结构,预算业务管理 收支业务管理 采购业务管理 资产管理 建设项目管理 合同管理 纪检监察 内部审计,负责业务工作的部门或岗位，部门内人员组成、各岗位的职责，目前内部管理制度的建设情况,.,12,固定资产控制（举例）,.,13,固定资产管理风险及控制措施（举例）,.,14,固定资产管理风险及控制措施（举例）,.,15,单位主要的业务活动及其管理制度（举例）,预算业务预算管理办法 收支业务收支管理办法 采购

5、业务采购管理办法 资产管理资产管理办法 建设项目管理建设项目管理办法 合同管理合同管理办法 内部监督内部监督管理办法,.,16,监督与评价,监督的内容和方法 内部控制缺陷 设计上、执行上 监督的主要内容 制度、机制的建立情况 关键岗位的设置情况 授权审批的设计和执行情况 监督的方法 个别访谈法、实地观察法、证据检查法、重新执行法、穿行测试法,.,17,监督与评价,内部监督检查、自我评价 制定工作方案 实施监督检查 提交评价报告 外部监督 财政、审计、纪检监察,.,18,实现的目标,.,19,单位层面内部控制,机构 机制 人员 系统,.,20,单位层面内部控制机构,单独设置内部控制职能部门或者确

6、定内部控制牵头部门 充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用,.,21,单位层面内部控制机制,决策、执行、监督相互分离的机制 不得由一人办理业务全过程 议事决策机制 内部控制关键岗位责任制,.,22,单位层面内部控制人员,内部控制实施的关键在于人，是以人的风险防控意识、专业胜任能力为基础的 把好关键岗位人员的入口关 加强培训和教育，提升关键岗位人员的专业胜任能力和职业道德 实现关键岗位的定期轮岗,.,23,单位层面内部控制系统,财会 内部审计和纪检监察 信息化手段,.,24,目录,第一章 总则 第二章 风险评估和控制方法 第三章 单位层面内部控制

7、 第四章 业务层面内部控制 第五章 评价与监督 第六章 附则,第一节 预算业务控制 第二节 收支业务控制 第三节 政府采购业务控制 第四节 资产控制 第五节 建设项目控制 第六节 合同控制,行政事业单位内部控制规范（试行）,.,25,业务层面内部控制,业务层面内控设计过程 梳理单位业务流程、明确业务环节 系统分析经济活动风险，确定风险点 选择风险应对策略 根据国家有关规定和单位实际情况建立健全管理制度 督促相关工作人员认真执行,.,26,预算业务控制,预算编制和审核,指标分解下达 执行申请 借款报销 支付审核,会计核算和管理报告,事前规划,事中控制,事后监控,.,27,预算业务控制,预算业务的

8、主要环节 预算编制（包括内部审批下达） 预算执行（包括追加调整） 决算编制和绩效评价 建立健全预算业务内部管理制度 建立预算业务组织管理体系，明确职责权限，落实责任分工 明确预算业务各环节的工作流程和时间要求 预算业务的不相容岗位：预决算的编制和审核，执行和评价,.,28,预算业务控制,预算业务组织管理体系：,预算工作领导小组（预算管理委员会）,决策机构,工作机构,执行机构,财会部门 （归口部门）,单位本级,下属各单位,.,29,29,预算业务控制,支出结构及归口部门（举例）,.,30,预算编制流程(举例),业务部门,业务部门负责人或归口部门,财会部门,预算工作领导小组,财政部门,部署预算编报

9、工作,审核,审批,审核,下达预算控制数,分类汇总,提出预算编制要求,预算建议数,预算建议数,审批,.,31,预算批复流程(举例),业务部门,业务部门负责人或归口部门,财会部门,预算工作领导小组,财政部门,分解细化控制数,审核,审批,审核,下达预算控制数,分类汇总,细化调整,预算建议数,审批,预算执行,.,32,预算编制的要求：程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。 预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财力支持相脱节。 预算编制控制措施： 落实编制责任 采用有效方法确保预算编制合规、科学 根据工作任务细化预算编制 落实审核责任 内部审批下达,预算业务控制预算编制,.,3

