第十章 城市基础设施与基本公共服务

1、第十章 城市基础设施与基本公共服务,一、城市基础设施基本内涵,城市基础设施：为城市生产和居民生活提供公共服务的工程设施，是城市生存和发展，顺利进行各种经济活动和其他社会活动所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。 城市基础设施按服务性质可分为三类： 生产类和生活类：软性（服务、制度、机构等）、硬性（物质设施等）,第一节 城市基础设施概述,我们通常讲的基础设施多指工程性基础设施，主要包括:,二、城市基础设施的性质与特点,准公共物品性,基础超前性 城市基础设施是城市所有设施和结构中的一部分，对城市生产和生活的物质承载与支持具有基础性作用，需要其在一般的经济产品和服务行为运营之间就存在，从

2、而要求城市基础设施，相对于一般的设施建设具有基础超前性。 内容上：城市的建设都是在一定城市基础设施条件的基础上开始的 时序上：基础设施的建设相对于主体功能性建筑来说具有一定超前性，要适当领先于经济发展 整体系统性 基础设施只有达到一定规模，才能提供服务或者说才能有效地提供服务 一旦要进行基础设施项目投资，就必须使这个项目的规划范围和广度，达到能够形成一个全面的、完整的基础设施系统的标准 既要考虑基础设施是城市整体的一部分，又要保持自身发展的完整性和协调性 自然垄断性（电力、电信、自来水、管道、煤气等）、 成本沉淀性（建设成本收回需要时间）,一、城市基础设施供需原理,第二节 城市基础设施经济学原

3、理,每一消费者消费量=总消费量 总消费量支付价格=消费者支付价格总和 每一消费者愿意支付价格可由各自需求曲线得到，即T=L+N M所代表的数量R，即为公共物品的最优数量 最优标准：每个消费者边际收益之和=边际成本,二、城市基础设施定价原理,二段定价法,对于自来水、电力、通信等公共事业，其成本随产量的扩大而递减。 边际成本（MC）定价：P=MC时，符合效率原则，不符合公平原则（生产者亏损P5BAP1） 平均成本（AC）定价：P=AC时，符合公平原则，不符合效率原则（消费量短缺） 二阶段定价法：先对消费者收取固定费用，再根据消费数量收取费用，生产者损失减少到P3FEP4 消费者承担固定费用相对降低

4、，其余损失由政府补贴,高峰定价法 统一价格模式,季节价格模式,按照不同季节的需求，制定不同的价格，使产量随价格而变动，从而减少亏损。 高峰季节：P1=MC，消费量从Q1将为Q1 平时季节：P2=AC，消费量从Q0增至Q2 这时，高峰季节与平时季节消费量差额为Q2Q1，小于统一定价时的差额Q0Q1，提高了经济效率。,分时定价模式,按照一天不同时段的需求，制定不同的价格，就能促使高峰时段的需求转移至非高峰时段 即：DP减为DP，而D0增至D0，使消费量的差额进一步缩小。 高峰时段：P3=MC，消费量从Q1降到Q3 非高峰时段：P4=MC，消费量从Q0增至Q4 这样，按P=MC定价，消费量的差额Q4

5、Q3更小了，说明分时价格比季节价格达到了更高的经济效率。,三、城市基础设施效益评价原理,区位集合覆盖最大,托里加斯（1971）等人提出，核心就是找出设施数的最小值及其位置，使得每一个需求点上都有一台设施。 t,约束条件：t,贝尔林以下面的方式系统地表述了此问题。,约束条件：t,达斯金和斯特恩的表述是从冗余覆盖入手的：,约束条件：t,服务最大覆盖选址 虽然区位约束覆盖问题正在受到越来越多的关注，但其要求所有需求点都被覆盖是一个非常严格的约束条件，因为超过预算的大量设施在区位约束覆盖问题中被认为是非常必要的。 将p台设施分配到网络的各个位置，以在给定的时间或距离标准内，使最多的人口得到覆盖。在数学

