公共事业管理概论

公共管理学课程教学支持资源崔运武编著ISBN:7-04-018129-0

课程中文名称:公共事业管理概论课程中文拼音:GongGongShiYeGuanLiGaiLun课程类别：必修课程学分数：3课程学时数：54授课对象：公共管理相关专业本科生本课程的前导课程：管理学

教学目的和要求等请参见光盘中教学建议文件夹目录第一章导论第二章公共事业管理环境第三章公共事业管理的模式与体制第四章公共事业管理中的组织第五章公共事业管理的职能、方式与方法第六章公共事业管理部门战略管理目录第七章公共事业管理的一般过程第八章公共事业管理费用及配置效率分析第九章公共事业管理的责任与伦理第十章公共事业的绩效管理与外部评价第十一章公共事业分类管理概述〔上〕第十二章公共事业分类管理概述〔下〕写在前面亲爱的读者,在拿到这本«公共事业管理概论»,你是否有一个对公共事业管理的概貌有一个了解,属于自己的,无论自己以前听说过,接触过没有,对于任何一个专业或是领域,我们在准备用一本书来开始学习或进一步学习的时候,心中都会有对于此有自己的想法,现在给你一分钟再次理一理自己的定义,接下来,我们会对公共事业管理作一个简要的小总结,希望能在你阅读这本书之前给你一个清晰、标准的框架，以便你再加上内容的学习，添枝加叶，丰富这棵树干，到达你所想要的学习效果，事半功倍。第一章导论公共事业的内涵与特征公共事业管理界定公共事业管理与其他管理的关系公共事业管理概论的研究对象、方法及意义学习要点：－、公共事业的内涵和特征公共事业是一个在许多国家具有普遍特征的概念吗？分析和认识公共事业的逻辑起点是什么呢？公共事业的根本内涵和特征公共事业产品性质分析〔一〕公共事业是一个极具中国特色的概念公共事业与公共需要、公共问题和公共事务密不可分，同时，由于当代中国的公共事业是在建立和完善社会主义市场经济体制改革逐步深入的过程中，随着社会公共需要和公共问题不断增长和变化所促成的传统事业内涵和范围的扩大和公共性的凸显或公众公共性的觉醒而形成的，因而它是一个极具中国特色的概念。〔二〕分析和认识公共事业的逻辑起点相当程度上，特定的公共需要、公共问题和公共事务是分析和认识公共事业的逻辑起点〔三〕公共事业的根本内涵和特征根本内涵：是随着我国社会主义市场经济体制的、建立和事业单位管理体制改革而正在形成、开展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为根本目标，直接或间接为国民经济提供效劳或创造条件，关系到社会全体公众根本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的的活动。根本特征：公共性、非营利性、规模性。〔四〕公共事业产品性质分析社会总产品公共产品私人产品纯公共产品准公共产品俱乐部产品纯私人产品1、社会总产品的分类2、公共产品的内涵和特征公共产品的概念：那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应的，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。〔也称为公共商品、公共物品或公共品〕特征：非排他性、非竞争性3、准公共产品的内涵和特点根本内涵：准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴，而所谓准公共产品，是只具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。特点：非排他性和非竞争性特点的不充分性、外部性。4、公共事业产品的根本性质二、公共事业管理界定公共事业管理的主体公共事业管理中的权力公共事业管理的定义公共事业管理的根本原那么〔一〕公共事业管理的主体---公共组织公共组织的根本概念：不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，以效劳社会群众，提高公共利益为宗旨的组织。类型：政府组织、非政府组织、准行政组织或准政府组织特征〔1〕以增进社会公共利益为组织目标〔2〕其活动受法律的明确限制并具有权威性〔3〕受到高度的公共监督〔4〕具有政治性〔5〕其目标形式上清楚但实际中模糊，且组织行为结果评判较困难〔6〕具有一定的独立性〔二〕公共事业管理中的权力在公共事业活动中，公共组织是凭借公共权力来生产和提供公共事业产品，公共权力是公共组织实施公共事业管理的根底〔1〕公共权力的内涵：用于处理社会公共事物的权力〔2〕公共权力的根本形式和特征：根本形式：强制性权力和非强制性权力特征：社会性、综合性、约束性、政治性〔3〕公共事业管理中的公共权力运行：产生、分配、控制三、公共事业管理的含义根本内涵：在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调开展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程。特征：公共性、强制性、非营利性、效劳性四、公共事业管理的根本原那么以公众为本原那么效劳原那么社会效益优先原那么法制原那么三、公共事业管理与其他相关管理的关系公共事业管理与公共管理公共事业管理与行政管理公共事业管理与企业管理〔一〕公共事业管理与公共管理联系：整体与局部的关系，公共管理包括公共事业管理。区别：〔1〕从管理对象来看，有宽窄之分。公共管理的范围是广义的一般的公共事务，公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务。〔2〕公共管理与政府职能、宏观调空职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，公共管理的范围主要是狭义的社会公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。〔3〕从管理手段来看，公共事业管理是刚性手段和柔性手段的并用，但在具体管理环节中柔性手段占主导地位。但公共管理二者都得到广泛应用。〔二〕公共事业管理与行政管理联系：管理目的相同，在管理范围上有联系〔在特定公共事务管理上的是重合的〕，在管理主体上有联系区别：〔1〕从管理对象和范围来看，行政管理的管理对象和范围均广于公共事业管理〔2〕从管理主体来看，行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，公共事业管理的主体那么是公共组织乃至特定企业〔3从管理方法和手段上来看，行政管理的手段较单一，而公共事业管理的手段较丰富〔三〕公共事业管理与企业管理联系：二者关系越来越来密切。区别：〔1〕目的不同〔2〕管理所依托的权力不同〔3〕管理的性质不同〔4〕管理的物质根底不同〔5〕管理的限制因素不同〔6〕对管理人员的管理要求不同〔7〕绩效评估不同四、公共事业管理概论的研究对象、方法及意义研究对象研究方法学习和研究的意义〔一〕研究对象

主要是从理论与实践的结合上，从总体上阐述公共事业管理的学科体系和根本的重要的内容，研究公共事业管理的根本规律。具体内容：见所有章节。〔二〕公共事业管理的研究方法实践抽象法实体分析法案例分析法比较研究法实验法〔三〕当前学习和研究公共管理的意义构建中国特色社会主义公共事业管理体制是当前改革的迫切需要能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成，极大地推进政府管理体制改革，促进社会整体协调开展，促进社会主义市场经济体制改革的深入第二章公共事业管理环境学习要点：公共事业管理环境的根本问题公共事业管理的生态环境和文化环境公共事业管理的政治环境和经济环境公共事业管理的公共关系环境和国际环境公共事业管理的环境影响和制约着公共事业管理的存在和开展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种公共事业管理环境与公共事业管理主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。