10、3,预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理有密切关系。 预算执行的要求：根据批复的预算安排各类收支，确保预算严格有效执行。 预算执行的主要风险：资金收支和预算追加调整随意无序，存在无预算、超预算支出情况；执行进度不合理。,预算业务控制预算执行,.,34,预算执行控制措施： 明确执行方式 加强对预算执行申请的审核和审批 明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续 加强执行监控，建立预算执行适时分析机制,预算业务控制预算执行,.,35,预算调整流程(举例),业务部门,业务部门负责人 或归口部门,财会部门,预算工作领导小组,财政部门,预算调整申请,审核,审批,国库指标额度

11、发布,调整申请,审批,预算调整,预算执行,审核,是否需财政审批,是,否,.,36,预算业务控制决算与绩效评价,社会关注点的转变： 资金使用的合法合规 支出的效果 要求：决算真实、完整、准确、及时，强化决算和绩效评价结果的运用 主要风险：不准确、不及时,没有起到事后控制的作用 控制措施： 加强会计控制 建立起定期报告和分析制度 真正建立起分析和评价结果有运用的机制和激励机制，改变超支不罚、节约不奖的局面,.,37,收支业务控制收入业务控制,要求：应收尽收，票款一致、及时入账 风险：收取过程不规范、金额不实、私设小金库 收入业务控制措施： 建立健全收入内部管理制度 合理设置岗位，明确相关岗位的职责

12、权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离 财会部门对收入实施归口管理 严格执行“收支两条线”管理规定 建立健全票据管理制度 加强对收入的对账和分析,.,38,收支业务控制支出业务控制(流程举例),业务部门,财会部门,分管领导,领导办公会,提出经费支出申请事项,事前审核,金额,支出审批,支出审批,支出审批,3万,310万,10万,按审批执行,费用报销流程,会计核算及分析报告,指标审核,业务部门负责人或归口部门,.,39,费用报销流程(流程举例),业务部门,财会部门,分管领导,领导办公会,整理票据，填写费用报销审批单,报销审批,报销审批,报销审批,3万,310万,10万,财务处办理支付,审核单

13、据,金额,事项审核,业务部门负责人或归口部门,.,40,收支业务控制支出业务控制,风险： 支出不符合规定的范围和标准 存在使用虚假票据套取资金等问题 资金使用效益低下，浪费现象严重 控制措施： 建立健全支出业务内部管理制度 合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离,.,41,收支业务控制支出业务控制,控制措施： 落实业务部门和归口部门的事前审核责任，要求按照规定的审批权限进行审批 财会部门加强对单据的审核 加强会计核算和归档控制 做好支出业务的分析和报告,.,42,收支业务控制债务业务控制,债务业务的主要风险：无力

14、偿还本息的财务风险 控制措施： 建立健全债务内部管理制度 明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务全过程 充分的事前论证，领导班子集体研究决定 加强债务业务日常管理 做好评价和分析工作,.,43,政府采购业务流程(举例),业务部门,资产管理部门,财会部门,内部采购办,外部采购中心,预算指标下达,采购需求登记,审核,审核,提出付款申请,组织实施采购,合同管理,组织验收,支付价款,.,44,采购业务控制,采购业务的主要风险： 预算和计划安排不合理，导致资金浪费、资产闲置 采购的货物或服务质次价高 采购过程不合规，如化整为零规避公开招投标 控制措施： 建立健全采购业务内部管理制度,采购决策

15、机构,采购实施机构,采购部门,财会部门,业务部门,采购监督机构,.,45,采购业务控制,控制措施： 合理设置岗位 建立采购与资产管理和预算编制等部门或岗位之间的沟通协调机制 实施归口管理，加强对采购申请的审核 零星采购过程中供应商的选择公平、公正 加强验收管理 明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程 加强采购记录控制和统计分析，加强对采购业务的安全保密控制,.,46,资产控制货币资金,实行分类管理 货币资金管理的主要风险：安全风险、使用效率风险 控制措施： 建立健全货币资金管理制度 不相容岗位相分离 加强印章和票据的保管 严格履行签字、盖章手续 加强银行账户管理 加强清查盘点、账实核对,