6、上，这个问题可以表述为：,约束条件为：,一、城市基础设施与城市经济发展,城市基础设施是城市存在与发展的基础，在城市经济发展中发挥极其重要的作用。这种重要作用不仅体现在生产有形产品和提供有价值的服务等直接经济效益上，还体现在由外部经济性等带来的间接经济效益上。 直接经济效益方面：很多基础设施提供部门，提供的产品本身就是生产资料或生产过程中比不可少的服务与产品，如电力、自来水、热力、煤气供应等 间接经济效益方面：一些基础设施不参与直接生产，但却是生产正常运行不可或缺的条件，为生产过程提供了支持和技术保障，如电信通信、交通运输道路、废水、固体废弃物的处理设施等（发挥的是一种总体效益）,第三节 城市基

7、础设施与城市发展,二、城市基础设施发展与效益,城市供水基础设施发展状况 城市能源基础设施发展状况 城市供热基础设施发展状况 城市市政基础设施发展状况 城市交通基础设施发展状况 城市环境基础设施发展状况,一、城市基础设施产业化的含义,产业化 现代汉语词典中注释：“化表示转变成某种新的价值或者状态。”这里包含两层意思： 发生性质或本质的变化，即质变 发生某些状态的变化，即在原有某些特点的基础上，再增加某些新的特点，使原有的客观事物结构更优化，功能更显著 联合国经济委员会将产业化定义为： 生产的连续性 生产物的标准化 生产过程各阶段的集成化 工程高度组织化 用机械代替手工劳动 生产与组织一体化的研究

8、和实验,第四节 城市基础设施产业化,从产业角度看 产业化：指形成产业的产品、服务或其活动，从不具有产业性质或状态，逐渐转变到充分具有产业性质或状态；也包括形成产业产品、服务或其活动，从较少具有产业性质或状态，转变到较多具有产业性质或状态的过程。 两层含义： 某一项理论、技术发明和一个产品，经过商品化、规模化、规范化、专业化、社会化发展，形成一个新产业的过程（产业的分化）； 一个产业从低级到高级，从传统到现代的不断完善过程（产业的进化）。,城市基础设施产业化 就是城市基础设施产业的市场化、规模化、专业化、现代化、标准化、科技化，是全面走向市场，依据市场规律增加科技含量，进行规模组合、专业化分工、

9、集约经营与管理的发展过程； 也是在城市基础设施自身规律和市场经济规律的双重作用下，城市基础设施启动和运行、产品形成、产品调配，以取得社会和经济双重效益为目标的改革过程。,城市基础设施产业化概念应包括以下几个方面的理解： 应归结为一种趋势，一种改革过程 需要经历哪些程序和环节（启动、建造、运行管理） 实现过程受到城市基础设自身规律和市场运行规律的双重作用和制约 目的是实现综合效益的最大化 要明确“化”的实质，就要对城市基础设施产业发展阶段有个认识，对从事城市基础设施产业化的工作有个界定，这实际是城市基础设施产业化的标志问题,城市基础设施产业化的标志有三个： 商品化：技术成果的转化 市场化：市场需

10、求，价格竞争力，可以获得效益，是一个开拓市场、创造需求和供给的过程 规模化：规模越大，平局服务成本越小。扩大站点和线路带来额外收益，已有基础上再兴建和改造则花费较小,二、城市基础设施产业化的特征,城市基础设施产业化的特征主要包括： 多元化投资 目前：中央政府、地方政府、中央和地方所属国有企业 应该：多元化投资，在增加和规范中央和地方政府投资同时，鼓励私人投资，加大社会投资力度，积极引进外商投资 专业化资本运营 资本运营：利用市场法则，通过资本本身的技巧性运作或资本的科学运动，实现价值增值、效益增长的一种经营方式。（社会分工的细化和专业化程度的提高） 社会化管理 要符合经济效率原则，优化资源配置