第一节公共事业管理环境的根本

问题2、公共事业环境的根本概念通常所说的公共事业管理环境，也是我们所要讨论的公共事业管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和开展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。

二、公共事业管理环境的特征和类别

1、公共事业管理环境的特征第一，广泛性。第二，复杂性。第三，差异性。2、公共事业管理环境分类对公共事业管理环境，可以从不同的角度和层次进行不同的分类。一般有如下几种划分：第一，以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。第二，以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。第三，以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境〔良性环境〕和消极公共事业管理环境〔恶性环境〕。第四，以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分。三、公共事业管理环境和公共事业管理的根本关系主要包含两者之间的辩证关系以及两者相互作用的根本内容及表现形式1、公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系二者是经济根底与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。公共事业管理环境是根本条件。公共事业管理适应、利用和改造公共事业管理环境。这种辩证关系表达在以下几方面：第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理。〔1〕公共事业管理要适应公共事业环境的性质。〔2〕公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其开展。

第二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造。

从积极方面看，公共事业管理对环境的利用和改造具体表现为：

〔1〕针对面临的问题，公共事业管理主体可以在解决问题的同时改造公共事业管理环境。

〔2〕公共事业管理通过纠正调整，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。

公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的根本内容公共事业管理与公共事业管理环境之间的根本关系的另一个表现形式是相互作用。这种相互作用形式主要地表现为公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。公共事业管理环境与公共事业管理系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。公共事业管理环境的需要是确定公共事业管理根本任务的客观依据。第二节公共事业管理的生态环境和文化

环境

在构成公共事业管理的国内环境的诸要素中，生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的根本环境要素。而且，生态环境和文化环境较之政治环境等对公共事业管理的影响也更为直接，相应的，公共事业管理与公共事业管理环境之间辩证的互动关系也表达得更为直接和充分。一、公共事业管理的生态环境

所谓公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。相比较而言，自然环境较稳定，而社会人文环境在不断变化开展。因此，社会人文环境更直接地影响着公共事业管理的性质和方向，具有更实际的意义。自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的以下因素：1、地理位置

地理位置对公共事业管理产生着直接的影响。这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。一般来说，地理位置的因素不仅要求公共事业管理机构做出相应的反响，而且要求在制定社会开展规划和公共工程方案时也要从实际出发予以特别考虑。

与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也影响到公共事业管理。。

2、人口

现实生活中，人口与公共事业管理关系十分密切。社会环境中的人口环境对公共事业管理具有长期性和整体性的影响。通常可从人口数量、素质、结构、分布等方面，来具体分析人口环境与公共事业管理的关系。〔1〕人口数量。所谓人口数量，是指一定时期一定区域内所拥有的人的数量的多少。当代人口数量的膨胀带来的系列问题已成为公共事业管理的重要课题。

〔2〕人口分布。所谓人口分布主要指人口的地理分布。城市化给流入地的社会和生活带来新的压力，不可防止地形成新的公共需求，构成重要要的公共事业管理问题。

〔3〕人口结构。所谓人口结构，主要是指人口年龄结构，即不同年龄阶段的人在一定范围内的人群中所占的比例。当代，老龄化深刻地影响着公共事业管理。

〔4〕家庭状况。在一定条件下，家庭的变化〔比方家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等〕会给社会造成一定影响，使得一些家庭内部的问题成为社会的问题，需社会公共组织来协调管理。

4、社会开展程度公共事业管理环境的角度看，是生态环境的指标，是自然环境和文化环境诸要求相互影响作用的一个结果，也是一定的公共事业管理的结果。社会开展程度的其根本内容，是整个社会政治、经济、文化、自然环境等的综合协调开展程度，以及人们生活质量的总体状况和价值观念等。一定时期内社会的开展程度，必然会影响公共事业管理的内容和方法确实定，也会影响和制约按一定目标和方案实施的公共事业管理的实际作用和最终结果。从历史开展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共事业管理的内容不断扩大，公共管理的方法不断完善，公共事业管理的作用程度不断扩大。

对于公共事业管理生态环境之于公共事业管理的影响，总体上必须注意以下几点：

第一，大多数生态因素都是不断变化的，因而公共事业管理者必须以开展变化的思想和观念去对生态环境的变化状况加以把握。

第二，不同的生态环境问题对不同的公共事业管理机构有不同的影响，或者说不同的公共管理机构就会有不同的生态环境内容，必须具体问题具体分析。

第三，自然环境和文化〔人为〕环境性质不同，因而对公共事业管理机构有着不同的影响和意义。二、公共事业管理的文化环境

〔一〕公共事业管理文化环境的概念及其发挥影响的根本方式1、公共事业管理文化环境的概念

所谓公共事业管理的文化环境，指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。

2、文化环境影响公共事业管理的根本形式一般来说，作为公共事业管理机构和管理者背景的文化环境，即整个社会集体心理和价值观，对公共事业管理的影响主要表现下述方面：

第一，影响着公共事业管理机构和公共事业管理人员对周围环境的认识和解释。

第二，决定着公共事业管理机构的管理价值取向。

第三，规定着公共事业管理方式方法的选择。分析文化环境对公共事业管理的影响和制约，主要是从公共事业管理文化和公共政治文化两个范畴入手进行。

〔二〕公共事业管理文化

1、公共管理文化

公共管理文化，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等。相对于整个社会文化这一宏观环境而言，公共管理文化是公共事业管理的直接环境，微观环境。公共管理文化作为一种环境因素来自两个方面：

一是来自于历史连续过程中的公共管理文化，即前人有关公共事业管理的经验、价值观等。二是来自于公共管理人员在管理过程中经过摸索所得的经验和价值观。

2、公共管理文化的根本内容第一，公共管理的价值观。所谓公共管理的价值观，就是公共管理的长期历史开展过程中所形成的公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等的总和，它是相对稳定但又不断被更新和完善的观念体系。

第二，公共管理的实践经验。因此，离开了必要的公共管理经验，公共管理活动就无法进行或取得良好的效果。

〔三〕公众的政治文化1、公众政治文化的概念和根本内容

公众政治文化即通常所说的政治文化，是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和。它包括社会成员普遍具有的政治价值、政治情感、政治认知和政治心理以及特定阶级、阶层和集团所具有的特定的政治意识和观念等。公众政治文化的主体，是社会公众或作为整体的社会成员。

