全域土地综合整治地方实践与经验借鉴

全域土地综合整实践不经验借鉴

我国国土整治发展演变

1.1名称由来

・"国土整治”一词，最早出现在国务陷批转原国家建委的

《关亍开展国土整治应作的报告》。1981年4月2日，中央此记中豳搜版舸胃糊

处第97次会议提出，"搞好国土整治、

•同期，中国自然资源研究会、中国地理学会、中国生态学学

会、中国环境科学学会、中国国土经济学研究会联合开展了

《中国国土整治或略研究》，提出了加强机构建设、编制国土

整治贬划、开展国土资源详查、制定综合性国土法贬等措施”

•1982年，全国人大五届五次会议批准的国民经济和社会发展

第六个五年计划（1981〜1985年），与设了“国土开发和整治“

与章（第二十四章），提出编制部分地区国土开发整治JK划，

开展对重点地区的综合考察和与题研究。

1.1名称由来

•1998年，"国土整治”一词出现在新修订的《土地管理法》

自然资源部办公厅

中。2017年，国务够批准的《全国国土!H划纲要（2016-2030

年）》提出，推进形成国土集聚开发、分类保护不综合整治

自然资源部协公厅关于印发自然说源都

"三位一体"总体格局，开展“四区一带"国土综合整治的目所属专业增位机构编机的通知

标供务。2018年3月，国务隙机构改革方案提出组建自然资源部;