11、，杜绝重复建设、零散建设和建而不用、用而不全现象，使有限物力、财力发挥最大效用 市场化调节，企业化经营 市场，由市场需求决定供给，按市场规律和价值规律，对内企业化经营，对外市场化调节，保证优质优价，实行社会监督，提高企业自主经营积极性，改善服务质量,三、城市基础设施产业化类型识别,不同性质的城市基础设施可以产业化的程度不一样，按照不同性质，城市基础设施表现出不同的产品性质。 具体的城市基础设施产业化类别识别过程如下所示： 看一种城市基础设施的效用是否具有不可分割性，如果有，则转入第二步分析 看这种城市基础设施的消费是否具有非竞争性，如果有，则转入第三步分析 看该种城市基础设施的受益是否具有非排

12、他性，如果有，则该种城市基础设施为纯粹的公共产品,四、城市基础设施的产业化配置,具有公共物品性质的城市基础设施配置 城市现代化 时间：古代 近代 现代 空间：各种要素朝着城市地域不断聚集的过程 考察城市是否发展有两个指标： 衡量城市经济数量增长状况的人均GDP或NI等硬指标（国民生产总值(简称GNP)、国民生产净值(简称NNP)、国民收入(简称NI)、个人收入(简称PI)、个人可支配收入(简称 DPI/PDI)） 衡量包括城市管理活动在内的全部公共产品配置状况的指标，它们是城市经济赖以高效运行的制度框架和物质技术基础（重要衡量指标）,具有准公共物品性质的城市基础设施配置 美国经济学家布坎南指出

13、，在私人物品和公共物品之间的准公共物品为“俱乐部产品”，在消费上具有这样的特点： 有限的非竞争性 在一定的消费容量下，单个会员对俱乐部物品的消费，不会影响其他会员对同一物品的消费，然而，一旦超过临界点，非竞争性就会消失，拥挤就会出现。 局部的排他性 俱乐部物品对于俱乐部的全体成员来说是非排他的，但对于非会员来说则是排他的。,我国经济学界普遍认为： 混合物品：是指产品和服务兼具公共物品和私人物品的性质，在消费上具有非竞争性和排他性，或具有外部性。 供水、供气、供热、供电、收费的道路、桥梁、污水和垃圾处理等 如果以政府为主供给（社会免费提供给消费者） 因无法避免人们过度消费，而导致该产品的个人边际

14、效用和社会边际效用，低于其边际成本 因政府征税和管理，产生新的成本，而导致政府供给效率损失 采用市场供给的方式（使用者只有购买才能消费） 同样存在收费损失，例如：建设收费设施、配备管理人员等都将直接消耗社会资源，以收费机制限制消费还可能影响经济运行效率 因此，实践中需要将市场供给方式下的收费成本和收费的效率损失，与政府供给方式下的征税成本和税收的效率损失，记性评价比较，采用成本最小的配置方式。 一般，排他成本越大，替代性越强的混合物品，其收费效率损失越大，越适合政府提供。,具有私人物品性质的城市基础设施配置 具有竞争性、排他性 消费者在消费这些设施和服务时，相互之间存在利益冲突，增加为一个消费

15、者服务，边际成本大于零 设施和服务的提供者只对支付使用费用者提供这种产品和服务，而将不付费者排斥在消费之外,综上，城市基础设施存在两种配置方式： 政府配置 部分公共物品、关系国计民生、涉及重大政治利益 市场配置 混合物品、私人物品,五、基础设施产业化发展的常用模式,BOT模式（Build-Operate-Transfer）“暂时私有化” 基本思路：由政府或所属机构对项目的建设和经营，提供一种特许权协议，作为项目融资基础。由本国公司或外国公司，作为项目投资者和经营者，安排融资，承担风险，开发建设项目，并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后，根据协议将该项目转让给相应的政府机构。 法人招标模式