政治文化主要有下述三方面内容：

2、公共政治文化与公共事业管理总而言之，公共事业管理离不开特定的文化环境。在一定的国家和社会中，该国或该社会的整体文化因素是公共事业管理的大背景〔宏观环境〕，公共事业管理主体的公共管理文化与公众的政治文化构成公共事业管理的小背景〔微观环境〕。只有宏观和微观的结合，公共事业管理文化与公众政治文化有机结合，才能创造一个有利于公共事业管理活动顺利进行的良好的文化气氛。第三节公共事业管理的政治环境和经

济环境在任何一个社会中，公共事业管理都是在既定的政治条件和经济条件下展开的，一定的政治因素和经济因素都对公共事业管理活动产生着极为重要的影响和制约。现代社会中，虽然政治因素和经济因素由于联系十分紧密，时常会共同影响和制约着公共事业管理，但政治环境和经济环境对公共事业管理作用和影响大小及其发挥作用的方式是有区别的，同一政治和经济因素对不同的公共事业管理层次的影响也是不相同的。

一、公共事业管理的政治环境

2、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式第一，政治制度和政治结构的影响。这一由政治制度和政治结构所形成的公共事业管理的外部组织环境，对公共事业管理来说是根底性的，因而也是至关键的。

第二，政治关系的影响。所谓政治关系，是指人们在社会生活中，基于特定利益要求而形成的，以政治强制力和权利分配为特征的社会关系。

在现代社会，政治关系对公共事业管理的影响，通常是通过在特定政治制度下的政治实体以一定的法定程序来形成的。。

第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响。公共事业管理主体所拥有的权力是指其管理者在进行管理过程中拥有的自决权。在现代社会，公共权力因法而产生，是法定权力，实际上也是特定政治环境的产物。这种权力对公共事业管理有至关重要的影响。二、公共事业管理的经济环境〔二〕经济环境对公共事业管理的影响

三、政治环境和经济环境对不同层次公共事业管理影响

1、政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响

政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的，是社会性和全局性。政治和经济的大环境对高层次公共事业管理发挥其影响作用机理，与市场场中企业的决策机制十分相似。

2、政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响

这种影响是间接的、迂回的，且相对小一些。第四节公共事业管理的公共关系环境和国际环境

1、公共事业管理公共关系环境的概念

从一般意义上说，公共事业管理的公共关系环境是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和。包含两个层次或两种含义：

第一，指影响和制约公共事业管理活动的公共事业管理主体既有的各种公共关系状况的总和。

第二，指影响和制约公共事业管理主体为了树立组织良好形象以促进组织目标的实现，运用传播等手段与社会公众建立相互了解、相互适应的长久联系的活动的各种因素。

从一个主体活动环境的角度，即直接影响主体活动的因素的角度看，更为准确的含义，应该是第一种，本章分析在这一范围内进行。

2、公共关系环境对公共事业管理的影响具体从公共关系环境的根本构成进行分析：

第一，公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响。主要集中在对公共事业管理的决策和公共事业管理的实施上。

第二，公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响。主要表现在对公共事业管理的实施上。

总之，公共事业管理的公共关系环境在公共事业管理中影响是明显的，作用是突出的，这就决定了公共事业管理主体为了实现管理目标，必须提高认识，努力去创造良好的公共关系环境。

二、公共事业管理的国际环境1、公共事业管理国际环境的含义

公共事业管理的国际环境，是以国别区域作为标准来对影响和制约公共事业管理的因素进行分类的，它是指影响和制约国内公共事业管理的全球性的各种因素的总和。构成这一国际环境的主要是国际的政治、经济和文化因素，相应的，公共事业管理的国际环境分为国际政治环境、国际经济环境和国际文化环境。这里，我们主要从总体的角度，即将国际环境视为公共事业管理不可缺少的全球性政治、经济和文化环境的综合来进行分析。

公共事业管理的国际环境主要是对高层公共事业管理产生作用，而对中低层公共事业管理那么根本没有什么影响。

2、国际环境对公共事业管理的影响本章小结：3、公共事业管理及其主体的根本性质，决定政治因素和经济因素必然对公共事业管理活动产生极为重要的影响和制约。政治因素和经济因素通常紧密结合，经济问题以政治的方式表达出来，构成宏观的大背景。这一大背景对公共事业管理不同层次的影响的程度和方式是不相同的。

4、公共事业管理的公共关系环境和国际环境，从各自特定的角度，考察了以内容为标准进行划分而根本没有涉及到的影响公共事业管理的环境因素，这些因素在当代的公共事业管理中具有十分重要的意义。公共关系环境的根本内容是公共事业管理主体既有公共关系，而主要不是进行公共关系的活动。

第三章公共事业管理的模式与体制学习要点：·公共事业管理模式的内涵和实质·公共事业管理模式的决定因素·当代公共事业产品的提供方式·当代公共事业管理模式的根本特点·当代公共事业管理的层次与体制一、公共事业管理模式的根本内涵

公共事业管理模式，就是在公共事业产品的生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组合方式。〔即谁来承担公共事业产品的生产和提供，生产者和提供者是一元的还是多元的，生产者和提供者是否可以别离，它们之间的关系如何？它们是如何分工的？〕第一节公共事业管理模式的概念、演变与决定因素二、公共事业管理模式的历史演变

〔一〕公共事业管理的保护模式

时间：古典自由主义经济时期

根本特点：政府对社会公共事务进行统筹，但其职 能是极有限的，有限的公共事业产品基 本上由社会自行提供，市场也不介入这

一领域。〔二〕公共事业管理的干预模式时间：形成于20世纪30年代以后，在60年代前 后到达顶峰。根本特点：政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进 行全面干预并垄断公共事业管理的模式 或方式。在这种模式下，市场对公共事 业产品的生产和提供是间接而非直接 的，社会的力量的参与是极为有限的。〔三〕公共事业管理的市场模式时间：形成于20世纪80年代以后，是对公共事 业管理干预模式改革的产物。根本特点：在政府的主导下，多元主体参与公共事 业产品的生产和提供，政府、市场和社 会共同负责公共事业产品的生产和提 供，政府与市场和社会分权，政府不再 垄断公共效劳的供给过程，市场和社会 对公共事业产品的生产和提供的参与是 直接而非间接的。三、公共事业管理模式的实质及其决定因素〔一〕公共事业管理的实质公共事业管理模式在其本质上，是指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会关系的处理方式，或说是政府与市场、政府与社会的分工方式。

