新时代“三教”统筹发展的必要性、着力点与实施路径

摘要：新时代推进职业教育、高等教育和继续教育统筹发展，是为了提升职业教育和继续教育的人力资本价值，消除社会大众的教育焦虑；消除教育体系发展中的制度障碍，推进人力资源市场的统一化；厘清教育政策的逻辑和价值，重塑教育政策的概念及话语体系。“三教”统筹发展的重点在于高等教育阶段和职后培训领域，包括高等学历教育之间、学历教育与非学历培训之间以及话语体系和政策方向的统筹。“三教”统筹发展应推进不同类型教育考试制度的体系化，建立分类基础上的综合性教育评价机制，加强跨领域的理论研究。关键词：职业教育；高等教育；继续教育；统筹发展；教育体系党的十八大以来，国家相继出台了很多促进教育高质量发展的政策、意见、规划和建议，为新时代教育体系化发展奠定了根基。党的二十大报告进一步指出，要“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新”。这是一种教育体系化发展的新提法，为“三教”统筹发展指明了方向。就“三教”统筹而言，在党的二十大之前的很多政策文本中也多次出现。最早的“三教”统筹出现在2012年2月教育部印发的《关于加快发展继续教育的若干意见》（以下简称《若干意见》）中，该文件提出“实行基础教育、职业教育、继续教育三教统筹”，为“三教”统筹奠定了政策根基。2014年6月，教育部等六部门发布的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（以下简称《建设规划》）提出“统筹职业教育、普通教育、继续教育协同发展”。从以上这些政策文件中可以看到，“三教”的提法尽管不同，但均是强调职业教育需要与普通教育和继续教育统筹发展。在高等教育普及化进程中，职业教育和继续教育发展重心均得以上移，因此新时代“三教”统筹重点强调普通教育中的高等教育应与职业教育和继续教育协同发展。教育统筹发展既是教育体系现代化水平提升的重要路径，也是将各级各类教育优势转化为教育合力的形式。教育统筹作为教育政策的核心要义，旨在强化各类教育的协同和配合，提高体系化发展效能。党的二十大报告将“职业教育、高等教育、继续教育”作为统筹发展的重点，这一提法和表述有何考量？为了解决教育体系化发展中的何种问题？如何更好地推进这一政策的落实？这是研究“三教”统筹发展必须思考的三大问题，就此展开讨论。"一、新时代“三教”统筹发展的必要性（一）推进“三教”等值发展，减少社会大众的教育焦虑作为义务后教育，职业教育、高等教育和继续教育的人力资本价值是可以在劳动力市场进行衡量的。考试制度作为教育分流的核心机制，兼具分类分层和选拔功能［1］。中考、高考是我国教育分流的两大主要机制，能有效将初高中阶段教育毕业生分流到职普两大教育体系。另外，国家还通过成人高考、自学考试等制度及各类教育“立交桥”等继续教育通道，促进职普两大体系之间实现横向融通。近年来，随着职业教育类型化发展和职教高考制度改革，职业教育体系内部的上升通道基本畅通，构建了“中职-高职-职本”的层次体系。尽管如此，但受历史惯性和学历膨胀的影响，职业教育的社会认可度还是不如普通教育，职业教育为学生提供的职业选择空间较普通高等教育要小。在劳动力市场也存在同样的问题，用人单位普遍认为普通教育的学历价值高于职业教育。从20世纪末期开启的高校大扩招直接推动了我国高等教育从大众化走向普及化，但也带来了学历文凭价值的贬值。研究表明，职业教育的技能回报率在过去20年里呈下降态势，普通高等教育的学历价值也在下降，但其学历符号带来的经济和非经济回报率还是要高于职业教育［2］。继续教育特别是学历继续教育，虽然国家承认其学历价值，但在人力资本市场上，用人单位对其价值认可度较低，在招聘招考、职务晋升等方面会受到很多实际的限制。正是因为社会认可度、人力资本市场回报率、学历价值等方面存在较大差异，职普之间、职普与继续教育之间的分流引发了广泛的社会焦虑，家长和学生极力选择进入普通教育体系。