基础设施建设PPP模式研究综述

1、基础设施建设ppp模式研究综述摘 要：伴随我国城镇化发展，政府支出能力逐渐显示疲惫，ppp作为一种鼓励私人部门参与基础设施建设有效缓解政府压力的融资模式，正在逐步普遍化。本研究旨在梳理国内外ppp研究成果，介绍ppp模式的定义、特点、产生背景、风险共享、运用的必要性和可行性，以及其发展过程中面临的困难和需要解决的问题等。以期为相关基础设施建设项目提供决策参考。关键词：ppp；政府部门；私人部门前言20世纪80年代以来，随着城市化的迅速发展，一方面，债务累累的财政预算限制了政府部门满足日益增长的基础设施需求的能力但另一方面，资本市场的国际化和国际游资改善了获取私人部门融资的条件，在此双重作用之下

2、，私人部门融资的建设经营模式开始在公共服务领域兴起并蓬勃发展。特别在90年代中后期，国外在研究和实践政府公共项目融资中，创造性的提出ppp模式，为发达国家城市基础设施和公用设施建设拓宽了融资渠道。而国内基础设施ppp供给模式的理论研究起步比较晚，真正这方面的研究，是近几年刚刚开始。虽然在一些报刊杂志、学术刊物和互联网上有不少研究文章、学术论文和理论探讨，但真正形成系统学术研究报告和理论还较少。1国外研究状况1.1ppp模式的定义ppp模式（public-private partnership）最早由英国政府于1982年提出，20世纪90年代后作为一种新型的融资方式在欧洲和美国发展起来的。但由于

3、世界各国意识形态不同，且处于ppp发展的不同阶段，导致各国使用的术语不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致。美国民营化专家萨瓦斯（e.s.savas）认为，可以从三种意义上使用公私伙伴关系（即ppp模式）这一术语。首先是广义界定，是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。其次是中口径的界定，是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。再其次是窄口径的界定，它指企业、社会贤达和地方政府官员为了改善城市状况而进行的一种合作。联合国培训研究院（united nations institute for training and res

4、earch）给的定义是：ppp涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。ppp包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之问的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。欧盟委员会于2014年4月发布了公私伙伴关系与共同体公共合同与特许法律绿皮书（green paper on public private partnerships and community law on public contracts and concessions），在该文件中，公私伙伴关系被定义为公共机

5、构与商业社会之间为了确保基础设施的融资、建设、革新、管理与维护或服务的提供而进行合作的形式。英国财政部于2000年出版了公私伙伴关系一一政府的举措，该文件认为在国有行业中应当引入私人部门所有制，公共部门可以通过合同长期购买商品或服务，利用私人部门的管理技术优势，开发政府资产的商业潜能。同时受益于私人的财力支持以扩大公共项目的融资渠道。综合上述各种定义，可以给ppp模式一个综合性的定义：ppp模式是公共部门和私人部门签订正式协议，发挥各自的优势，共同提供公共产品或服务，共同分担风险和分享收益的一种合作关系。1.2ppp模式在基础设施建设中的应用虽然现代意义上的ppp模式诞生只有不到20年的时间，

6、但国外很早就开始了关于公私合营应用于基础设施建设的研究。早在19世纪，英国工程师查德威克（chadwick）就提出了在地方污水处理和卫生服务方面，可以采用特许经营的方式改进效率，这是比较早的合同管理的思想，也是公私合作的雏形。斯科特福斯特（r.scottfoster）和蕾妮博格（renee a. berger）（1982）运用实证分析的方法，研究了美国七座代表城市中政府部门与私营企业合作提供公共产品和服务的做法，指出应该根据城市的自然条件、经济结构和政治体制等特点，因地制宜地选择合适的公私合作模式。哈维布鲁克斯（harvey brooks）、兰斯利伯曼（lance liebman）和科琳谢林（

7、corinne s. shelling）等则主要探讨了公私合作中公共部门和私营企业各应该扮演什么样的角色以提高社会福利，以及如何恰当地评估私营企业的参与程度以达到兼顾公平和效率，而且，他们还对跨国公司以公私合作方式参与发展中国家基础设施建设的问题进行了初步探索。大卫斯皮尔曼（david j.spielman）和克劳斯冯格雷布默（klaus von grebmer）研究了发展中国家农业基础设施引入ppp模式的可行性，他们认为公共部门和私人部门的合作既能够使公共部门摆脱对基础设施建设投资不足的困境，又能够通过相对稳定的收益与风险分担来吸引私人企业进行投资,从而达到促成了粮食安全、减少贫穷和经济增长