〔二〕公共事业管理模式的决定因素1、公共需求一个社会的公共事业管理模式，是随着一定社会经济开展条件下公众公共消费需求的变化而变化的。公共需求是决定公共事业管理模式开展演变的根本因素。2、主体意识这里的主体意识，主要是指在一定条件下社会对公共事业管理相关问题的认识，其中的核心是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力。

3、政府能力

在可能涉足公共事业管理领域的主体中，作为社会中最具权威性和强制性的组织，政府能力无疑具有决定性的地位。所谓政府能力，如果从社会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品的能力。

4、社会发育程度

这里主要是指作为社会组织载体的非营利组织等的发育程度。

第二节当代公共事业管理模式的机理与特点这一切，昭示着以往政府全面干预，垄断公共产品生产和提供的福利国家出现了危机，相当程度上就是既有的政府垄断公共产品供给的模式已难以维系。

〔二〕关于私人提供公共产品的可能性

通过一系列的制度安排，公共产品消费的外部性可以得到解决，其生产的本钱能够得到补偿，因而私人生产和提供是必然的。

(三〕私人参与公共产品生产和提供的条件二、当代公共事业产品提供方式

〔一〕公共提供公共产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要。〔二〕市场提供由市场提供生产公共产品单位的经费。〔三〕混合提供政府以本钱价格为根底，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品。

从公共产品的提供方式的分析中可以看出，总体上看，公共产品可以是公共生产，也可以是市场生产，公共产品的提供方式可以是公共提供，也可以是市场提供或者混合提供。因此，其生产方式与提供方式可以有不同的组合模式，并得到图3-1：

生产方式

提供方式

产品性质公共提供纯公共产品公共生产混合提供准公共产品

私人生产市场提供私人产品或接近于私人产品的准公共产品

图3——1：公共事业产品的生产和提供方式组合三、当代公共事业管理模式的根本特点〔一〕多元构成〔二〕政府主导和统筹〔三〕以市场为根底〔四〕法制化与标准化第三节当代公共事业管理的层次与体制一、宏观公共事业管理宏观公共事业管理，主要是指涉及全社会的公共事业开展，即关系到全社会公众根本生活质量和公共利益的公共事业产品的供给，管理效果具有宏观性的公共事业管理。〔一〕宏观公共事业管理的根本目标保证公共事业领域内的公共需求与公共事业产品供给的宏观平衡。〔二〕宏观公共事业管理的根本方式和内容1、根本方式宏观公共事业管理的根本方式是间接管理，其管理是一个不直接作用于公共事业产品供给的间接的管理过程。这一间接管理方式充分地表现在宏观公共事业管理机构的方案、组织、协调和控制的根本职能发挥上。

2、根本内容第一，对公共事业范围内公共事业产品这一特殊“市场〞进行预测。〔三〕宏观公共事业管理机构在公共事业管理的主体系统中，主要由高层次的政府组织承担宏观公共事业管理的职责在实际中，涉及宏观公共事业管理的或承担宏观公共事业管理任务的政府机构有：一是立法机构，如我国的人民代表大会、西方国家的议会；二是司法机构，如法院、检查院等；三是行政机关即政府管理部门，如政府的科、教、文、卫管理部门，环保部门等

二、微观公共事业管理〔一〕微观公共事业管理的根本目标在微观公共事业管理的根本目标，是在基层公共事业领域中不断完善公共效劳。其一、维护好基层公共事业活动的根本秩序。其二、更好地为社会提供公共事业产品。〔二〕微观公共事业管理的根本方式和内容

1、维护基层公共事业活动根本秩序方面

〔1〕对公共事业产品的提供者的管理。

〔2〕对公共事业领域中的公共事业产品的质量进行监督管理。

〔3〕对公共事业领域中的某些公共产品的价格进行监督管理。

〔三〕微观公共事业管理机构

1、政府专门从事公共事业管理的基层部门；

2、业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门；

3、从事监督、评估和协调等管理工作的非营利组织；

4、直接从事公共事业产品提供的部门。

三、宏观与微观公共事业管理的关系及

公共事业管理体制

〔一〕宏观公共事业管理与微观公共事业管理的关系宏观公共事业管理与微观公共事业管理既有区别，又有联系。★区别：他们是不同层次和不同性质的管理，即宏观公共事业管理是以全社会公共需求与供给平衡为目标、以间接管理为根本方式的管理，是高层次的带有总量和全局性的管理；而微观公共事业管理那么是以在基层公共事业领域维护根本的活动秩序、提供更多更好的公共事业产品为目标，以直接管理为根本方式的管理，是中、低层次的带有个量和局部性质的管理。〔二〕现代公共事业管理体制的根本内涵

现代公共事业管理体制，应是一个以政府为核心的有非政府组织及其他组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节既统一又别离、管理表现为效劳并以效劳实现管理的管理系统。这其中，各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位，同时，非政府组织等在公共事业管理中也有其地位和任务，在基层公共事业领域发挥着积极的作用。

本章小结一定的公共事业管理是在一定的社会、政治和经济条件下展开和完成的。客观环境对公共事业管理的规定和制约首先也是最为集中地表达在公共事业管理模式上。公共事业管理模式一经确定，即规定了谁来承担公共事业产品的生产和提供、如何生产和提供，以及进入公共事业领域活动的各主体间的地位、关系和责任。当代公共事业管理模式是市场模式。市场模式的形成经历了从保护模式到干预模式再到市场模式的演变过程。社会公共需求、主体认识程度、政府能力和社会发育程度是决定公共事业管理模式演变和开展的原因。公共事业管理市场模式的形成的突破口上对公共产品认识的深化，其运行机理是当代公共产品生产和提供方式的组合。公共事业管理的市场模式具有多元化、政府统筹和主导、经市场为根底、法制化和标准化的鲜明特点现代民族国家行政区划的构成及其与当代公共事业管理模式的结合，形成了宏观公共事业管理和微观公共事业管理。不同层级的公共事业管理有不同的目标、任务、内容和承担机构。相应的公共事业管理模式、层级等的组成了公共事业管理的体制。第四章公共事业管理中的组织学习要点：政府与公共事业管理非政府组织与公共事业管理事业单位与公共事业管理

第一节政府与公共事业管理

一、政府概述

1、政府的涵义所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。广义上的政府：立法、行政和司法机关狭义上的政府：国家行政机关2、政府的根本属性政府的根本属性：阶级性和社会性所谓政府的阶级性，是指政府实施国家阶级压迫功能，即指政府通过暴力机器消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的对抗，稳固和保卫国家政权。所谓政府的社会性，是指政府对非阶级性的即社会经济文化事务进行的管理。3、政府的根本职能和特性★所谓政府职能，是政府依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能，通俗地说，就是政府干什么。它揭示了政府管理的根本方向和主要内容。政府职能作为国家根本职能的一个重要组成局部，是行政机关依据国家通过宪法和法律赋予的行政权力来实现的。★政府根本职能具有下述特性：第一，整体性。第二，适应性。第三，差异性。第四，统一性。〔1〕政务管理职能。即政府进行政治事务的管理。〔2〕经济管理职能。指政府对社会公共事务层面上的经济事务进行管理。〔3〕社会事务管理职能。指政府对狭义的社会公共事务进行管理。