有人认为，减轻家长和学生教育焦虑的办法就是取消教育分流机制［3］，但是应当看到，即便是取消教育分流机制，教育体系内的分层始终是客观存在的。这种分层的客观存在主要是源自教育资源分配的不均衡以及由此带来的供需矛盾。即便是在美国，高中阶段不存在教育分流问题，但高等教育领域的分层也是普遍存在的［4］。从这个角度而言，主张取消教育分流并非真正的取消，而是推迟分流，毕竟教育资源分配的不均衡以及由此带来的供需失衡是无法改变的。当前，我国要破解教育分流引发的社会焦虑问题，最有效的办法就是推动各级各类教育的均衡化和高质量发展，减少教育类型、教育层次和区域之间的资源分配不均衡现象，不断提高职业教育和继续教育学历文凭的价值，以人力资本市场的正向反馈来缓解教育焦虑，减少社会大众对职业教育和继续教育的偏见。从这个角度看，党和国家提出的统筹“三教”协同创新就是解决这一问题的良药。通过统筹“三教”协同发展，能为不同通道上的学习者提供相对公平和平等的文凭价值，使职业教育和继续教育文凭价值逐步实现与高等教育等值，促进不同类型教育学习成果的互认和互通。职业教育在发展中不仅需要凸显其类型化特征，还应该加大与普通教育的融通力度，促进学习成果的流通及互认；继续教育在发展中不仅要为学习者学历提升提供支持，而且要从模仿普通教育转向注重职业教育，进而为劳动者的终身学习提供支持，以提升职业教育和继续教育的文凭价值和市场认可度。（二）消除教育体系发展中的制度障碍，推进人力资源市场的统一化受区域经济发展水平的影响，我国教育体系的分割趋势比较明显。一方面，不同区域教育资源分配和供给存在较大差异，区域间教育资源流动容易受地方保护主义阻碍，典型例子就是每个省份的高校在本省招生人数远超其他省份。另一方面，职前学历教育和职后培训体系的分割。我国教育体系以公办教育为主，特别是在职业教育领域，在公办职业院校教育过程中主要是以传授通用技能为主。职后培训带有强烈的行业或企业色彩，是用人单位提供的一种专用型技能供给模式。这两者之间是呈断裂状态，尽管《职业教育法》规定学校职业教育应注重职前教育和职后培训的衔接，但受制于职前教育和职后培训管理体制的分割以及职业院校和社会培训机构在办学目标和价值上的差异，劳动者职前学历教育很难与职后继续教育进行有效衔接［5］。日本、德国等国家的学校职业教育是以企业专用型技能和行业通用型技能衔接供给为主导，与我国学校职业教育技能供给存在较大区别。教育体系分割使人力资源的供给和使用呈失衡状态，也导致学习者的技能学习过程呈碎片化状态，劳动力市场很难基于人力资源供需对其均衡化配置。由此，构建全国统一的人力资源市场，既是推进人力资源跨区域流动的重要形式，也是优化我国教育资源配置的重要手段，更是推动我国从人力资源大国向强国转变的路径。在构建全国统一的人力资源大市场中，不仅要推动户籍、招聘招考、职务晋升等制度改革，更需要打破教育体制分割问题。因此统筹“三教”协同发展，就是破除教育体系分割的方式。通过破除教育发展中的制度障碍，建立标准逐步统一的“三教”发展质量监控体系和学习成果互认互通机制，为学习者在不同教育类型之间实现自由转换提供支持，提升劳动者基于自身职业发展需求获得教育资源的效率。（三）厘清教育政策的逻辑与价值，重构教育体系的概念及话语框架教育是经济社会发展的产物。随着社会分工的细化及国家权力的介入，教育管理及制度建设日渐专业化和细分化。教育管理分工及专业化发展，使教育体系内部围绕教育发展目标和任务形成了类型不同、层次多样的教育形态。教育类型和形态的多样化，提升了教育治理的专业水平，但是过度的细分也会带来很多问题：第一，教育类型差异带来教育管理的分割。就国家教育管理体制而言，基础教育、高等教育、职业教育和继续教育分别隶属教育部不同的司局管理。在地方上，学校职业教育与职后培训、职业高中与中专学校和技工学校分别属于教育部门与人力资源社会保障部门管理。分属不同的部门管理，可以较好地提升管理的专业性，但在政策制定及实施中难免会存在部门利益掣肘，在资源投入方面也可能存在重复投入导致的资源浪费等问题，进而降低了政策及资源投入的效能。