法学本科毕业论文-小产权房的法律治理途径-基于宅基地角度的思考

目录TOC\o"1-3"\h\u13284摘要 i小产权房的背景、内涵与产生原因小产权房的背景、内涵现有小产权房占地面积大，涉及范围广，其产生源自我国的城乡二元土地制度，即将我国土地分为城市土地与农村集体土地，两者在权利范围上并不一致，而与小产权房息息相关的是农村集体土地中的宅基地。现有法律对宅基地的界定是，宅基地是指农村集体成员通过分配所得本集体的土地，用于建造房屋供其使用。根据现有法律规定，宅基地具有“身份性”、“无偿性”、“保障性”的功能。具有农民身份是取得宅基地的前提，农民通过分配制度无偿取得宅基地，无偿取得的方式决定了其具备保障性功能，实现对农民基本生活的保护。宅基地的福利保障性质是针对农民而言的，因而法律在设计之初并没有赋予宅基地财产属性，农民不能行使相关的处分权利，如买卖、抵押等行为，农民仅享有的是宅基地的使用权。现有法律规定禁止流转宅基地，然而随着经济发展，城市用地范围增大，不断挤压城市周边土地，在城市郊区以及经济发达的农村等地区，已经形成流转宅基地使用权的局面。现实生活中农民一般将宅基地与宅基地上建造的房屋为一体的形式即进行流转，而此时流转对象通常不具有农民身份，与现有法律规定的理念相背离。购买房屋的人缺乏农民的身份却在宅基上建造房屋或者与开发商合作开发商品房进行商业活动，进而产生了现代社会中所谓的“小产权房”。实践为解决小产权房为题也配置了多种解决方式，但依旧难以阻断小产权房的发展。以下将界定小产房的概念、特征，理解其产生的原因。小产权房并非法律术语，是在社会生活中形成的说法，小产权房具有以下特点：（1）小产权房一般位于集体所有土地或者宅基地上；（2）小产权房只有乡政府或者村委会盖章，仅在乡镇范围内得到认可，但乡政府或者村委会不是法定授权签发房屋产权证书的机关；（3）未缴纳土地出让金以及各种税费。因此，小产权房是指在本集体组织成员在集体所有土地或宅基地建造的房屋，此类房屋未缴纳土地出让金以及税费等，没有房屋产权证书，因此在关于开发与买卖小产权房的问题上，法律不保护小产权房,也没有相应的救济程序。小产权房产生的原因小产权房产生具有多重原因，从表面上看，随着城市发展迅速，城市水平提升，就业机会增加，大量农村人民选择进城务工，导致了住房需求的增加。然而由于城市房屋价格不断上升，远远超出了购房者的工资水平，购房者通常无力支付巨额的房款，另外，我国目前保障性住房尚不完善，无法满足大量购房者的需求。小产权房为囊中羞涩的购房者提供了一条新的选择方式，尽管购房者明知小产权房无法受到法律的保护，但在过高的房价与生存需要之间，显然当下利益更为重要，购房者作出购买小产权房的选择，以降低生存压力。而更深层次的原因在于我国土地产权不完整，市场主体缺位，以及法律规定上的模糊性。土地产权不完整在城乡二元土地制度的背景下，城市土地与集体土地的权利范围并不完全一致。城市土地允许自由流转，通过开发土地能够挖掘其所在价值，同时带动了土地周边经济的发展，资源得到灵活充分地运用，因此城市土地价值增长幅度大，与此相反的是，集体土地收益值却被压缩，由于集体土地无法自由流通,不能进行相关的处分行为，因而土地所在价值不能够发挥。除此之外，只能通过政府征收的方式将集体土地转化为城市土地，在此过程中农民本应获得的土地增值利益转化为政府所有，因而在经济利益的驱使下，农民选择直接与开发商合作开发商品房，进而产生小产权房的问题。同地不同权造成的后果是，利益或资源过度向某一方项斜，主体之间利益矛盾深化，法律呈现失衡的状态。市场主体缺位即政府监管缺位小产权房大都集中在城市周边，建造小产权房需要聚集大量的社会资源与消耗较高的时间成本，仅仅由房地产商是无法完成建造大规模的商用房屋。小产权房的产生发展过程是显而易见的，政府足以预见小产权房的发展趋势并及时规制，但是政府并未发挥管理职责，没有及时对小产权房的发展进行规制，造成小产权房的迅速发展。