城投公司利用国际金融组织贷款的探索

城投公司利用国际金融组织贷款的探索

一国际金融组织贷款的特点及发展情况概述

国际金融组织贷款是由i些国家的政府共同投资组建并共同管理的国际金融机构提供的贷

款，目的是帮助该机构的各成员国开发资源、发展经济和平衡国际收支等。主要机构有世界

银行（IBRD或WorldBank,以下简称世行）、亚洲开发银行（ADB,以下简称亚行）、欧洲

投资银行、联合国农业发展基金会等。

（-）国际金融组织贷款的特点

（1）国际金融机构贷款的借款人通常有特定的贷款发放对象和范围。例如，世界银行贷款

的借款人仅限于该组织成员国政府、政府机构、由其政府机构提供担保的公私企业；亚洲开

发银行贷款的借款人仅限于该组织成员国的政府部门或者企业，贷款主要投放于农林水业、

环保、能源、交通、供水、卫生以及城市发展等领域。

（2）由各成员国缴纳的股本金、国际金融机构融资以及捐款作为国际金融机构贷款的资

金。其贷款资金主要投放给成员国开发项目、援助发展中国家特别是贫困的国家发展经济，

是区域性、政策性的银行，该类组织的贷款不以营利为目的。

（3）国际金融机构贷款有着非常优惠的利率条件，比商业银行贷款利率普遍要低，特别是

优惠贷款的利率小于3%,甚至部分贷款无息：贷款的成本构成除了正常利息外，还包括承

诺费。国际金融机构贷款与政府间的“软贷款”还是有一定的区别，其贷款条件优惠性整体

与外国政府贷款相当。

（4）国际金融机构贷款通常为中长期贷款，贷款期限较长，其贷款期可以根据申贷单位的

要求来确定，一般可以长达10〜30年，宽限期通常为5〜7年。

（5）国际金融机构贷款以项目贷款为主，成员国经济复兴以及开发项目经常申请此类贷

款，贷款前期申报程序多、手续繁杂，借款人从申请到获得贷款的时间往往很长。

（6）国际金融组织贷款限定了资金用途，借款人要严格遵守贷款协议约定的贷款目的和贷

款用途条款，贷款方会对借款人使用贷款过程的合规性进行监督和检查。

（二）中国运用国际金融组织贷款的情况

国际金融组织通常是世界性和区域性的金融机构，具有超国家性质。其贷款主要用于成员国

改善生存发展基础设施、卫生、教育、交通等民生领域，以及涉及全球性重大共同性问题的

贫困、资源短缺、环境污染等领域。在中国对外开放之初，各行各业都在谋求发展，资金成

了经济建设的短板，我国于1979年开始尝试利用国际金融组织机构贷款，为国家经济建设

筹集了大量资金，极大地缓解了财政压力，促进了经济、社会的发展和产业升级。在改革开

放之初，我国通过与国际金融组织合作，达到了引进新机制、试验新方式、开拓新领域的目

的。经过改革开放四十年的发展，我国在利用国际金融组织资金的规模和使用上进行了调

整，贷款类别和贷款投向都发生了重大变化。

1.中国使用国际金融组织贷款的种类及余额情况

据财政部官网数据显示，截至2016年12月31日，我国利用世界银行、亚洲开发银行、国

际农业发展基金、欧洲投资银行及联合融资、北欧投资银行、欧佩克基金、新开发银行等国

际金融组织贷款累计承诺额974.46亿美元，累计使用贷款额750.92亿美元，累计偿还贷款

本金414.41亿美元，已提取未偿还贷款额（债务余额）336.52亿美元。各机构贷款用于支

持我国项目1023个，涉及交通、能源、城建、环保、农业、教育、卫生、工业等众多领域

（见表15-1）o

从表15T中可以看出，世行和亚行项目占比最多，累计承诺贷款达914.58亿元，占整个国

际金融组织贷款的93.85%。因此，本文所指的国际金融组织贷款特指世行和亚行贷款。

表15T国际金融组织贷款在中国的贷款机构种类及贷款余额情况单位：个/亿美元世

界银行亚洲开发银行国际农业发展基金欧洲投资银行及联合融资北欧投资银行欧佩克

基金新开发银行合计项目贷款个数4042392921320911023累计承诺贷款额

586.36328.228.2133.6515.601.660.76974.46注销贷款额42.4118.670.011.31