4、现代市场经济下的政府职能〔一〕政府是公共事业管理的主体

1、政府的根本属性和根本职能，从根本上决定了政府是公共事业管理的当然主体。

2、政府是公共事业管理的核心

●其一，政府在一定的公共事业管理模式形成中起着关键的作用。

●其二，政府决定着整个公共事业管理的根本范围、根本性质和根本方向。

●其三，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。

●其四，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。·二、政府在公共事业管理中的地位公共事业管理主体示意图非营利组织政府事业单位一定的企业

三、公共事业管理与当代中国政府社会管理改革〔一〕社会管理改革是当前我国政府管理改革的重点和急需〔二〕公共事业管理体制的建立与公共事业的开展直接推动政府社会管理改革的深入★现阶段我国政府的社会管理改革应当注意以下方面：第一，确立改革目标。第二，树立市场和效劳观念，转变管理者的指导思想。第三，进行社会管理方式的转变，即应以公共事务管理社会化和市场化为方向，引入竞争机制，提高效劳质量。第四，积极推行“政事分开〞，进行事业单位改革。第五，大力培育和管理好非政府组织，促进社会发育，为政府社会管理方式改革和构建以政府为核心的公共事业管理体制提高保证。第六，加快社会公共事务管理的法制建设，实现依法进行公共事业体制的建构和管理。

第二节非政府组织与公共事业管理一、非政府组织概述〔一〕国家与社会的关系1.国家与社会关系思想中的国家、社会的根本内涵政府是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，代表着国家，因而国家与社会的关系在现实中最直接的表现为政府与社会的关系，所以，国家与社会的关系通常也称为政府与社会的关系。

3、社会自我管理及其国家与社会的良性互动现代公民社会思想中强调公民社会与国家存在合作互补关系

2、国家与社会关系的根本思想内涵政府与社会的关系即与公民社会的关系，实际上就是与这一社会自我管理层的关系。政府与社会的良性互动，将极大地促进社会的政治、经济和文化等各方面的开展。政府与社会的关系说明，社会中介组织是公民社会内部事务管理的承担者。社会中介组织对公民社会的自我管理，主要是通过向上〔即国家〕表达公众要求，维护公众的权益，又向下通过经营盈利性事务，或承担公益性事务效劳于公众的需求，同时，还向社会转达信息，沟通政府与社会各方面的联系。社会中介组织以盈利与否为标准，可以分为盈利性中介组织和非盈利性中介组织.

4、社会自我管理的事务类别划分及其与公共事业管理的关系〔二〕非政府组织的概念及其特征1、非政府组织的概念所谓非政府组织，就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营利的社会组织，显然，社会组织中从事社会公共事务管理和效劳的非营利的社会中介组织，就是非政府组织。2、非政府组织的特征一是组织性，也称正规性。指必须具有正式注册的合法身份，有法人资格，即民事责任能力，而在组织内部，那么有成文章程、制度，有固定的组织形式和人员等二是民间性，又称非政府性。即它既不是政府的一局部，又不隶属于政府或受其支配，在体制上是独立于政府的，而且，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导。

二、非政府组织在公共事业管理中的

地位和作用〔一〕非政府组织在公共事业管理中的地位和作用1、非政府组织在公共事业管理中的地位非政府组织是公共事业管理主体系统必要的组成局部且是公共事业管理的主体。非政府组织是公共事业产品生产和提供过程中的必然参与者。

2、非政府组织在公共事业管理中的作用第一，非政府组织是微观的社会效劳和管理职能的主要承担者，也就是公共事业管理的必然主体。第二，非政府组织能提高公共物品的供给效率。第三，非政府组织能较好地满足社会多元化的需求。此外，如从整个现代社会运行来看，非政府组织作为公共事业管理的主体，还具有扩大就业渠道，增强社会保障制度能力，以及提高公民民主意识，增加社会公民化程度等作用。

三、当代中国公共事业管理中的非政府组织〔一〕我国非政府组织的兴起伴随着建立社会主义市场经济改革的展开和深入，回应着新型公共事业开展，我国的非政府组织应运而生，承担起了特定的公共事业领域中的公共效劳和管理任务。〔二〕当前我国非政府组织的缺乏：〔三〕我国非政府组织改革开展的根本取向一是在社会领域推进“政社分开〞革命；二是重点在资金方面进行必要的资助。

第一，从培育非政府组织来看，现阶段政府有两项主要的工作：第二，从加强对非政府组织的监督管理看，现阶段政府要重点抓好两方面的工作：一方面，是逐步完善有关非政府组织的尤其是其活动的民事法律法规。另一方面，是在逐步完善有关法律法规的过程中,通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，将监督管理的重点放在过程管理上，对非政府组织运行的标准化及质量进行监督。

第三节事业单位与公共事业

管理一、事业单位及事业单位管理体制概述〔一〕事业单位的根本界定、类别和特征1、事业单位的标准性定义国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会效劳组织。〔1〕教育事业单位〔2〕卫生事业单位〔3〕农业事业单位〔4〕科技事业单位〔5〕文化事业单位〔6〕体育事业单位2、事业单位的类别：3.事业单位的主要特性：第一，效劳性第二，公益性第三，实体性第四，公有性4.新的事业单位供给方式新的事业单位资金供给方式全额拨款差额拨款经费自理其他〔二〕事业单位管理体制的根本内涵与

特点1、事业单位管理体制的根本内涵事业单位管理体制，是为了有效地对事业单位进行管理，使之更好地提供事业产品即必须的公共效劳，保障和开展公共利益，国家通过相关的法律法规等而形成的一整套有关政府对事业单位进行管理的各种制度和行为标准的总和。

2、事业单位管理体制的特点这里所说的事业单位管理体制，主要是指方案经济体制下形成，并且目前虽经一定改革但总体上还保存其特征的事业单位管理体制。特点表现为以下三方面：其一、政府办事业，即事业单位主要由各级政府及其工作部门直接举办；其二、政府管事业，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府直接控制；其三、政府养事业，即经费开支均由国家财政拨付。