8、的目的。卡洛琳洛（caroline low），丹尼尔赫尔斯（daniel hulls）和艾伦伦尼森（alan rennison）重点考察了基础设施ppp模式的绩效问题，他们运用实证的方法研究了苏格兰64个ppp项目的绩效，向这64个ppp项目的64个公共部门和41个私营机构发送了调查问卷。文章将ppp绩效指标分为四个部分：采购（procurement）、设计和建设（design and construction）、运营绩效（operational performance）、资金价值（value for money）。文章中ppp项目的绩效指标和绩效水平是指与非ppp项目比较的相对绩效水平，文章

9、中还分析了ppp项目绩效水平高、低的原因。综上所述，国外学者对即的研究，都包含了现代意义上即模式“公私合作、互惠双赢”的思想。但是各自的侧重点有所不同，有的还试图建立对模式的绩效评价系统，而且多是以本国实践为研究对象，很少涉及发展中国家如何利用加快基础设施建设的问题，更没有研究在中国这样一个从计划经济向市场经济转轨的国家里，如何改变政府职能，吸引民间资本参与公共基础设施建设的问题。2国内研究状况2.1ppp模式的定义我国学术界对ppp模式的概念、定义和理解没有形成统一的认识，在国内翻译文献中，有关ppp模式的译法也是多种多样。如公私合作伙伴模式、公立私有伙伴关系、公私营机构的伙伴合作、官方/民

10、间的合作、民营化、公共/私人合作关系、民间开放公共服务、公共民营合作制、官督商办模式、国家私人合营公司等，这些概念的差异反映了学者们对ppp模式的理解和认识上仁者见仁，智者见智。曹远征（2002）认为ppp模式是完成某些有关的公共设施、公共交通等相关的服务项目而在公共机构和民营机构之间达成的合作伙伴关系，这种伙伴关系的达成是通过签署明确的合同，明确双方的权利义务，确保项目的顺利完成来实现。它的特点是分享投资收益，共同承担主要风险和社会责任。ppp模式的基本形式应包括：运营维护协议、管理协议、租赁购买、boob/bt0、特许经营、非公共机构拥有等。王灏（2004）参加世界银行和加拿大ppp模式国

11、家委员会的分类方式，结合国内目前的应用现状，把广义ppp模式分为外包、特许经营和私营化三大类，并研究了切合中国轨道交通项目的前补偿模式和补偿模式。刘志（2005）认为ppp模式是在完善社会主义市场经济体制框架下，对公共服务领域投融资体制和管理方式上进行的创新。其狭义上是指公共部门与私人部门共同参与生产和提供物品和服务的制度安排，是一种项目融资方式，合同承包，特许经营，补助等符合这一定义。贾康，孙洁（2009）对ppp模式的概念、起源、特征和功能进行了比较细致的研究：强调ppp模式是一种管理模式：所谓ppp模式，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务

12、，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。ppp管理模式与融资模式存在区别：第一，融资只是ppp模式的目的之一，并不是全部；第二，融资更多考虑将自己的风险最小化，而ppp管理模式，更多是考虑将整体风险最小；第三，与风险控制相对应，融资者考虑的是自己收益最大化，而ppp管理模式却以社会综合效益最大化的导向。ppp模式的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。ppp模式是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能，如计划、组织、领导、

13、控制，还具有其它管理模式所不具备的职能，如扩量融资、利用新技术，以及值得强调的机制创新职能。2.2ppp模式的积极性公私合作制可以发挥公共机构和民营机构各自得优势，以弥补对方身上的不足，可为城市公用事业建设筹集资金、节约建设和运营成本并共担风险。总之，减轻了政府压力，提高服务质量和经营效率（曹远征，2002）。孙洁（2005）对城市基础设施传统经营管理模式的局限性加以分析，指出ppp模式在公共财政、公共需求、市场效率方面的优势。鲁庆成（2008）分析了ppp模式在城市基础设施建设中推进的经济和政治原因，包括基础设施投资总量不足，供需矛盾突出，公用事业滞后于经济发展和居民生活需求；融资渠道狭窄社

14、会直接投资较少；国企改革滞后，资金效率不高，服务问题突出等。袁竞峰，李启明，邓小鹏，李先光（2009）借助问卷调查了解、通过多元因子分析等识别出推动我国ppp模式发展的关键因素，指出获得更大的公众利益、寻求更好的公共服务、解决财政瓶颈的问题和促进高效的风险管理、提高公共工程项目的绩效水平和促进我国基础设施发展的商业化为五个最重要的推动因素。上海城市信息研究中心首次提出了城市基础设施的项目区分理论，为ppp模式在城市基础设施中的应用提供了又一个理论基础依据。所谓项目区分理论就是将项目区分为经营性与非经营性，根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。即非经营性项目投资主体由