（中央爽十■估单依■，时值

2018年11月25日，自然资源部国土整治中心成立。1）（中央■力/字nf）.复格客单*网

•国土整治是对国土的开发、利用、治理、保护的概摘提法

（吴传钧）”国土整治包牺资源利用、环境保护、生产力布局、

交通网建设乃至生活游憩等各个方面（周立三）。国土整治应自然资源部办公厅文件

坚持生态学、经济学原则（马世俊）。

•多年以来，我国国土整治主要围绕单一目标开展，出现了土

自然资源部办公厅关乎印裳口”资源部

地开发、土地整理、土地复垦、高标准农田建设、城乡建设用国土整治中心（自然资源部上地科技创*

地增减挂钩等项目类型。中心）“三定”K定的通知

5

1-2概念内涵

土地整治是为满足人类生产、生活和生态的功能需要，对未利用、开合理利用、损毁和退化土

地进行综合治理的活励。包括土地开发、土地复垦、土地整理、土地修复。

——《土地整治术诧》TD/T1054-2018

1-2概念内涵

全域土地综合整治

全域土地综合整治：以科学城划为前提，以乡镇戒部分村庄为基本实施单元，针对乡村耕地细碎化、空间

布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等综合性问题，通过全域贬划、整体设计、综合治理、多措

升井，采用”内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段，整体推进农用地整理、建设用

地整理和乡村生态保护修复的国土综合整治活励。

——《上地整治术诧》TD/T1054-2018

1.3国土整治发展历程

第四阶段

8

1.4国土整治业务演变

02^

•国家或略

耕地保护

部署土地开发项目落实土地复垦制度部署基本农田整理

保持耕地面积相对稳定赃范生产建设活励提升耕地保护水平粮食安全

^5^^6^脱贫攻坚

乡村振共

生态文明

开展城乡建设用地增减挂钩实施多种类型土地整治实施土地整治重大项目

推励城乡区域协调项目，提升土地管理水平服务国家或略和经济发展

9

1.4国土整治业务演变

□1986年，中央提出"十分珍惜和合理利用每寸

土地开发

1.土地，切实保护耕地”的基本国策。同年6月，

全国人大通过《土地管理法》，将"合理利用

•对未利用土地，通过工程、土地，切实保护耕地”作为立法主要目标。

生物或综合措施，使其达到可

□1987年4月，国务陵发布实施《中华人民共和国

利用状态的活动，包括开发为

耕地占用税暂行条例》。

农用地和开发为建设用地。

□1997年5月，中共中央国务够印发《关亍进一步

加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发

(1997)11号)，提出实行占用耕地不开发、复

垦挂钩政策。

□1987年7月，原国家土地管理局在辽宁本溪召开

全国土地开发经验交流会，号召加强土地开发，

保持耕地面积稳定。

10

1.4国土整治业务演变

□1989年1月，国务侈批准施行《土地复垦定》，

2.土地复垦

明确了土地复垦范围、原则、内容、程序等。

□1997年5月，中发(1997)11号文提出，实行

•对生产建设活动和自占用耕地不开发复垦挂钩政策。

然灾害毁损的土地，采取

□2011年2月，国务侈第145次常务会议通过《土

综合整治措施，使其达到

地复垦条例》，赃定土地复垦责伏人和J务。

可利用状态的活动。

□2012年12月，原国土资源部部务会议审议通过

《土地复垦条例实施办法》，2013年3月1口实

施。2019年12月第一次修订。

□2012年，原国土资源部印发《关亍开展充矿废

弃地复垦利用试点疣作的通知》(国土资发

(2012)45号)，将历叱遗留充矿废弃地不新

增建设用地相挂钩。

11

1.4国土整治业务演变

3.土地整理（基本农田□2005年2月，原国土资源部印发《关亍加强和改

整理、高标准农田建设）进土地开发整理施作的通知》，提出大力开展

基本农田整理，建立基本农田整备区制度。

•在一定区域内，按照土地利用规划和城市规划所确

□2012年4月，《国土资源部财政部关亍加快编

定的目标和用途，采取行政、经济、法律、工程和生物

等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，对土地制和实施土地整治比划大力推进高标准基本农

利用状况进行调整改造，对土地资源进行重新分配，以

增加有效耕地面积，提高土地质量和土地利用效率，改田建设的通知》印发，提出加快建设4亿亩旱涝

善生产、生活条件和生态环境的活动。保收高标准基本农田。

□2012年10月，《关亍加快推进500个高标准基

本农田示范县建设的意见》印发，提出“十二

五”期间，全国500个示范县基本农田保护区内

建成开少亍2亿亩高标准基本农田o

□2013年10月，《全国高标准农田建设总体划》

印发，提出到2020年建成旱涝保收的高标准农

田8亿亩。

12

1.4国土整治业务演变

年月，《国务除关亍深化改革严格土地

4.城乡建设用地增减挂钩□200410

管理的决定》（国发（2004）28号）印发，首

次提出城镇建设用地增加要不农村建设用地减

•依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟

复展为农用地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于少相挂钩。