第二，不同类型教育的发展思路及话语体系不同，引发教育话语相关概念及内涵的冲突或重叠。如在学徒制推行中，教育部门提出的“现代学徒制”与人力资源社会保障部门提出的“新型学徒制”，尽管名称不同，但做法是相同的。因话语体系的差异，使很多学者论证现代学徒制和新型学徒制的差异，实则是毫无必要的，而且会在实践中引起不必要的混乱［6］；又如近年来提出的应用型本科、技术型本科和职业型本科这几个概念，内涵上存在一定的重合，如果不加仔细区分，必然会对教育政策制定、教育资源调配产生负面影响。尽管教育分类、教育管理分割能够凸显社会分工的发展趋势，但对于宏观意义上的教育政策制定会产生不利影响。宏观层面的教育政策制定应当具有大局观，需要跳出某个教育类型的束缚，从促进学习者全面发展的视角来界定教育政策制定逻辑、价值和内容，构建系统化的教育政策框架。“三教”统筹发展就是要解决不同类型教育发展中的机制、政策、话语、观念和措施等方面的抵牾，从教育兴国的大局观出发，强化教育政策制定和供给的统一。随着职业教育类型属性的确立，因职业教育类型化带来的话语体系及发展模式与现有的高等教育话语体系和发展模式存在较大的冲突，这是教育话语统筹中应当解决的首要问题。因继续教育重心的不断上移，其与现代职业教育体系建设的衔接以及与普通高等教育的协同，也是教育政策统筹中要面对的问题。二、新时代“三教”统筹发展的着力点（一）高等学历教育发展和治理的统筹1.高等继续学历教育和普通高等教育之间的统筹。高等学历教育采取的非全日制学习，存在学习过程系统性不足、学习成效欠佳等问题，学历符号价值难以与普通高等教育同日而语。加上成人高考和自学考试作为教育入口也无法与普通高考作为普通高等教育入口相提并论，使其社会认可度不高。近年来，成人高考录取分数不断下降，而录取数量却不断提高，已经逐渐失去了选拔性功能，难以为高等学历继续教育选拔优质生源；自学考试虽然能为学历继续教育筛选优质生源，但考试次数多，难度下降，加上完全模仿普通高等教育的考试内容，与职业教育衔接性不强，在技能型社会建设中发挥的作用较小。高等学历继续教育学历符号价值及社会认可度下降，既与教育入口和学习过程有直接关系，也与举办机构对其教育过程质量把控不严有关。很多举办高等学历继续教育的单位，只是将其作为创收的手段，忽视其教育教学过程的监管。因此在高等学历继续教育入学门槛不断下降的情况下，高校必须强化高等学历继续教育和普通高等教育的统筹，建立一体化的质量控制机制，以“宽进严出”为基本原则，切实提高高等学历继续教育的办学质量。2.普通高等教育和职业高等教育之间的等值和融通。近年来，我国本科层次职业教育获得了长足的发展，加上职教高考的改革，职教体系内部从中职到本科的升学通道较为畅通，在办学层次上实现了职业高等教育和普通高等教育的对应关系。本科层次职业教育发展处于起步阶段，相关办学模式尚不成熟，加上职教高考尚未实现全国层面的统筹，其学历文凭价值难以与普通高等教育实现等值。专业学位研究生教育（包括专业型博士教育）的举办机构并不承认专业学位研究生教育属于职业教育体系，使本科以上层次职普之间无法对应，自然就谈不上等值［7］。因此推进高等教育阶段职普等值，必须建立全国层面的职教高考制度，使其与普通高考等值，进而实现职普入口等值。另外，职普融通的渠道也不够畅通，如专升本招生人数少、学术型研究生教育对出身职校学生认可度不高等。由此而言，职普等值是实现职普融通的前提，没有等值就没有真正的融通。在职普等值基础上，规范普通专升本、成人高考专升本考试机制，扩大研究生招生入学考试面向职业学校招生比重。（二）非学历教育与学历教育之间的统筹1.非学历教育之间的统筹。以职业培训为主体的非学历继续教育体系复杂，办学主体多元，普通高校、职业院校、独立设置的成人高校、社区学院、社会办学机构等都可以举办非学历继续教育。农业农村、人力资源社会保障、教育等主管部门也有自己固定的非学历继续教育项目和体系。多元参与的办学主体和多样化的教育项目及内容，增加了非学历继续教育的统筹难度，各类学习成果的互认和互通极为困难。