16、.,47,资产控制实物资产和无形资产,管控重点：配置、使用和处置 主要风险： 因保管不善、操作不当引起的资产流失 使用效率低下、资源闲置浪费严重 存在账外资产，账实不符 资产处置不合规 控制措施： 建立健全内部管理制度 实施归口管理，落实资产使用和保管责任人的责任,.,48,资产控制实物资产和无形资产,控制措施： 按资产特点进行管理，对特定资产有严格接触限制条件和审批程序 建立资产台账，定期清查盘点和对账 明确调剂、租借、对外投资、处置流程，审批权限和责任 建立资产信息管理系统，加强统计分析，实现动态管理,.,49,资产清查业务流程(举例),资产管理部门,财会部门,主管领导,组建清查小组,开展

17、现场清查,审核,查找原因,资产清查报告,资产清查报告,是否账实不符,账务处理,结束,是,否,.,50,资产处置流程(举例),业务部门,技术部门,资产管理部门,主管领导,外部审批机构,提出处置申请,审核,按审批结果处置,审核,审批,审批,是否需技术审核,评估残值,是否需外部审批,是,是,否,否,.,51,资产控制对外投资,管控重点：立项、决策、执行、追踪 主要风险：论证不充分，决策失误，造成损失；投资过程和后续管理不善，造成资产流失 控制措施： 建立健全对外投资内部管理制度，确保不相容岗位相互分离 议事决策机制，领导班子集体决策 追踪管理，及时、全面、准确地记录价值变动 建立责任追究制度，加强对

18、对外投资业务的监督检查,.,52,建设项目控制,项目前期工作阶段,项目建设实施阶段,项目竣工转固阶段,项目建议书编制和审批,项目前期费用的申请,招标管理,工程可行性研究的审批,初步设计评审及概算审批,工程施工管理,工程变更管理,投资控制管理,交工验收管理,工程交接管理,工程款支付管理,工程决算管理,竣工验收管理,项目档案管理,项目完工评价,.,53,建设项目控制,建设项目特点： 规模大、工期长、耗资大、环节多、技术和工艺复杂 建设单位、项目设计及相关文件编制机构、招标代理机构、施工单位、监理单位、政府有关部门 主要风险： 立项审核不严格或决策不当 前期准备不充分，影响项目进度 建设过程管控不当

19、，招投标存在违法违规，工程变更频繁，价款结算管理不严格，超支现象严重或影响进度 虚列建设成本，套取建设资金,.,54,建设项目前期准备工作流程(举例),外部审批机构,内部决策机构,项目管理部门,文件编制机构,启动立项工作,审批,办理下一步工作,审定,选择编制单位并组织编制文件,项目建议书 （前期工作计划及预算） （可行性研究报告） （工程初步设计及项目总概算）,形成报批文件,审核,.,55,建设项目投资控制流程(举例),项目管理部门,工程设计机构,咨询造价机构,财会部门,依据概算编制施工图,按合同和施工进度支付价款,审核,编制施工图预算,是否控制在概算之内,控制施工造价,否,是,.,56,工程变更流程(举例),分管领导,项目管理部门,施工单位,监理机构,工程设计单位,提出工程变更申请,审核,审批,审批,审核,组织现场审议,组织施工,形成变更记录,形成设计变更图,形成施工技术方案,审核,.,57,项目价款支付流程(举例),施工单位,监理机构,项目管理部门,财会部门,分管领导,预付款支付申请,审核,审批,审批,工程造价审核,财务支付,支付预付款,进度款支付申请,工程量审核,财务审核,.,58,竣工决算流程(举例),施工单位,监理机构,项目管理部门,分管领导,外部审批机构,下发数据采集表,审核,审批,审批,办理资产及 档案移