城乡建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目□2005年，原国土资源部印发《关亍衽范城镇建

区，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积

有增加、质量有提高，建设用地总量不扩大、布局科学设用地增加不农村建设用地减少相挂钩试点应

合理的土地整治措施。

作的意见》（国土资发（2005）207号），先期

在天津、浙江等8省部署实施了第一批试点项目。

当年批准试点项目183个，下达控标7.38万亩。

□2009年，增减挂钩试点进入全面近范推进阶段，

原国土资源部分两批次下达挂钩周转拴标

40.275万亩。

□据统计，全国每年200-300万亩，存量3亿亩。

1.4国土整治业务演变

口自2008年以来，全国沼现了多类型、多模式、

5.国土综合整治

多功能进行综合的土地整治项目，推励区域国

土综合整治，如以高标准农田建设、产业集聚

•以土地、水、矿产、海洋等主

发展、生态景观建设为重点的农田整治模式，

要自然资源要素为对象，分区域、

以迁村开点、整村搬迁、旧村改造为重点的农

有重点地改造和修复生态系统,

促进国土空间有序开发的活动。村建设用地整治模式，以旧城镇、IH京矿和城

中村改造为重点的城镇充矿建设用地整治模式。

□在特定的国土空间内，以土地整治为平台，实

施城乡统筹土地整治模式，推励农业空间的

"三集中"。比较有代表性的模式有浙江嘉兴

的两分两换、重庆的地票、河南郑州的复垦券、

天津华明镇的宅基地换房、浙江省的千村示范

万村整治、全域土地综合整治等。

14

1.4国土整治业务演变

口2008-2011年，原国土资源部、财政部在吉林、新疆、

6.土地整治重大工程

青海、宁夏、河南、甘肃、海南等省组织实施了14个

土地整治重大应程，总近模3566.02万亩，新增耕地

。衣据土地利用总体规划、土地整治规划、

生态保护修梵规划，为落实国家重大故略决819.32万亩，总投资610.21亿元。

策，由省级人民政府立项并组织实施，国家□2010年10月，"两部"不河北、江苏、山东、湖北等

给予一定资金支持的大规模国土整治项目。

10个省区签署土地整治示范省建设协议，实施贬模

2634万亩,新增耕地174.50万亩，总投资520.64亿元。

□2018年3年，"两部"在四川、贵州、江西、新疆等8

个贫困地区，采取中央资瞳补劣方式，开展农村土地

综合整治，农村散乱、闲置、低效建设用地整理，废

弃、损毁土地复垦，推励“土地整治+”活励。

□2016年・2018年，财政部原国土资源部原环境保护部

先后分三期在全国24个省组织实施山水林田湖草生态

保护修复重大抗程试点，总投资超过3000亿元。

15

1.4国土整治业务演变

・小知识：国土整治业务名称的变化史

1998年，土地整理，土地开发，土地复垦；

2000年，土地开发整理；

2005年，基本农田整理，建设用地整理，城乡建设用地增减挂钩；

2008年，土地复垦整理开发，农村土地综合整治，土地整治；

2011年，高标准基本农田建设，高标准农田建设：

2015年，国土整治，国土综合整治；

2018年至伪，国土空间生态修复，全域土地综合整治，山水林田湖草生态保护修复。

16

1.5国土整治功能作用

・国土整治是优化国土空间布局、建设美丽乡村的重要平台手段，是服务耕地保护和节

约集约用地的重要井措，支撑国家发展对自然资源的需求。

•国土整治能够快速解决社会需求，实施土地资源管理的精细化。

—落实国冢'占补平衡"政策。省内使用，跨省流转；

—补充地方建设用地计划拴标的开足。增减挂钩，血矿废弃地复垦利用；

落实国家节约集约用地政策0土地复垦、应矿废弃地复垦、退化土地治理等;

不土地政策建立联励关系。土地赃划、用途管制、土地征收、登记交易等。

4内容层面

目标层面<

3从〜的衣用地蛉油.高标冷衣手段层面

址设.内衣HJEa用处整治.str；

从熟•的保护耕地提孤产,逐步不断枭Hftt化.

,废弃加蝇'农村环嵯禁汨.神集令JQ划.项目和货柒等.对接上地政簧：全曲

脱优攻坚.新农村建设、生态文明和英丽中代

：石.M怏等多限期支：济知H上刎用途制和生态保护施

结合11・

•11

17

1.6国土整治工作成效

国省市县4级

项目管理上图入库

整治机构2600家

资籁管理实施监管

与业人员2万多

权属管理绩效评估

14个大学土地整治应程本科与业

1-建立了土地整治业务制度体系2-建立了土地整治组织工作体系

3-建立了土地整治JB划体系4-建立了土地整治技术体系

不土地利用好划（计划）应程技术和标准

国土空间比划、用途管制笔进行对接发布实施J5项国家标准、27项行业标准、150多项地方标准

18

・案例：国际经验借鉴

土地整治是世界上许多国家解决社会经济发展过程中土地利用问题和

城乡发展的一项重要措施；是解决国土空间（环境）问题、推动乡村振兴、

建设生态宜居美丽乡村的重要平台和抓手。

国外土地整治历史可以追溯到16世纪中叶的德国、荷兰、法国、俄罗

斯等国，近年来，澳大利亚、加拿大、日本、韩国和我国台湾地区等也都

开展了卓有成效的土地整治工作。

不同国家和地区以及同一国家的不同发展阶段，土地整治的侧重点、

实施内容均有所差异，但本质上都体现了对土地利用布局和土地关系的调

整。其中以德国、荷兰、日本和我国台湾地区最有代表性。

・案例：国际经验借鉴

以德国为例。公元1250年，以地块合开为主要内容的土地整理在德国兴起开逐渐在

世界其他国家展开。经历了三个阶段:

16世纪中叶至20N为了改变因土地私有和维承的分割使农地细碎、零散的现状，通过地块合并或“小块井大块”，

世纪初力促进农业的规模经营，改善农业生产条件，实现粮食产能的提高，解决粮食危机问题。

20世纪初至70年M为了改建祓二战破坏的城市，通过工地整理来储备城市建设和大型基础设施建设需要的，地，

代同时又可使被大型工程建设打乱的地块规则化，实现城市重建规划。

随着人口、资源、环境和发展问题的日益凸显，对农业过度生产和城市.无序扩张带来的影响有

20世纪70年代至J

了更深的认识。为了实现各因素平衡、有序、持续的发展，土地整治的目标逐渐向更广泛延伸。

今F

通过9地整治，实现经济效益、社会效益和环境效益的三者统二

20

J

2.1国家政策演变

2010年，财政部、原国土资源部不河

土地整治以单一的土地北、内蒙古、吉林、黑龙江、江苏、安

整理、土地开发、土地徽、江西、山东、湖北、广西10个省

复垦、高标准基本农田伴签订合作协议，开展土地整治示范省

建设等项目类型出现建设，组织土地制度和模式创新，取得

了一批农村土地综合整治典型案例。

1998年2000年-2005年

《土地管理法》2005年2010年

‘增减挂钩”政策舁启亍工地综合整治的先例r

明确提出扰照土地利用总体近国家开始实施“增减挂钩"一方面拓展了土地整治功能，实现了城乡用地布

划，对田、水、路、林、村综试点政策，将农村建设用局的优化，提高了土地资源利用效率；另一方面

合整治，增加有效耕地面积、地减少和城镇建设用地增推励了城乡之间土地要素的流励，盘活了农村资

改善农业生产条件和生态环境加进行挂钩。产，为乡村发展注入了新的活力和励力。

上海市郊野公园建设、武汉市田园综合体建设、成都市全域

并福美丽新村建设等模式探索，以及湖南省安仁县稻田公园、

湖北省广水市桃源古村、重庆市铜梁区奇彩梦园、山东省临

沂市兮山区李官镇新型社区建设等土地整治项目实践，都体

现了全域土地综合整治的基本内涵和功能特点。大赃模开展22

全域组织的省份：浙江、湖北、河南等。

2.2浙江省实践

，2003年，时佚浙江省委此记的习近平作出了“建设生态省"、实施"千村

U示范、万村整治”两大或略决策。以农村生产、生活、生态三大环境改善为

重点，推励农村土地整治市:作，傕生了“两山理论”的发源。

2018年9月27口，浙江”「村示范、万村整治”应程获联合国“地球卫士奖”

中的“激励不行励奖"。

•2018年10月5日，习近平总由L记作出重要挂示：浙江“干力应程”起步早、

方向潴、成效好，7T仁对全国有示范作用，在国际上也得到讣可。

“要深入总结经验，挂导督促各地朝着既定目标持续发力，丽丽为功，开断

谱写美丽中国建设的新篇章”。

23

2.2浙江省实践

9文件J

2018年9月26口，党中央国务除发布《乡村振共或略比划(2018-

2022年)》，统筹城乡发展空间，对国土空间的开发、保护和整

治进行全面安排和总体布局。加快国土综合整治，实施农村土地综

合整治重大行励。

2019年3月6日，中共中央办公厅、国务卜多办公厅转发《中央农办、

农业农村部、国家发展改革委关亍深入学习浙江“千村示范、万村

整治”工程经验扎实推进农村人居环境整治工作的报告》。

自然资源部部长陆昊控示，要从自然资源部职责特别是乡村贬划、

土地综合整治等角度，深入总结浙江经验，做好工作。

到2020年，开展300个土地综合整治示范村镇建设，基本形成农村土地.