—0.07—62.48累计提款额466.93238.956.8823.8613.690.61—750.93未提贷

款额77.0170.601.318.481.910.980.76161.05累计归还贷款本金305.1382.80

1.9813.7010.730.07—414.41已提取未归还贷款本金161.80156.154.9110.16

2.960.54—336.52注：以上数据均按国家外汇管理局公布的2016年12月30日汇率计

算。

资料来源：财政部官网2017年3月23日公布的数据。

城镇化、基础设施建设、教育、养老、食品安全和卫生及社会保障八个方面。其中生态环保

主要涉及前三个领域。绿色低碳发展，将重点支持生态建设与保护、污染治理、节能减排等

领域建设。支持长江经济带生态环境保护，以云南、贵州、四川等地为重点，探索在赤水河

等重点流域建立省内和省际生态补偿机制。探索运用基金等方式，推进绿色投融资机制创

新。与此同时将重点支持农村环境治理和低碳城市、智慧城市、特色城市建设及城市环境治

理。

在国家严控地方债务、平台转型发展的大气候下，杓条件的城投公司应该顺势而为，抓住机

会，积极筹划出符合国际金融组织贷款条件的优质项目，努力利用好项目参与国际金融组织

贷款申报，拓宽自身转型发展之路。

（三）利用国际金融组织贷款的重大意义

（1）宏观上，利用国际金融组织贷款服务于我国经济、社会、环境发展的全局战略，作为

国家公共投资的重要补充，起到了示范的作用，并带来了很多附加值，促进了我国全方位对

外开放；国际金融组织贷款项目还有力地推动了中国的制度创新、管理创新和技术创新。通

过运作国际金融组织贷款项目，中国对竞争性招标制度和工程监理制度有了认识、对符合市

场经济要求的先进管理制度进行了借鉴，如吸收了环评、供水和污水处理收费等国际经验，

对促进环境保护和资源在我国的有效利用起了积极的作用。

微观上，由于很多地方政府和城投公司的有效资产不足，缺乏融资担保抵押物，而国际金融

组织贷款期限长、利率低、无须抵押物的特点可以使地方政府或者城投公司在没有抵押担保

的前提即可取得贷款；贷款偿还时间长的特点可以减轻政府或还款单位短期还贷压力，可有

效平滑地方财政或者城投企业的短期支出，实现地方经济可持续发展。

（2）国际金融组织贷款资金在贷款结构上与我国公共财政支持领域的契合度较高，可弥补

财政性中长期规划资金投入的不足，扩大了经济建设所需的资金来源。在国家高度重视债务

化解的重要历史时期，对符合贷款条件的地方政府来说，国际金融组织贷款无疑对地方融资

工作带来了新的途径。

（3）国际金融组织贷款在项目实施过程中带来的先进项目管理经验，能够让项目实施区知

识能力和管理水平升级，让技术装备和产业升级，加速项目区域现代化进程，推动地方经济

发展。

二申报国际金融组织贷款的问题和风险分析

（一）国际金融组织贷款项目申报手续复杂、审批时间长

一般情况下，项目从国家向国际金融组织申报到国际金融组织评估、筛选、准备、确认，至

少要经过2〜4年乃至更长的时间。项目单位申报时往往估计不足，以致项目正式生效时

候，市场环境又发生了变化，失掉了良好时机，导致原定计划难以实现。尽管市场发生了变

化，原来支持项目成立的条件已不存在，但项目单位仍然要按照当初签订的贷款物,议去执

行，基建内容也只能在经批准的可行性研究报告范围内建设。虽然国际金融组织允许项目进

行中期调整，但由于项目管理工作跟不上，往往失去机会或者临时拿个东西凑数，造成更大

的经济损失。

（二）国际金融组织贷款申贷和使用有严格的条件

一是国际金融组织贷款对申贷有要求。国际金融组织贷款属于政策性贷款，通过贷款促进发

展中成员国经济的发展和社会进步，减少贫困，提高人民生活水平。在中国的国际金融组织

贷款原则上投向国内中西部欠发达地区。二是国际金融组织贷款每年在中国的投入是有限额

的，如亚洲开发银行在中国一般每年投放贷款15亿美元左右。三是国际金融组织贷款使用

有特别要求。国际金融组织贷款采用报账制，资金专款专用，资金对应项目，不得挪用。四