因为监管的缺失，也使非学历继续教育质量不断下滑，进一步降低了非学历继续教育的社会认可度。因此非学历继续教育统筹极为必要，通过建立统一化的质量控制标准和机制，推进不同体系的学习成果互认和互通，强化各类学习项目和内容的衔接。2.学历教育和非学历教育的互认和衔接。非学历继续教育因办学主体多元和学习成果多样，使其互认互通困难，导致其办学质量下滑。在这种情况下，其与学历教育之间的互认和衔接的难度也比较大，无法实现统筹发展。一是学历教育和非学历教育的学习成果无法互认和互通。近年来，我国资历框架体系建设不断深入，职业教育“1+X”证书制度使职业技能等级证书和学历证书互认机制得以建立，但这些互认机制多限于职教体系内部［8］。跨类型的学历教育和非学历教育学习成果难以互认互通，使职业教育、高等教育和继续教育难以实现协同。造成这一局面的原因除了学历教育和非学历教育之间的质量控制体系存在差异，专业之间、教育类型之间的天然隔阂以及不同证书或资格在劳动力市场上的价值差异是其难以互认互通的主要原因。二是职前学历教育和职后继续教育存在严重脱节。不管是高等教育，还是职业教育领域，学科化办学模式是主导，职前学历教育的内容难以契合用人单位的职业和岗位需求，由此导致很多职业和岗位必须将职后继续教育培训作为劳动者获得技能的主要形式。职后继续教育培训所传授的知识和技能多局限于用人单位的岗位要求，因基于人力投资成本沉没的考量，几乎没有通用型技能培训［9］。因此要实现学历教育和非学历教育的互认和衔接，必须基于不同教育类型和形态，构建学习成果互认体系和互换立交桥，推进职前学历教育和职后继续教育在职业和岗位所需知识、技能和经验等方面的衔接。（三）“三教”政策话语体系的统筹1.高等教育分类管理的概念及话语统筹。我国高等教育体系与西方国家不同，带有强烈的政府主导色彩。在这种管理体制和模式下，使高等教育发展带有较强的同质化特征。因此在“三教”统筹发展的背景下，如何平衡好有为政府和有效市场的关系，是激发高等教育多样化发展的重要保障。20世纪末高校大扩招以来，高等教育市场化得到了较大的发展，政府主导的自上而下和市场推动的自下而上办学方式呈良性互动之势，“三教”的办学形态也呈多样化发展态势。在这种情况下，高等教育管理及评价主要是以分类管理和分类评价为主，国家出台的高等教育发展政策也没有对高校分类管理的内涵和边界作出相应的界定，导致管理及评价话语比较混乱。如技术本科、应用型本科与职教本科的区别，是困扰高校分类评价和管理的一大问题；又如专业学位研究生教育带有强烈的应用色彩，是否应属于职教体系，国家政策对此也没有明确的说明。还有一些学校会自创一些概念，提出一些所谓的新定位来获得学生和家长的认可。显然，过于庞杂、人为制造出来的各种话语及概念，反而影响了高等教育管理的效能。2.“三教”领域内的一些相近观念和概念的统筹。在学术研究中，不同学科的研究者对于同一问题或现象，因研究视角的差异，使同一概念的指向、内涵和外延存在较大差异。当然，就学术研究而言，相同概念不同观点的表达实属正常，但是这种差异化的表述可能会对政策制定产生影响，相似或相近的概念冲突会引起实践中的混乱。例如，职业教育这一概念在很多情况下就会存在明显的外延和内涵差异，如果用大职教观的角度阐释职业教育，那么除学术教育外的一切教育均可以称为职业教育；如果从学校职业教育的角度来解释职业教育，那么职业教育仅指在职业院校接受的学历职业教育和非学历职业培训活动。又如，大职业教育观下的职业教育外延和内涵与继续教育的内涵和外延又存在重合之处。还如，继续教育中提及的“工作学习场所”，与职业教育中提到的“职业和岗位场景”有何不同，与高等教育和职业教育中的实习实训场所又有何差异？再如，与继续教育相关的一些概念，也需要进一步厘清其内涵和外延，如网络教育、成人教育、远程教育、终身教育、开放教育。这些相近的概念需要在学理研究中加以明晰，更需要国家在教育政策中予以明确界定，确保其在实践中使用的规范化和精准化。（四）“三教”政策方向的统筹1.分类发展和融合发展的平衡与衔接。