综合整治制度体系：到2022年，示范村镇建设扩大到1000个，形成具名T

推广全国的制度体系。

24

2.2浙江省实践

2017年7月，浙江省杭州市西湖区2018年8月14日，浙江省政府办公厅印发《关亍实施全域土

双浦镇探索开展全域土地综合整治地综合整治不生态修复充程的意见》（浙政办发（2018）

试点探索。80号），提出了总体要求、主要任务、政策措施、工作保障,

34

2018年10月19口，浙江省保护耕地和全域土地综合整治不2018年10月25日，浙江省委省政府在海

生态修复领导小组办公室印发《全域土地综合整治不生态修宁市召开全省乡村全域土地综合整治不生

复工程三年行励计划（2018-2020年）》，提出到2020态修复充程现场会，部署开展全城土地综

生，全省实施全域土地综合整治不生态修复工程500个，覆合整治不生态修复。

盖300个乡镇、2000个行政村，其口建成100个示范工程。

25

2.2浙江省实践

县级制定计划

经省同意

制定实施方案

浙江省是我国第一个提出实施全域土地综合整治试点的省份。

26

2.2浙江省实践

1-产业生态2-城郊低效建3-现弋农业4-乡村旅游争特色H庄改6-农田整治

融合型设用地整治型引领型带励型造修更型保护型

2018-2019年，浙

不旧H戊造紫彩以,空间改构，

利用"近郊贴城"江省共实施410个

结合.全面实施山河里整、乡村

以土地整治和环的区位优势，结豺合全域旅游和

土地综合整治和重生■'为n标，

境治理为切入点.合拆后土地棕合推进农房大集聚."美丽乡村愧乡村全域土地综合

农忖人居环境帔大手笔推进土地

推进低小故企业利用、产业升级聚出万亩连片设,以全域景区

治.保护利用传综合貉治便知

陶理和废弃矿山改造,打开r城"高标压*,发化理念开展全域整治不生态修复充

线民居，打造关"方由就地变良

琼令利用.为产乡融合发展的新展"精致.高效、土地掾合整治,

丽田园'关丽庭w.通过产业程，涉及个行

业发医的出了空通道.开拓了产生态、集约”的挖掘土地的县合1436

哆.美阳村座.目入使得万填

何，挂进绿色产业我组的新空间,都市里现代农业.价破，打造全域

促成了多H传统~阳同“慢~花政村，土地总面积

业发展实现了环境面貌旅游示范区.

文化的复苏•留园”.乡村空间

的新提升.

住了乡愁。得到百•机史新，990万亩,计划总

.投资802亿元。

案例：在清县洛案例：杭州市浓案例：平湖市广案例：杭州市临案例：杭州市富案例：衢州市衢

台领东横村江区长河街道优锁安区天目山恢阳区银却街道江区廿里镇

27

2.3湖北省实践

2018年3月22日

原湖北省国土资源厅印发《兰亍开展农村土地综合整治试点的通知》提出，着眼服务湖北乡村振兴,

执照"数量、质量、生态"三位一体思路，统筹运用农用地整治、建设用地整治等系列土池政策，围

绕打造现代农业产业和乡村旅游园区、修第和保护‘山水林田湖草”、支持美丽乡村建设、劣推精准

扶贫等内容，建设一批土地综合整治示范项目，探索土地整治新模式、新路径。

2019年10月

《中共湖北省委湖北省人民政府关亍全面学习浙江"千万庆程”经验扎实推进美丽乡村建设的决定》(鄂发(2019)

5号),湖北省全域国土综合整治领导小组办公室美亍甲报全域国土综合整治项目的通知。

2019年11月1口

湖北省政府批转省臼然资源厅《关于推进全域国土综合整治的意见》,提出整体推进“一治理四整治一绿化"应程。

明确了七项支持政策，要求京程区有5%新增耕地.分为四个部分：总体要求、重点任务、支持政策、保障措施.