是国际金融组织贷款资金被亚行董事会批准后，会按照用款单位的年度资金使用计划存入由

项目所在省财政厅开设的预付款账户，用款单位凭用款申请及交易发生的证明材料进行报账

支付。五是国际金融组织贷款对于应提未提的贷款将收取贷款承诺费，现行承诺费的收取标

准为0.15%o

（三）国际金融组织贷款项目采购程序复杂

项目采购必须严格执行国际金融组织采购指南规定的程序，对项目物资、工程建设进行国际

竞争性招标和国内竞争性招标等招标方式，以求在公平基础上选择最经济合适的工程队伍及

物资，从而减少项目成本，提高项目效益。纯粹的工程建设采购相对简单，只需按照亚行采

购导则开展即可。但是如果项目既有土建乂有货物，特别物资多的情况，按照亚行采购程

序，则中转环节多、费用高，如将不同县、市采购计划统一集中采购，由于品种规格繁多，

只好对有些品种的规格作合并处理。这样势必出现有些物资对某些地区不适用，造成部分物

资闲置的情况。同时采取统一采购，必然增加运输费用和途中损耗，加大采购成本，增加项

目单位的负担，影响了项目单位使用国际金融组织贷款的积极性。

（四）国际金融组织贷款项目要有相应的配套资金

国内配套资金相对要求较高，国际金融组织贷款和国内配套资金的比例很多时候为1：1。

项目区域如果分布在多个市、县，则市、县要共同筹集配套资金，项目如果是纯粹的基础设

施且由政府承担支出责任的，由地方政府财政提供配套资金；如果地方财政和城投公司（项

目实施单位）签订了转贷协议的，将由城投公司提供配套资金。配套资金如果是由城投公司

融资解决，则城投公司还需要还本付息，有时还不能保证配套资金按时到位。如果配套资金

不足，项目则不能按计划进行，没发生费用也就无法向国际金融组织提款。这样就易出现

“半拉子”工程，影响项目预期效益的实现。

（五）项目的投资决策要系统规范，否则将影响项目建设整体质量

过去我国地方政府没有一个健全的国际金融组织管理机构。落实项目时，全凭领导的经验和

长官意志，有些项目单位因没有在市场调研和项目论证的情况下，盲目申报项目，仓促上

马，导致选项失败。某些地方政府对国际金融组织贷款项目的认识不是从投资战略来制定政

策，而是从眼前利益出发。在项目申报过程中，为顺利通过上级部门以及国际金融组织的检

查和审批，出具明知不能实现的配套资金证明，并提供一些不切实际的承诺文件，以致项目

被批准后又无力兑现其承诺的事项，致使项目搁浅。

（六）项目贷款存在汇率和利率的风险

世行、亚行贷款作为长期外债，由于期限较长，如何防范汇率风险和利率风险值得注意。风

险防范工作应该从项目贷款申报、贷款使用、贷款归还全过程着手。首先要注意防范汇率风

险。国际金融组织贷款的通常结算货币为美元，贷款使用单位在还款时使用的是人民币，因

此要注意防范汇率风险。针对有可能出现的汇率风险，要选择适当的套期保值工具，进而实

现外汇风险的有效管理。其次要注意防范利率风险。由于世、亚行的长期贷款采用的是浮动

利率形式：LIBORi利差。利率的不稳定会造成年度还款的利息支出风险，因此城投公司要充

分利用各种管理利率风险的工具对贷款利率风险实施管理，要根据所贷款项的不同特点和情

况，灵活使用避险工具，实现国际金融组织贷款的风险有效控制。

三利用国际金融组织贷款的流程

根据中华人民共和国国家发展和改革委员会令2005第28号《国际金融组织和外国政府贷款

投资项目管理暂行办法》的第一章第三条规定，境内企业、机构、团体均可申请借用国外贷

款。城投公司作为地方国有企业，完全具备申请国际金融组织贷款的资格。世行、亚行贷款

期限相对较长，贷款利率较低，偿还期限一般为17〜25年，其中含3〜6年的宽限期；贷款

利率以6个月伦敦银行同业拆借利率（LIBOR）为基础，由筹资成本外加利差构成。目前，

世行和亚行使用美元浮动利率，当前贷款年利率约为2.0机对于转型背景下的城投公司，

在融资和债务的双重挤压下，发掘合适的项目去申报国际金融组织贷款，无疑是拓宽城投公

司融资渠道的一项重要措施。

根据财政部《关于印发国际金融组织和外国政府贷款项目前期管理规程（试行）的通知》