16、 法人招标：通过招标方式选择公用设施项目的法人（股东）大型公共项目 不规定特定项目期限，末期不需要移交项目设施 把市场机制引进融资领域，将使市场化后的公共产品价格降低，使居民受益，还可增加透明度，避免道德问题 仪标方式规模较小项目 节约前期费用 无法达到使公共产品价格最低 比较：实施时间、前期费用、公共产品价格增加水平,PPP模式（Public-Private-Partnership） 含义：政府公共部门和私人部门合作完成基础设施的投资和建设，满足经济与社会发展对基础设施的要求。 优点：将市场机制引入基础设施的投融资领域 大多基础设施不能商业化，政府不可以完全退出投资领域 政府：投入要小于传统

17、方式投入，两者之间差值是政府收益 TOT（转让经营权）模式（Transfer-Operate-Transfer） 含义：政府部门或国有企业将已建好项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部的投资和得到合理的汇报，并在合约期满之后，再交还给政府部门或原单位的一种特殊形式。,一、城市基本公共服务的概念和范围,第五节 城市基本公共服务,2012年国家基本公共服务体系“十二五”规划 基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需要的公共服务。 享有基本公共服务属于

18、公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。 基本公共服务的范围一般包括保障基本民生的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。 城市基本公共服务包含三层含义： 基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关； 城市基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”，由政府负最终责任； 城市基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，其范围应逐步扩大，

19、标准应不断调整。,规划 突出体现：“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”要求，将范围确定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口生计、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。 范围受经济发展水平限制，不同地区不一样 浙江省：不同时期不一样，表10-8、10-9 陕西省：范围有所缩窄，表10-10,二、城市基本公共服务的需求和供求,需求 公共服务的需求：在城市生活的社会公众，在一定价格水平上，对公共服务有支付能力的需求。 基本公共服务需求主要受以下几个因素的影响： 社会文明程度 文明程度越高的国家或地区，对公共服务的需求数量越多、水平也越高 居民的基本素质和

20、文化水平 居民素质越高，对公共服务的需求数量、质量、水平要求越高 居民的收入水平 居民收入水平的提高，对教育、医疗、社会保障、其他社会福利保障等各方面的需求也会提高。,供给 公共服务的供给：包括供给的内容、数量和质量，应根据公共服务的需求内容、需求量以及需求结构来决定。 属于混合性质产品，受益者众多，具有明显内部效益、外部效益 具有投资大、收益率低等特点 供给主体：政府 辅助主体：非营利组织、个人捐赠等 主要的发达国家和地区大都根据自身历史传统和现实国情，构建了各具特色的基本公共服务供给模式： 盎格鲁-撒克逊国家的自由主义基本公共服务均等化模式 以德国和法国为代表的保守主义基本公共服务均等化模

21、式 以斯堪的纳维亚国家为典型代表的社会民主主义基本公共服务均等化模式 以新加坡为典型代表的强制储蓄型基本公共服务均等化模式,中国财政体制：分税制财政管理体制。 财政支出按事权划分 中央财政：主要承担国家安全、外资和中央国家机关所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、负责宏观调控所需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。 地方财政：主要承担本地区政权机关运转所需支出，本地区经济、社会事业发展所需支出。 税种划分：事权和财权相结合原则 中央税：维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种 中央与地方共享税：同经济发展直接相关的主要税种 地方税：适合地方征管的税种 分设国家与地方两套税务机构，中央税和共享税由国家税务机构负责征收，地方税由地方税务机构负责征收。 因此，需要根据服务的受益人群，划清不同领域、不同层次的基本公共服务是由上一级政府还是本地政府提供。,西方发达国家，不同层级政府之间的事权和财权分工，一般都遵循英国学者巴斯特布尔的“财政支出三原则”来作出划分： 受益原则 中央政府：受益对象是全国民众的；一些设施支出超出了其支出城市（大型水库、发电站、港口等） 地方政府：受益对象是地方居民的 行动原则 中央政府：政府公共服务的实施，在行动上必须统一规划的领域或财政活动 地方政府：政府公共活动在实施过程中必须因地制宜的 技术原则 中央政府：规模庞大、技术难度高的 地方