2020年4月29日

D湖北省全域国土琮合整治领抄小组办公室关亍甲报全域国土综合整治项目的通知，明确了甲报条件、程序和实施方案

内容等，提出项目扰照“•次甲报，一个批发管总”的原则实行统一立项，由县级人民政府组织开展项目的立项审批

而:作，卜达立项总批夏，自然资源部门对子项目开再重复立项。

28

2.3湖北省实践

2.支撑政策

1.允许建设用地控标和补充耕地捶标省内调剂使用

2.优化国土空间好划布局

3.合理调整永丽基本农田

4.保障农村产业融合发展用地

5.建立多元化投入机制

6.实行用地计划拴标和资釐奖补

7.构建农民权益保障和利益共享机制

3.实施方案框架

1.基本情况2.项目背景3.原则不依据

4.玩作目标5.主要应作内容6.土地权属调整

7.资超测算8.实施计划不效益分析9.实施保障

29

2.4河南省实践

河南省

主要任务

编制村庄JH划择优选择试点制订实施方案开展综合整治

空间加■耕地保护■口也利用■上态M、境■政策保陷

也川优化山川阳化山加3।oi.huoii也川仃涉

2018年11月，河南省人民政府关亍报送河南省开展全域国土淙合整治劣推乡村振兴成略实施施作方案

的函(豫政函(2018)100号)，提交了《河南省开展全域国土综合整治劣推乡村振兴或略实施充作

方案》，提出到2020年开展200个示范村镇建设，到2022年全省启励实施1000个示范村镇建设。

30

2.6其他

上海市城市总体规划(2017-2035珏)•2012年12月，上海市提出郊野单元公园选址及概念

，EAZ3rAi上・市■用电布■・M8D

!fi划，聚焦资源条件好、生态功能优、毗邻新城和社

区、交通条件好的地区，选址21个郊野公园。箜止

2018年，己建成廊下、嘉北、青西、长兴岛、浦江、

广富林、松南等7个郊野公园。

・郊野单.元贬划不村庄旺划合开编制厂、增减挂钩旺划二।

等多更合一，统筹各类建设项目，关注村庄发展的人居、产业、配套设施的落地。城划通过图则落实肘划管控内容。

2.6其他

依托农村土地综合整治、顺应新型城镇化发展世律,

成都市创新探索出了"小组微生”模式：小JH模聚

集，组团式发展，微田园生活，生态化发展。

该模式通过坚持统筹曳划、产村相融、设施标配、

市场运作、群众自主，让并福美丽新村既留住了乡

愁、富裕了乡亲。

■坚持统筹赃划、产村相融、设施标配、市场运作、群众自主，让并福美丽新村既留住了乡愁、富裕了乡亲。

2.6其他

成都市“小组微生”模式

微田园

对相对集中民居，好划出前

宜聚则聚、宜散则散和尊新村由几个大小兀等的小聚居

庭后院，形成“小菜正确处理山、水、田、林、

承农民意思、方便农民生组团组合而成，组团间留有足

园""小果园"，保持”房路不民居的兰系，让居民

产生活的原则够的生态距离和空间，既适当

前屋后、瓜果梨桃、鸟语花望得见山、看得见水、记

组合集中，又各自相对独立

香''的田园风光和农村风貌得住乡愁

33

2.6其他

重庆市铜梁区奇彩梦园：打造城郊体验式乡村休闲旅游

2.6其他

湖北广水桃源古村：特色古村保护

35

2.6其他

湖北大悟的釐鸡岭扶贫项目：特色古村保护

2.6其他

37

2.6其他