（财国合（2017）5号）等文件规定，城投公司要申报世行、亚行贷款项目时，一般是由城

投公司通过同级财政和发改部门逐级联合向省级财政、发改部门提出列入贷款备选项目规划

申请；并根据地方政府负有偿还或者担保的不同责任，对贷款债务进行分类，逐级出具还款

承诺函。省级财政部门会组织专家或者委托第三方机构对本地区贷款备选项目的投入领域、

贷款方式、绩效目标、融资安排、偿债机制和执行机构能力等进行评审；同时，按照财政部

关于地方债务风险管理、外债指标监测等相关规定，进行债务风险审核，并出具财政评审报

告。

对评审合格的贷款备选项目申请，省级财政部门在规定申报截止日期前会同发改部门联合向

财政部、国家发改委报送贷款申请书以及具有项目建议书深度的项目文件、还款承诺函、财

政评审报告等配套文件。

在项目中报材料的内容上，原则上要求达到项目建议书深度，需确定项目建设的必要性、拟

建地点、建设目标、建设规模、建设内容、投资估算、贷款来源及规模、资金筹措方案，并

对项目经济和社会效益进行初步分析。要充分考虑本地区外债偿债能力、国内配套资金能

力、项目单位城投公司的组织和实施能力，其中贷款偿和担保责任需附相关证明材料

每年财政部、国家发改委会联合发布备选项目规划，包括世行、亚行等国际金融组织贷款项

目，项目单位城投公司应会同国际金融组织和国内相关部门制定项目准备时间表，推进项目

准备工作，并及时向省级财政部门汇报项目准备及相关审批进展情况。

在项目谈判方面，由财政部负责对外谈判工作，组织签署贷款法律文件并办理生效事宜。财

政部根据贷款还款责任不同，与省级政府或中央项目实施单位签署转贷或执行协议。地方财

政部门负责指导、监督项目实施单位城投公司开展项目管理、会计核算、财务管理等工作并

组织采购、支付等相关培训。国际金融组织项目贷款有关流程见图15-2。

图15-2国际金融组织项目贷款有关流程

四城投公司利用国际金融组织贷款的案例与建议

改革开放四十年来，我国利用国际金融组织贷款也发生了一些新的变化。20世纪80年代到

21世纪伊始，国际金融组织贷款通常只将贷款转贷到省一级职能部门（相关省直厅局），

由省一级职能部门再向市、县分配贷款，国际金融组织不直接与市、县发生关系，贷款发放

种类以农业、林业、水利与教育等居多。后来，随着进一步的对外开放，国际金融组织贷款

的实际使用的主体也在逐渐发生变化，国际金融组织转向直接面对有条件的地市，贷款投向

也逐渐向基础设施和环境改善方面侧重。最近几年，世行和亚行很多项目逐渐放在地市一级

的城投公司来实施，项目办设在城投公司合署办公，由城投公司作为项目实施单位来运作，

如广西梧州城市发展项目、湖北黄石水污染综合治理项目、江西萍乡城乡基础设施综合发展

项目、抚州城市基础设施综合改善项目、吉安城市交通项目等。还有很多世行和亚行项目是

由设立在政府职能部门的项目办来实施，如浙江宁波世行贷款城建项目，河南鹤壁流域治理

项目等。本节选择亚行优秀贷款项目”梧州城市发展项目”来作为推介案例。

（一）梧州城市发展项目案例

1.项目建设背景

广西梧州市是一座沿着西江和桂江流域发展起来的山城，三面环山。由于缺少可用的平地，

许多房屋和建筑建在山丘和斜坡上。此外，这些斜坡被一层厚厚的风化松散岩土覆盖，容易

引发地质灾害，特别是山体滑坡、泥石流和山体崩塌等灾害。随着地质灾害发生的频率和范

围增大，给人们生命财产和社会经济发展造成的危害也愈加严重。大约30个企事业单位和

14000户53000名居民，分布或居住在市区中易发地质灾害的山坡地带。

亚行项目实施前，梧州市每年都会发生数十起因山体崩塌滑坡而造成人员伤亡的事故，其中

最严重的事故发生在2006年6月，事故直接威胁到21673人的生命，并造成12人死亡、26

人受伤、825处住宅被毁，经济损失达人民币6.5亿元。

2.项目建设平台

梧州市东泰国有资产经营有限公司是经梧州市人民政府批准设立的具有独立法人地位的国有

独资公司，注册资金5亿元，承担着城市基础设施进行开发建设和梧州市国有资产进行经营