3、事业单位管理体制下事业单位运作的特点

第一、事业单位活动的非经济性和政治性；第二、事业的活动由国家直接负责；第三、事业单位经费由国家财政供给；第四、整个事业单位系统具有行政性。

二、事业单位改革的必要性及改革的目标取向

〔一〕事业单位及其管理体制改革的必要性1、现阶段事业单位在社会经济生活中的地位目前，事业单位仍然是我国提供科教文卫等公共效劳的主要承担者。事业单位也是我国人才的最重要的集中地，是实施科教兴国战略的重要阵地。2、事业单位本身存在的问题〔1〕事业单位经费支出大，人头费比例高，使国家财政负担十分沉重。〔2〕社会效益不高，官僚作风严重。〔3〕与经济建设结合不紧密。〔4〕内部机制不活。

3、事业单位管理体制存在的问题

〔二〕事业单位改革开展的目标取向1、改革开放以来事业单位管理体制改革的简单回忆与改革有待深入的原因分析第一，由于同时期的政府社会管理改革以及社会非政府组织的改革没有同步，社会长期形成的对“事业〞的思想的转变也要有一个过程，第二，更主要的是因为在实际改革中出现了目标不明、盲目扩大产业化、法制不全、配套措施滞后等，相当程度上无法打破政事不分的格局。第三，对事业单位涉及领域产品属性的简单化定位。即将这些产品简单地定位于完全纯公益的产品，或者是视为市场商品。2、事业单位改革的目标定位第一，事业单位的社会化。事业单位的社会化有两层根本含义:其一、社会事业社会办。其二、资源配置和效劳的社会化。第二，事业单位运行的法制化和民主化。三、事业单位改革的根本原那么和分类改革(一)政事分开的根本要求所谓政事分开，从根本上说，是要解除政府与各事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，但具体事务那么完全由事业单位自主解决，同时，要根据中央有关取消事业单位行政级别的精神和指示，有步骤地取消现行事业单位的行政级别。在这一根底上，重点进行政府和事业单位的职责分开、管理方式及手段分开工作。

(二)事业单位的分类改革在以政事分开为根本原那么进行事业单位改革，要对不同特点的事业单位采取不同的措施，进行分类改革:第一,具有非政府公共机构性质的事业单位。这类事业单位在解除与政府行政管理机关的直接隶属关系的同时，政府应通过立法，一方面进行全额拨款，并在经济开展的根底上逐步加大公共财政对其的扶持力度，另一方面进行必要的行政监督。

第五章公共事业管理的职能方式与方法政府管理公共事业的根本职能政府管理公共事业的根本方式政府管理公共事业的根本方法学习要点：第五章公共事业管理的职能方式与方法第一节公共事业管理的基本职能第二节政府管理公共事业的基本方式第三节政府管理公共事业的基本方法第一节公共事业管理的根本职能公共事业管理的职能，是指公共事业机构管理公共事业的职责和功能。一般来说，公共事业管理机构在实施一个管理过程中，主要有以下根本职能：一、方案职能二、组织职能三、协调职能四、控制职能一、方案职能方案职能是公共事业管理机构的首要的职能。在现代公共事业管理中，方案具有重要的意义，也有必须的步骤和根本要求。(一)公共事业管理方案的根本内涵(二)公共事业管理方案的必要性(三)制定公共事业管理方案的步骤(四)公共事业管理方案的种类(一)公共事业管理方案的根本内涵公共事业管理的方案职能，就是公共事业管理者或管理机构在方案方面所承担的职责和所发挥的作用。公共事业管理的方案包括两层含义：一是制定公共事业管理目标和为实现这一目标而必须做出的种种选择；二是在一定的法律法标准围内，舍去某些选择，制定公共事业管理主体系统的工作程序。(二)公共事业管理方案的必要性第一、可以弥补不肯定性和变化带来的问题，使公共事业管理活动沿着既定的目标进行。第二、使公共事业管理机构的人员将注意力集中于组织目标第三、提高公共事业管理的合理性和效率。第四、有利于公共事业管理活动的控制。(三)制定公共事业管理方案的步骤估量情况目标考虑方案工作的前提确定选择的方案比较方案选择方案制定辅助方案编制预算使方案数字化(四)公共事业管理方案的种类公共事业管理的方案主要长期方案和短期方案两种形式。一般来说，长期方案是指实施时间在三年或三年以上的方案。长期方案属于指导管理性方案的方案，主要由高层公共事业管理机构或高层公共事业管理人员承担制定任务。短期方案是实施年限为一年或更短的方案。短期方案实际上是长期方案的一局部，是长期方案所制定目标的具体的分解和表达，与社会公共事业关系最为密切。短期方案的承担者是中、低层管理人员。二、组织职能管理理论认为，组织是一个动态的过程，是“有意识形成的职务或职位的结构〞。在公共事业管理中，组织是一项依据一定的方案或目标，组成相关的部门实施必须的管理工作，是根本的管理职能。(一)公共事业管理组织职能的含义(二)公共事业管理组织工作的根本步骤(三)公共事业管理组织工作中的授权(四)公共事业管理的主要组织形式(一)公共事业管理组织职能的含义公共事业管理的组织职能，是指为了到达公共事业管理的目标，把所必需的各种业务活动进行组合分类，把监督每一类业务活动所必需的权力授予主管这类工作的主管人员，规定公共事业管理组织活动中上下左右的协调关系。(三)公共事业管理组织工作中的授权授权过程必须遵循以下原那么：第一、按预期成果授权原那么。第二、明确划分每一部门职能界限原那么。第三、明确职权——管理层次原那么。第四、职权绝对性原那么。第五、职权与职责一致原那么。(四)公共事业管理的主要组织形式第一、根据公共事业的根本内容确定的组织形式第二、根据地域确定的组织形式三、协调职能协调是公共事业管理机构的主要职能之一，它与方案职能和组织职能直接相关，协调的任务就是保证方案和组织职能的实现。(一)公共事业管理协调的根本含义(二)公共事业管理协调中的沟通(三)公共事业管理协调中的消除“管理脱节〞(一)公共事业管理协调的根本含义所谓公共事业管理的协调，就是为了公共事业管理的目标，在一定的范围如组织或群体运动中将不同的力量组合起来，是公共事业管理的过程中各个主体功能的有机结合。(二)公共事业管理协调中的沟通所谓沟通，是指将某一信息〔或意思〕传递给客体或对象，以期取得客体作出相应反响效果的过程。公共事业管理过程中的沟通主要分为内部沟通与外部沟通两个方面。(三)公共事业管理协调中的消除“管理脱节〞所谓“管理脱节〞，是指公共事业管理中出现的有悖于整体目标的行为，这种行为通常是一种正式的管理制度、规章中或有规定，或无明确规定但也可以存在的行为，实际上是一种工作程序的相互背离。四、控制职能控制职能是公共事业管理中的根本职能，它所要解决的是如何把具体的运作与最终目标联系起来，在这一意义上，控制职能与方案组织关系最为密切，因为方案为控制活动提供标准，而没有控制的方案那么难以实现。(一)公共事业管理控制职能的根本含义(二)公共事业管理控制的根本方式(三)公共事业管理控制的根本原那么(一)公共事业管理控制职能的根本含义公共事业管理的控制，就是按照公共事业管理的方案标准衡量方案的完成情况并纠正执行中的偏差，以确保方案指标实现的过程。公共事业管理的控制过程必然是一个公共权力的行使过程。公共事业管理的控制过程也必然是一个信息反响过程。(二)公共事业管理控制的根本方式第一、简单的反响控制和前馈控制两种方式结合:控制系统图第二、直接控制和间接控制方案要求到达的输出量(标准)输出简单反响运行过程输入前馈(三)公共事业管理控制的根本原那么第一、保证目标实现的原那么。第二、针对未来的控制原那么。第三、控制职责原那么。第四、控制效率原那么。第五、注重直接控制原那么。第二节政府管理公共事业的根本方式第三节政府管理公共事业的根本方法公共事业管理的方法，是公共事业管理主体联系公共事业管理客体并作用于公共事业管理客体的方式，是执行公共事业管理职能的手段，是落实公共事业管理方式并最终实现公共事业管理目标的途径。一、政府公共事业管理根本方法的概念和分类二、政府管理公共事业的刚性方法三、政府管理公共事业的柔性方法四、当代政府管理公共事业方法运用的特点二、政府管理公共事业的刚性方法