15、政府承担，按政府投资运作模式进行，资金来源应以政府财政投入为主。经营性项目则属全社会投资范畴。2.3ppp模式的风险性目前学术界对于项目风险分配的首要原则已达成共识，即由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。王晓刚（2004），刘新平，王守清（2006）讨论了ppp模式的风险分配的具体原则和框架。邓小鹏，李启明，汪文雄，李枚（2008）也对风险分担具体原则进行了分析和归纳，构建了风险分担原则的运作流程。基本思路是要使不同的项目参与者能达到互惠互利、共赢的目标，包括公平原则，归责原则，风险收益对等原则，风险成本最低原则，风险上限原则，直接损失承担原则，风险分担的动态原则和风险偏好原则等。许多学者

16、还对ppp 模式的风险共享方式加以研究。吴娟针对ppp模式的公用事业采用项目风险采用层次分析法（ahp）层次群组分析法进行评估。刘雷研究了北京轨道交通建设运营中的ppp模式应用，利用capm模型对项目风险进行定价，利用现金流量模型对项目经济强度进行财务敏感性测试。何寿奎，傅鸿源（2006）建立了公私合作投资双方的最佳投资比例模型,讨论了ppp合作项目风险的识别以及风险科学分配方法，给出了公私双方的风险分摊系数和收益分配比例。邓小鹏，华建革，李启明，李先光（2008）通过wbs-rbs分析、文献研究和案例分析三条途径识别出ppp模式中的43种风险因素，并依据风险分配原则，结合典型的工程实例，给出

17、了通常情况下ppp模式的风险分担方式。2.4ppp模式在水利工程中的应用近年来，随着我国经济持续快速发展，对基础设施建设的投资需求也在不断加大，关于ppp模式应用于基础设施建设的研究也逐渐受到重视。李秀辉、张世英对即产生的背景、概念特征、优势和应用实例进行了简单的介绍，并就在中国公共基础设施建设中的应用前景进行了展望。王颧以我国第一例采用ppp方式的融资方案的北京地铁四号为研究实例，针对政府管制中最为关键的地铁票价政策，从经济学和公共管理学的角度，分析票价问题在即运作中的作用，尝试确定我国地铁票价管制模式取向，为建立完善的适合我国国情的市场化地铁票价政策提出了新思路。邹星昙分析了基础设施ppp

18、模式在我国应用存在的问题,并提出其后续发展应采取的对策。他认为ppp模式在我国一些基础设施项目运用中存在政府角色难以转变、私人部门由于资信问题融资存在障碍、相关法律框架不健全,如缺少一个全国性的负责模式的机构和一部适用于模式的国家级法规、风险管理困难、风险分摊机制不完善、公共产品价格难以确定、一些地方政府盲目承诺投资回报率、缺乏专业化的机构和人才等问题。提出缩小公私双方建设经营理念的差异、多渠道融资降低融资成本、对现行法律法规进行补充完善和战略化的决策发展模式等建议,以期使即模式在我国基础设施建设实践中得到更好应用。刘志强和郭彩云简述了即融资方式的内涵、结构和优势，并对其进行风险分析，最后提出

19、基础设施建设项目实施即融资方式的建议。他们认为在公共基础设施建设领域引入即融资方式，通过外资或民营资本的加入，不仅能有效缓解政府部门的投资压力、推进基础设施建设项目投融资的市场化、同时也将会带动我国民营经济的进一步发展。贾康和孙洁则主要从农村基础设施建设引入ppp模式的可能性和必要性以及如何引用进行了分析，他们认为新农村建设中引入ppp模式可以弥补财政投入的不足和提高农村基础设施的经营管理水平，在具体操作过程中应根据基础设施的不同形态采用不同的即管理模式及应该注意的关键问题。综上所述，国内对基础设施建设引入ppp模式的研究主要集中在对ppp模式的介绍、模式优劣势以及提出优化建议等方面，对于pp

20、p方式的运作机制、各参与方的风险分担等问题还没有系统的研究。另外，问题涉及到制度经济学、公共经济学及管理学等多学科，是一项复杂的系统工程，而目前的研究还未能很好的融合各学科相关内容。3ppp模式在我国推行的问题研究曾洁（2009）指出了ppp模式运用到我国基础设施建设中存在的问题，主要包括缺乏一整套与ppp模式相适应的法律法规，私人部门融资存在障碍，政府角色错位，现有的审批程序与ppp模式相抵触等。邹昱昙（2009）也指出多年来我国基础设施建设都是采用政府财政拨款的单一模式，缺少相关实践经验，因此ppp模式在我国基础设施项目运用中存在许多问题，比如政府角色难以转变，私人部门由于资信问题融资存在