近年来，中央与地方政府就职业教育、高等教育和继续教育出台了很多政策、意见及规划，但在政策文本表达等方面存在一些冲突。一方面突出“三教”的融合发展，如党的二十大报告对“三教”统筹的表达以及《若干意见》《建设规划》《实施意见》等政策文本关于“三教”融合、统筹发展的表达。还有不少“三教”的专项政策文本中也有很多类似的表达。另一方面，强调职业教育、高等教育和继续教育的差异及独立体系建构。最典型就是职教类型属性确定后，在概念体系、制度建设等方面不少政策文本重点突出职普之间的差异。当然，就政策文本的规定而言，分类发展和融合发展是有机统一的，但因表达的侧重点不同，使其在实践执行中常存在冲突。因此未来的政策关注点应该放在分类发展和融合发展的平衡和衔接上，明确分类发展的方向、范围及侧重点，厘清融合的形式、手段及方法，使相关制度建设、资源分配能够在“三教”统筹中发挥集约化的作用。2.政府与市场关系的统筹。近年来，随着“双减”政策、独立学院办学体制转变等教育政策的实施，降低了市场主体进入教育服务领域的预期。2021年9月，国务院修订实施的《民办教育促进法实施条例》明确规定，民办高校是“非营利性”机构，这一规定导致民办高校在转型中面临很大的选择困境。2022年12月，中共中央、国务院出台的《扩大内需战略规划纲要（2022—2025年）》提出，鼓励社会力量参与教育服务，支持和规范民办教育和校外培训行业发展。从这些规定中可以看到，“非营利性”性质的界定与支持民办教育发展之间存在一定的冲突，各级政府在实际政策执行中需要处理好支持和规范之间的关系，提高市场主体进入高等教育、职业教育和继续教育领域提供更多的市场预期［10］。在这些教育领域，存在大量的市场办学行为，只有处理好政府和市场的关系，才能更好地促进教育的多样化发展。三、新时代“三教”统筹发展的实施路径（一）推进不同类型教育考试制度的体系化发展在“三教”体系中，存在四类考试制度，即普通高考、职教高考、成人高考和自学考试。普通高考历史最长，社会影响力最大，科学性和权威性突出；职教高考历史虽短且处于省级范畴，但影响力日渐提升，对夯实职教类型化基础发挥了突出作用；成人高考和自学考试作为普通高考的辅助制度，在推进高等教育普及化进程中也发挥了各自的作用，但成人高考近年来社会认可度有所下降，录取分数线不断降低，自学考试过于偏重理论知识考查，与职业教育契合度不高。“三教”统筹发展必须完善这四大考试制度，合理界定其功能定位，强化它们之间的衔接性，解决高等教育阶段资源分配的失衡问题。第一，明确这四类考试制度的功能定位和作用领域。普通高考和职教高考作为影响力最大的两类选拔性考试，是推进中等教育和高等教育衔接的主要机制。在“三教”统筹发展中，这两类考试还应承担识别学习者职后进入继续教育的潜力任务。成人高考和自学考试不能废除，要从普通高考的辅助性制度转变为职教高考的辅助性制度，成为全日制学习和非全日制学习的桥梁。第二，妥善处理普通高考和职教高考的竞合关系。二者并非平行发展，也不是重叠式发展，而是存在竞争合作关系。从竞争角度看，生源竞争是主要方面，未来普通高考应当适当为职教高考让渡空间，将其为职业教育和应用性教育选拔人才的任务完全交给职教高考。从合作的角度看，既要为考生报考提供自由选择，也要推进文化科目资源共享，为学习者提供学籍转换渠道。通过妥善处理二者的竞合关系，最终目的是提升职教高考的影响力，使其能与普通高考实现等值。第三，处理好职教高考和成人高考、自学考试的承继关系。如前所述，成人高考和自学考试应从普通高考的辅助制度向职教高考的辅助制度转变。因此按照职业教育的“中专-专科-本科”的培养路径，成人高考通过高起专、高起本、专升本为学习者进入这一学习通道提供支持；自学考试通过专起本、高起本为学习者进入提供支持，这两种制度可以在很大程度上承担从高中和专科到本科的技能型人才学历提升任务。（二）建立高等教育综合性评价机制我国高等教育阶段的分类管理和评价机制与高校多样化发展趋势相契合，但是过度强调分类管理和评价也使不同类型的学校之间