管理的重要职能，主要经营房地产开发，土地开发，经营，房屋租赁，物业管理，承担着对

梧州市保障性住房进行投资、建设、经营管理的职能。

3.项目建设内容

梧州市委、市政府自2007年起先后对163个重点地灾点进行治理，连续3年将“地质灾害

治理工程”列为全市“一号工程”。为切实有效解决地质灾害对梧州人民生命财产的威胁和

城市的经济社会发展的约束，梧州市向亚洲开发银行提出贷款申请建设梧州城市发展项目，

该项目于2009年7月开始生效，包括平民冲人居环境整治工程（平民冲子项目）、地灾预

警预报系统工程及红岭路网基础设施工程（红岭路网子项目）等3个子项目，总投资为

169642万元，其中利用亚行贷款1亿美元。

广西梧州城市发展项目实施期为5年，2009年8月开工，项目于2014年6月30R胜利竣

工。

4.项目建成经验

项目成功最重要的一点就是要充分调动人的积极性，确保项目管理机制顺畅。梧州市成立了

高效的项目管理和协作机构。一是成立了亚行贷款广西梧州城市发展项目工作领导小组，项

目领导小组由市主要领导担任组长，领导小组负责提供政策指导，检查项目进度，审批工程

计划和协调解决跨部门间的问题。项目领导小组经常召开会议，协调处理项目实施中出现的

问题。二是明确梧州市东泰公司为项目的实施机构，负责施工管理、采购管理、合同管理和

财务管理。三是成立了亚行贷款广西梧州城市发展项目工作领导小组办公室（简称市亚行

办），设在梧州市发展改革委。市亚行办从专业性和可协调性出发，由市发展改革委、财政

局、国土资源局等相关部门抽调人员组成，并配备专职翻译人员。市亚行办负责项目的日常

管理工作，包括制定工作计划、工作报告、政策传递、跨部门协调及协调亚行等。

5.项目成功亮点

亚行评估认为，梧州市项目建立了有效的项目管理机构，项目实施启动及时;资金拨付和采

购进展顺利，严格遵守贷款条约，切实实现了各项考评条件。项目环境整治工程移民搬迁迅

速、生活生产妥善安置，极大改善人居环境。由于该项目表现突出，获得了亚行和财政部共

同颁发的2012年度最佳表现贷款项目奖。亚行还将项目实施过程及成效制作成宣传片，在

利用亚行贷款的国家中进行广泛宣传。同时，该项目移民安置的实施证实，这是一种成功执

行中国和亚行政策规定的模式，尤其体现在受影响人积极参与、补偿充分和生计恢复方面。

该项目在移民安置方面快速、有效的成功做法获得了亚行的高度认可，“梧州做法”己被亚

行制作成教材，用于亚行内部的移民专家培训与借鉴学习。

（二）申报建议

要想取得项目申报成功，一定要选择既符合世、亚行支持方向，同时又符合我们国家当前的

产业政策的项目；既要取得地方政府的大力支持，同时又要具备拥有一定专业水准的项目人

才。

1.加强项目鉴别，精准识别国际金融组织贷款申贷项目

国家发改委和财政部在发改外资（2018）290号文件中指出，世行、亚行贷款项目规划必须

贯彻落实党的十九大精神，坚持新发展理念，支持我国经济社会发展重大战略、重大任务和

地方、行业发展的重大领域，加强顶层设计，突出重点，统筹规划，更加注重项目的创新性

和示范性。在世亚行新增贷款将重点关注绿色低碳发展、乡村振兴战略、新型城镇化、基础

设施建设、教育、养老、食品安全和卫生及社会保障八个方面。对于新型城镇化、基础设施

建设等方面，城投公司可谓驾轻就熟，城投公司在市场化转型的关键时期，应当结合国家在

国际金融组织贷款方面的政策，加强项目鉴别，选择既适合本地发展又符合世、亚行贷款投

向领域的项目，争取获得项目贷款来助推转型。

2.加强思想认识，提高申报国际金融组织贷款的成功率

本文在前面的章节里谈到国际金融组织贷款存在申报时间长、资金使用不灵活等不利因素，

但是国际金融组织贷款的利率低、时间长、无须抵押物的特点，对于债务负担重的地方政府

和亟须转型发展的城投公司而言，不失为一个新的机会。但是，在正式申报前一定要加强思

想认识。一是申报世亚行贷款要有十年磨一剑的精神，不能急于求成。从项目中报到成功可

能要3〜5年的时间，项目的建设期通常要4〜