法律规定方面宪法上规定国有土地与集体土地具有同权性，物权法中规定宅基地使用是所有权中的一类即用益物权，且同时规定了禁止流转宅基地，但是在具体适用上法律存在模糊性。在实践中，面对无法可依的情况，小产权房其实处在一个比较尴尬的地位，法律的空白使得难以界定小产权房的性质。小产权房的本质以及利益冲突衡量小产权房呈现不断发展的趋势，占用土地范围进一步增大。小产权房作为博弈的一个“道具”，本质上争夺的是农村集体土地开发的巨额收益。小产权房是多方利益主体冲突之后形成的具体形态，作为巨额土地增值收益的载体与表现形式，沉重地扎根在我国土地上。小产权房上涉及多方利益主体，主要分类为房地产商利益、农民主体利益、购房者利益以及政府利益，通过对利益博弈的主体分类，分析现有小产权房的存在对各方利益的影响，将有助于解决小产权房问题，为解决小产权房问题提供理论思考与解决思路。对于房地产商来说，房地产商通常需要缴纳巨额土地出让金以及各种税费等后取得土地，当房价涨幅到一定程度处于平稳状态时，各种税费的支出必然降低房地产商获得商业利益比例。为了谋取利益和实现成本最小化，房地产商则会尽量减少上述资金的支出。对于农民主体来说，在城乡统筹的背景下,宅基地使用权的保障功能逐渐减弱,财产属性日益凸显。农民的生存与生活已经逐步摆脱农村土地的束缚,农村住房及其宅基地使用权的“资产性”及其收益功能已经远远超过基本住房权利的保障功能。通过流转宅基地以及宅基地上的房屋农民获取大额收益，可选择将此收益使用于生活支出，解决现有的资金困难问题，或者将此收益进行投资，创造资金涨幅的可能性。对于房屋购买者来说，由于购房的压力与日俱增，同时又面临居住的需求，尽管小产权房没有完整的产权，不能办理各种手续，在发生法律纠纷时小产权房承担着法律风险，但是由于小产权房价格较低，且位处于城市周边，生活成本低，基于自身经济能力的衡量，商品房购买者做出了无奈的选择。对于政府来说，在中国实行“土地财政”的背景下，政府通过征收土地补偿农民损失，再将土地高价卖给开发商获取财政收入，其往往在征收农民宅基地与开发商因建筑房屋所需土地之间获取巨额利益。小产权房的出现打破了农民——政府——开发商这条交易链，政府变为与宅基地交易中无关的角色，此时交易链条中交易的角色减少，利益两端实现利益最大化，降低了利益的损耗。通过分析房地产商利益、购房者利益、农民主体利益以及政府利益得知，虽然小产权房未得到法律的承认，但购房者也因此解决了住房的需要。无需通过政府征收，农民与开发商合作开发小产权房获取收益，农民借此收益弥补生活需要，暂时解决生存的困难，而开发商获取并不低于开发普通商品房的商业利益，在此过程中原本收取土地增值收益的所有者由政府转化为了农民，同时规制了潜在的政府腐败的现象，小产权房的存在似乎没有损失任何人的利益。但是，小产权房本身存在巨大的风险，在发生法律纠纷时房屋买卖合同一般按无效处理，房屋购买者救济无力。农民虽然通过流转宅基地获得收益，暂时的收益或许可以解决燃眉之急，但另一方面农民失去了生活最基础的保障，能否再次获得宅基地尚不得知，因而无法衡量农民在开发小产权房中是否获得了正反馈。尽管存在腐败行为，政府在土地征收工作中通过获取的财政收入转化为实现社会财富公平分配，同时颁发房屋产权证书是行政确权的行为，是政府公信力的表现。事物都具有两面性，小产权房复杂程度决定了无法简单单一的解决问题，无论是对农民主体、商品房购买者、房地产商还是政府来说，宅基地所产生的巨额利益对他们均具有较大的价值和吸引力。如何平衡上述利益主体之间在宅基地上的利益冲突，是一项极为复杂的问题。理论中对于小产权房的存在是否具有合理性展开了激烈的讨论，小产权房是在各方利益驱使下形成的具体形态，但无法否认其违反了法律规定，增加了国家治理的成本。关于小产权房存在合理性的观点讨论目前对于是否承认小产权房的合理性存在不同的讨论，观点如下：承认小产权房的存在具有合理性在设计法律之初，因适用对象广泛、影响范围大，所以总是在不断进行社会调研与相关讨论后才得以公布。法律规定从现实基础出发，体现了社会发展的方向。