(一)行政方法

(二)经济方法

(三)法律方法

(四)政府在管理公共事业时刚性方法的合理使用(一)行政方法1.行政方法的定义与特点行政方法是指公共行政主体根据管理的客观需要，运用除法律、法规、规章外的标准性文件对公共行政过程施加控制的方法。特点:第一,权威性第二,直接性第三,时效性2.行政方法有效性的根本条件3.行政方法在公共事业管理中的具体运用(二)经济方法1.经济方法的定义与特点是指国家利用一定的经济手段影响公共事业活动参与者的经济利益，以保证公共事业的开展按国家意志进行的一种管理方法。特点:第一,间接性;第二,诱导性;第三,灵活性.2经济方法有效性的根本条件3.经济方法在政府管理公共事业中的运用(三)法律方法1.法律方法的定义与特点是指公共事业管理主体根据公众的根本利益及其对公共事业开展的需要，依据法律、行政法规、行政规章等标准性文件对公共事业产品的生产和提供施加控制的方法。特点:第一、普遍的约束性;第二、严格的强制性;第三、明确的标准性;第四、相对的稳定性。2.法律方法有效性的根本条件3.法律方法在政府管理公共事业中的运用(四)政府在管理公共事业时刚性方法的合理使用1.各种方法的综合使用2.市场经济条件下对经济方法和法律方法的重点使用三、政府管理公共事业的柔性方法

(一)行政指导

(二)公共事业管理合同

(三)行政授权

(四)行政委托

(五)情感方法与心理方法(一)行政指导2.行政指导的相关制度第一、政府情报信息公开制度第二、行政机关会议公开制度第三、行政审议制度第四、行政建议制度(二)公共事业管理合同1.概念又可称为公共事业管理契约，指在公共事业管理过程中，政府与参与公共事业产品生产和提供的非政府组织、事业单位以及个人等之间，为实现公共事业管理目标，经相互协商所达成的协议。2.特点3.公共事业管理合同的根本内容4.公共事业管理合同的缔结方式(三)行政授权1.行政授权的定义是指行政机关依法将某项或某一方面公共事业的管理权明确授予行政机关以外的其他组织或个人行使的法律行为。2.授权组织依法设立的处理专项公共事务的专门行政机构;行政性公司;企业、事业组织、社会组织。3.授权组织的地位(四)行政委托1.行政委托的概念所谓行政委托指行政机关和法定授权组织在其职权范围内，将某项或某一方面公共事业的管理权委托给其他机关、社会组织或个人行使的法律行为。2.行政委托的规那么(五)情感方法与心理方法1.情感方法就是激发公众对特定公共事业管理目标或预定价值情感，在一定的情况下利用人们的感情因素促进和到达公共事业管理的目的方法。2.心理方法就是借助心理因素的作用，来到达公共事业管理目标的管理方法。这里的心理因素涉及两个方面，即公众的个体心理和社会心理。四、当代政府管理公共事业方法运用的特点

(一)系统化

(二)民主化

(三)高科技化第六章公共事业管理部门战略管理公共事业管理部门战略管理的价值和特点公共事业管理部门战略管理过程和原那么公共事业管理部门战略规划学习要点：第一节公共事业管理部门战略管

理的价值和特点一、战略管理概述〔一〕战略与战略管理的根本内涵战略，是指带有全局性、长远性和根本性的重大谋划与对策研究，它反映了组织在一个较长所要到达的主要目标和实现这些目标的主要措施、部署、步骤和设想，并着眼于组织长期目标和宗旨的实现。〔三〕、战略管理的根本特征现代战略管理具有如下的特征：1、战略管理具有强烈的未来导向性。2、战略管理具有长期性、全局性和根本性。3、战略管理外向性，是外部环境的管理。4、战略管理是一个由外向内的实施过程。5、战略管理是理性分析与直觉的结合。

二、公共事业管理部门战略管理的价值〔一〕使公共事业管理部门对公共事业的管理能适应越来越复杂的环境的变化〔二〕能促进政府公共事业管理改革的深入〔三〕使政府更好地维护和代表公共利益

三、公共事业管理部门战略管理的特点公共事业管理部门的战略管理也具有战略管理的一般特征，即上述的强烈的导向性、长期性和全局性、外向性、从外向内的运作及理性与直觉的结合等。但是，公共事业管理部门在运用战略管理时，以下几点表达出其公共性所在：

第一、在开始制定战略方案的过程中必须取得一致意见。第二、考虑公共事业管理部门的权限，或是关于公共组织立法的具体规定。第三、努力追求组织任务的明确性。第四、注意战略绩效评估中的社会效益指标。第二节公共事业管理部门战略管理过程和原那么一、公共事业管理部门战略管理过程我们将公共事业管理部门的战略管理分为环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四个主要环节进行分析：〔一〕环境分析对所处的环境进行分析，这是公共事业管理部门战略管理的第一步。