21、障碍，相关法律框架不健全，风险管理困难，风险分摊机制不完善，公共产品价格难以确定，一些地方政府盲目承诺投资回报率，缺乏专业化的机构和人才等。3.1ppp模式的风险管理王霁虹，马振东（2005）对特许经营模式下法律风险的识别与防范加以研究。邓小鹏，李启明，熊伟，袁竞峰（2009）通过系统化的方法识别出国内ppp模式的风险，并通过问卷调查各个风险的相对重要性，再进行因子分析，从而得到五个最关键的风险，包括宏观管理和私营机构自身能力方面的风险，政府监管方面的风险，主项目生存相关的风险，项目融资和成本等方面的财务风险，以及与公私双方共同决策能力相关的风险。并指出我国ppp模式风险管理中需要注意的五个方

22、面：pps的内外部环境有待优化，ppp私营参与方的自身能力亦需要提高；政府部门需要提高对相应ppp模式的行政管理和规制能力，同时应提高ppp模式的吸引力；ppp模式自身的生存能力需要得到进一步加强；ppp模式公司应加强成本控制；公私双方应同时增强项目决策的能力。3.2ppp模式的监督管理对于公私合作制的监督管理，大多数学者是从政府管制的角度进行研究的。袁持平（2005）认为公共项目定价机制应该以运行成本监督为基础，进行效率评价与激励，提出用拉姆齐定价、价格听证制度和相机抉择制度。定价政策的基本要素应该包括起始票价和调价。张万宽（2008）选择先进评估制度等对ppp模式进行外部审计，认为市民评估

23、是必要的，需要完善ppp模式项目监督管理机制，进行政府规制重构。何寿奎，傅鸿源（2008）在分析ppp模式中政府监管现状的基础上，提出必须健全监管体系，合理确定政府监督边界，科学选择监管途径，对ppp项目进行依法规制等。3.3ppp模式的法制设计作为基础设施建设与运营的新型模式，ppp模式在中国的应用得到了普遍的关注，其立法问题是ppp模式真正得以推广的关键所在。邓芸（2002），闫宝龙（2005）进行了吸引民间资本以bot模式投资于基础设施建设的法律思考。袁竞峰，邓小鹏，李启明（2007）研究了世界各国的相关立法规制、立法体系和法律，对照我国实际应用ppp模式的状况，认为就我国目前状态的立法

24、架构，应采用国家统一立法和单项立法相结合的立法模式，并用自由式协议和示范合同文本相结合的授权方法。4总结从国内的研究来看，虽然研究的时间不长，但是己涉猎ppp模式的各个方面，大多是从民营化的角度，在公用事业领域对ppp模式进行的研究，涉及到ppp模式的操作流程、监管等问题。虽取得了许多进展，但是相对于国外研究，还存在着四个比较突出的问题：对ppp的理解不够清晰：一是对ppp模式的定义不清晰，其与政府采购以及私营化都存在差别；二是对ppp模式的功能的认识还不够全面，很多仅仅停留在ppp模式的融资功能上，而不是以一种新的管理方式而存在。有文章中ppp模式与bot、特许经营等都看成是基础设施的一种融

25、资形式。对ppp模式的研究缺乏系统性，而且更多地停留在微观的技术设计等层面。ppp模式的运行一个复杂的组成体系，时间长，项目繁多。它的成功不仅需要政府和私人部门的合作，需要完善的合同设计，更需要一个完善的宏观制度体系设计。对ppp模式的财政影响的关注度不够。相比于传统的政府采购，借款融资进行基础设施的建设，ppp模式有利于缓解政府现期财政资金不足，专业项目风险，并利用私人部门更优的管理技能，实现效率的提升；但是如果政府把ppp模式只是作为规避当期支出，不体现在当期预算和会计帐薄里；或不能有效的转移风险，那么ppp模式不仅不能有效转移风险，而且会增加新的风险，ppp模式中政府担保等各种隐性债务对

26、未来财政可持续和宏观经济稳定带来严重威胁。当前地方政府为领导下的基础设施对ppp模式的需求较多。基于地方政府特有特性，其ppp模式的运行风险更值得关注。参考文献1e.s.savas.privatization and pubic private partnershipsm.new york.chathamhouse.20002pauline vaillancourt,rosenau.public private policy partnershipsm.cambridge,mass.mtt press.20003david j.spielman,klaus von grebmer.public

27、-private partenerships in agriculture research:an analysis of challenges facing industry and the consultative group on international agricultural researchj.international food policy research institute.2004（01）4caroline low.daniel hulls.alan rennison.public-private partnerships in scotland evaluation of performance.2005（03）5欧盟公私伙伴关系与共同体公共合同与特许法律绿皮书.2004（4）.p36英国财政部.公私伙伴关系政府的举措.20007e.s.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系m.中国人民大学出版社.北京.2002.p7.p59.p73.p1058邓小鹏.ppp项