现行法律规定禁止宅基地自由流转必然是经过考量与调查的，在当时是符合社会发展的规律，并在实践中得到了应用，实现了宅基地福利保障的目的。然而随着社会发展，流转宅基地开发小产权房的现象不断产生，现有法律规定与现实状况的反向冲突，提醒我们开始反思制度的合理性。在国家不断重申小产权房为违法产物时，人们却总是违反现有法律规定，说明法律规定已经无法满足社会发展的需求。黑格尔说过“存在即合理”，小产权房在现实中不断产生发展，且不存在消失的趋势，表明其存在具有一定的合理性，在某种程度上是顺应社会发展的方向。通过分析上述各方利益主体可知，小产权房的存在并未损害其任何一方利益，是各方利益主体实现利益最大化的表现。同时开放流转宅基地制度，有助于提高资源有效利用，释放农村活力，加块建设城乡一体化建设，最大程度节约制度成本，实现社会公平。另外，小产权房聚集着丰富的社会资源，减轻了城市发展的负担。承认小产权房存在具有合理性，获益的主体其实是成千上万进城务工的农民，他们背负着沉重的生活压力，与亲属别离来到陌生的城市打拼，小产权房降低了他们生活的成本与解决亲情缺失的现况，这是在城市化发展过程不可避免面临的社会问题。承认小产权房存在具有合理性，一定程度上缓解了城市发展带来的负面效应。且小产权房聚集着丰富的社会资源，若否定小产权房的存在，则会造成巨大的社会资源浪费，影响现有居住者的安定生活。小产权房的存在不具有合理性第一，土地的重要性不言而喻，自古以来，土地都是农民的“根”，是其生存的基本方式。农民在宅基上建造房屋用于自身居住，无论其价值为多少在满足其居住需求后也只是一个符号而已。除非到万不得已的时候，大部分进城务工者即便空置房屋也不会将房屋卖出去。作为生存的最后手段，农民选择出卖房屋后往往也会因为各种原因无以为继，这背离了法律设计宅基地禁止流转的理念。同时，出卖房屋时农民与买方总是处于不相对等的地位，在农民因急需资金天然处于弱势地位时，其总是利益受损的一方。农民作为弱势群体，保护其利益至关重要，是维持社会稳定的基层力量。第二，城市化规模扩张总是与其发展程度相关，城市发展迅速造成用地紧张，并逐渐扩展到城市周边郊区，形成流转宅基地的局面，给小产权房提供了生长空间。小产权房主要建设在城市效区，因而城市郊区的宅基地价格涨幅较大，但这部分宅基地占宅基地总量的比例较低，而大部分的农村宅基地与城市相距太远，价值增长幅度较小或者说没有价值上升的空间。允许开放小产权房，则造成大部分宅基地收益甚微或者没有收益，而小部分宅基地价值上升获得收益，古话曾说“不患寡而患不均”，开放小产权房造成了地区土地增值幅度不同，这也是财富分配不均的表现。农民对社会财富分配的敏感性使他们不满于政策的不公平，不利于社会的发展。第三，合理的土地管理制度不仅带来城镇建设中土地资源供给的高效，而且发挥降低城市化过程风险的“稳定器”功能。大宅基地价值上升空间不高，却充分发挥了宅基地保障功能。农民通常会选择在年轻时进城务工，而老年人与儿童则继续在农村生活，这部分家属劳动能力较弱或者尚未有劳动能力，创造价值的可能性较低，如何安置个人家属成为了悬而未决的问题。此时个人往往会选择将他们安置在农村内以便他们外出工作，此时能最大程度减少个人承担的压力。当农民在外工作能力提升逐渐积累财富则会把家属接到城市中居住，接受更好的生活与教育，为城市化发展进一步提供力量，当然因各种原因无法积累财富而选择返回家乡的农民，宅基地则成为了返乡农民的落脚点。这种“可进可退”的方式为农民提供了多种选择权，不论是在选择进入城市实现财富上升还是返还家乡，选择的多样性同时意味着成功机会的概率增大，为个人进入城市提供前进的动力，而宅基地空置则作为农民作出选择时付出的成本。现有制度实际上降低了农民在作出选择所面临的风险，进一步鼓励了农民进城实现自身价值。若承认小产权房的合理地位，农民出于经济利益的思考，可能会作出出卖房屋的选择，农民失去了生活的基本保障，与前述“可进可退”的方式相比，这种单向模式时提高农民了融入城市的成本，农民自身抵抗风险的能力大大降低，也增加了整个社会承担风险的负担。