〔二〕战略规划战略规划是在环境分析的根底上形成战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。从战略管理的角度看，公共事业管理部门的战略规划主要有以下几个方面的活动：

〔1〕确认重要的环境变化及趋势的议题。〔2〕提出问题和确认目标、任务。〔3〕决定组织在一定时期内所注重或强调的主要价值。〔4〕通过战略分析，选择组织应当进入的领域，并设定根本的明确的策略方向。〔5〕通过战略选择，确定组织应当采取的战略类型。〔6〕设定执行所选择的战略的行动方案，即将战略选择的结果进一步表达在公共效劳的品种规格、功能战略和资源分配等方面。

〔三〕战略实施所谓战略实施，是通过建立和开展行动的能力和机制，将战略规划转化为现实绩效的过程。战略实施的首要问题是组织保证。组织是手段，是实现战略规划的手段，“战略决定结构〞是战略实施阶段所必须依据的原那么，不同的战略要求不同的组织结构与之相适应。当然，战略实施阶段的内容是很丰富的，一般来说，战略涉及的问题和环境很多，包括组织在内，主要有以下几个方面的活动：

〔1〕确定实际目标与实施的具体指标。〔2〕进行功能战略的选择。所谓功能战略，就是针对所确定的总体战略中的关键因素，强化组织提供公共产品和效劳中的关键环节。〔3〕进行有效的资源配置。〔4〕根据战略规划的要求，建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配。〔5〕建立和开展有效的沟通与协调机制。〔6〕促进变革，克服变革的阻力。〔7〕通过政府及社会营销，促进战略实施。〔四〕战略评估公共事业管理部门的战略管理，是公共事业管理部门为应付其外部及内部环境的急剧变化而产生的。战略评估主要包括以下活动：〔1〕检查战略根底。〔2〕衡量战略绩效。〔3〕战略的修正与调整。

公共事业管理部门的战略管理是一个主要包含了环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四大环节的完整的管理过程。但是，这一过程不是形式主义的，即在实际中并不是所有战略管理都必须遵循四个环节中的所有步骤。应该说，公共事业管理部门运用战略管理的重要的作用主要表现在两个方面：一方面，使公共事业管理部门的管理能适应环境的需要和变化，具有全局性和长远性，提高管理的针对性和效率；另一方面，对公共事业管理部门来说，那么在于促进组织本身不断地变革和学习，保证公共部门长期和稳定的开展。组织学习，是现代社会一切组织面临的一个至关重要的任务和课题。第三节公共事业管理部门战略规划在公共事业管理的整个战略管理中，战略规划不仅是一个根本的内容，也是整个管理的核心环节。因此，有必要在对整个战略管理过程认识的根底上，进一步对战略规划进行分析。

一、公共事业管理部门战略规划的根本内容和过程〔一〕战略规划的概念和价值公共事业管理部门的战略规划，是该组织在分析环境和把握环境所存在的威胁与时机的根底上，产生组织战略的过程，是一个一体化决策系统的形式产生并发出连贯协调的结果的正规化程序。公共事业管理战略规划的目的在于识别环境对公共事业管理部门的挑战，并指导公共事业管理部门对环境的变化作出适时的反响，通过形成相应的战略决策，以获取组织长期的稳定的开展和竞争优势。

〔二〕战略管理的特点一般来说，战略规划的议题具有三个根本属性：1、稀少性2、重大性和长远性3、指导性

〔1〕战略范围〔2〕确定功能战略〔3〕资源配置〔4〕形成最正确协调作用的机制〔5〕说明战略范围的时机与威胁，以及环境变化的趋势，同时，还要配置必须的应急战略。一般来说，一个科学的战略方案应包含如下的根本内容：

从战略规划的层次来看，战略规划在公共事业管理部门中的应用与公共事业管理的层次相应，可以大致分为三类：第一类是涉及全国的应用。第二类是在地区性如省一级的应用。第三类是以部门为主的应用，这实际上是一种战略议题管理

二、公共事业管理部门战略规划过程公共事业管理部门的战略规划过程主要包括以下步骤：1、开始制定战略方案过程并形成初步共识。2、明确组织权限。3、进行SWOT分析，即特定的环境分析。4、确定组织面对的战略性问题，或说战略议题。5、战略选择。

三、公共事业管理部门战略规划中的SWOT分析〔一〕SWOT分析的根本含义和目标SWOT分析是目前战略管理与规划领域中广泛使用的分析工具，其中的S是指优势〔strength〕、W是指弱势〔weakness〕、O是指时机或机遇〔opportunity〕、T是指威胁〔thrends〕。

SWOT分析，就是指通过了解自己组织的优势与弱势的根底上，将组织内部的资源因素与外部因素造成的时机与风险进行合理的、有效的匹配，从而制定良好的战略，以掌握外部时机，躲避威胁的一种方法。SWOT分析的目的，是通过给出一个有关组织内外环境、问题的有效的信息，清晰地展示出现有情况下组织的优势与缺乏，并鼓励组织调动其优势，从而最大限度地利用时机，躲避风险。

〔二〕SWOT分析法的使用在进行战略管理与规划中，通常可以通过编制SWOT矩阵图来进行SWOT分析。具体来说，SWOT矩阵由九个格子组成，构建SWOT矩阵进行SWOT分析的过程一般有如下8个步骤：

〔1〕列出组织的关键外部时机；〔2〕列出组织的关键外部威胁；〔3〕列出组织的关键内部优势；〔4〕列出组织的关键内部弱点；〔5〕将内部优势与外部时机相匹配；形成SO战略；〔6〕将内部弱点与外部时机相匹配，形成WO战略；〔7〕将内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略；〔8〕将内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略。

在SWOT分析过程中，最重要的就是确定什么是关键的内部因素和外部因素经过SWOT分析，一个公共事业管理部门可以有如下不同的战略匹配和选择：第一种是优势——时机〔SO〕战略。第二种是弱点——时机〔WO〕战略。第三种是优势——威胁〔ST〕战略。第四种是弱点——威胁〔WT〕战略。本章小结第七章公共事业管理的一般过程公共事业管理问题确实立公共事业中公共工程管理公共事业中公共财产和资源管理学习要点：第一节公共事业管理问题及其确认1、公共事业管理问题的界定一、公共事业管理问题2、公共事业管理问题成立的前提条件第一、它首先必须是一种客观存在的状态.第二、它必须是公共事业管理决策者所觉察的、所认知的。第三、它必须具有公共性。即这一社会问题应是绝大多数人所普遍关注的问题，涉及