小产权房的法律治理途径完善法律规定城乡土地二元化结构是中国特有的土地制度，利用一户一宅制度的目的在于保障农民生活，但同时也限制了农民人口大规模流动，影向农村发展。而城市资源丰富，居民可以充分利用各种资源实现利益交换，且保障措施完善，为居民提供了多样化的选择路径。越来越多的农民进城务工说明了农村发展已经无法满足其生存需要，限制农民在宅基地上的利益收入在城市化快速发展的今天已经具有局限性。因而需要及时完善我国现有土地制度，对农村土地的产权界定、土地利益分配、产权运作方式形成一套长效机制。目前的新《土地管理法》就也对此作出了回应，其中规定允许农民自愿退出宅基地，但需要经过一系列的法定程序。这是从农民的利益角度作为出发点，为农民的空置宅基地提供解决的路径，充分尊重了农民的意愿，符合社会发展的需求。《土地管理法》的修改提示了可在现有城市二元制度背景下，对法律规定作出一定的灵活改变，有助于改善小产权房现象。加强政府监管审查政府监管手段的失效和现行法律的自相矛盾是小产权房不断发展的另一原因。政府监管的不连续性以及松动性导致了小产权房的迅速发展。前期政府监管不力，给小产权房的成长创造了空间，让行为人出于侥幸心理而作出违法行为，不利于发挥法的功能作用。在后续的执法过程中，政府执行效率低下，投入了大量的时间成本但却一直收效甚微，行为人在作出违法行为后一直未承担相应的法律责任。因此，在现有小产权房已经建成的情况下，政府在加大执法力度的同时，也要注重执法效率，降低执法成本，通过有效制止小产权房的发展可以最大程度避免小产权房违法带来的损失。对现有小产权房合理分类因现有小产权房存量大，若作出拆除小产权房的决定是对社会资源的极大浪费。拆除期间付出的时间成本与资源成本过高，同时还将导致一系列的社会问题。小产权房问题极为复杂，对小产权房进行分类并采取不同的处理方式也是一种解决方式。第一，对于未经审批,未纳入土地利用整体规划的建设房屋予以拆除,此类房屋超出了国家规划要求，偏离了国家对土地发展的方向，避免继续发展影响国家后续的要求决策，对这类房屋应当认定为违法房屋，进行拆除。第二，对于符合土地利用整体规划的，同时还未出售的小产权房，此类小产权房对社会产生危害的可能性较低，并且在转化为国有土地的过程中付出的成本较低。考虑转化为国有土地按照程序出卖，或者收购此类房屋作为保障性用房，弥补现有保障性房屋的不足。第三，对于符合土地利用整体规划的，但是已经出售的小产权房。现状中此类房屋因为建造房屋并已经开始使用，房地产商、购买者以及原本土地使用人均违反了现有法律规定，除了需要缴纳原本需要的土地出让金，同时要对各方进行处罚。而购买者购买小产权房的原因大多是用于自身居住的需要，其主观上恶性并不大，或者说是城市发展过程中所带来的社会问题，因而对于土地出让金部分，根据情况减少土地出让金以减少购买者的压力。增强公民的法律意识小产权房屡禁不止，除了政府监管不力的原因以外，还有购房者在推动着小产权房市场的发展，充分发挥着主观能动性。小产权房价格普遍低于普通商品房，能够及时解决公民的住房需要，但小产权房因未经过各项检查，无法保障住房安全，存在着极大的风险。政府有必要针对性地开展宣传教育，提高公民的警觉，增强法律意识，让公民理性思考切勿掉入消费陷阱中。

结束语在中国的历史背景下，农村宅基地具备一定的功能作用。近年来小产权房产生并发展，与我国的经济、政治、发展方向相关。小产权房的改革涉及多方利益，顺应社会发展承认小产权房意味着法律权威性降低，尊重法律禁止开发小产权房又无法解除现实困境，因而在面对两难问题时选择解决的方式尤为重要。我们要基于现实的基础上考虑小产权房的存在合理性，权衡各方利益，避免深化利益主体矛盾以及激进执法。同时小产权房也是一个社会问题，具体执法时不可避免地出现无法预知的问题，因而需要深入现实做进一步研究。参考文献刘会娟.小产权房存在的问题及合法化途径探析[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版),2020,17(07):65-67.马俊驹,王彦.