《汉能控股集团光伏产业发展问题及完善对策研究》16000字

汉能控股集团光伏产业发展问题及完善对策研究目录TOC\o"1-2"\h\u202861.1汉能控股集团光伏产业发展现状 197151.2汉能集团光伏产业SWOT分析 312901.2.1优势（Strength） 4237581.2.2劣势（Weakness） 5231301.2.3机会（Opportunities） 6264641.2.4风险（Threats） 7129901.3问题及原因 8120321.3.1主要问题 8158961.3.2政策原因分析 10267242促进我国新能源（光伏）产业发展的政策建议 17310322.1国际新能源（光伏）产业发展政策的经验借鉴 1751902.1.1美国制定有效政策，保持产业稳定发展 1793272.1.2德国加大重视力度，树立整体战略地位 18128424.1.3日本采取强制措施，加大政策效果保障 18265632.2我国新能源（光伏）产业发展政策的几点建议 1977582.2.1合理把握产业发展方向，制定有序准入和退出机制 19229432.2.2深入落实部门责任，建立主管部门联动机制 2171722.2.3持续注重产研补贴，加大科技创新和人才培养 2110842.2.4积极探索金融市场，实现融资结构多元化 21225432.2.5探索引入复合定价模式，提高价格补贴效率 22汉能控股集团光伏产业发展现状1994年，汉能控股集团（以下均简称为汉能集团）成立，是全球化的薄膜太阳能跨国公司，国内乃至全球薄膜太阳能发电的领导者，经历了长达十余年的创业期和发展期，形成了上游技术开发及高端装备制造，中游薄膜太阳能电池组件生产，下游薄膜发电系统集成解决方案的全产业链发展格局，市估值1444亿，子公司上百家，奠基了以传统清洁能源水利发电为基础，以太阳能研发、生产、光伏应用为核心的产业结构。汉能集团全球拥有32个海外国家分支机构，2010—2018年全资收购全球四家顶级太阳能薄膜高科技产品线，如美国的MiaSolé、AltaDevices、GSE(GlobalSolarEnergy)、德国的Solibro等，具有北京、四川、江苏、河源、德国、瑞典、美国硅谷等地共计八个研发中心，其中铜铟镓硒电池、砷化镓电池、储能技研发专利超过3200项，参与了十余项薄膜发电国家标准和行业标准的起草和编制，拥有国家级“高新技术企业”称号和“博士后科研工作站”。尤其是铜铟镓硒组件以最高达到21.7%的转换率，获得了德国弗劳恩霍夫太阳能系统研究院认证，砷化镓组件单结电池转换率达到29.1%，又一次打破了世界纪录。齐花蕊．汉能控股集团太阳能光伏业务发展战略研究[D]．兰州：兰州大学工商管理学院，2019．24薄膜齐花蕊．汉能控股集团太阳能光伏业务发展战略研究[D]．兰州：兰州大学工商管理学院，2019．24汉能集团清洁能源发电板块，囊括了水电、风电、太阳能薄膜发电等领域，包含了高难度技术研发、高端装备制造、光伏组件生产和移动能源应用等薄膜发电产业，是上、中、下游全产业链相结合的高科技清洁能源企业。水电、风电传统清洁能源主要涵盖水电站和风电场。诸如云南省的金沙江金安桥水电站以及江苏省的东风电场等。汉能集团光伏产业共涉及四个模块，一是上游的高端装备，即美国MiaSolé、AltaDevices、GSE、德国Solibro四条全球领先的产线；二是BIPV光伏建筑一体化，该定义是指将光伏产品集成到建筑上，使每一个建筑体也是发电体，奥体中心外侧使用的此项；三是中游薄膜组件，包含汉窗、汉墙、汉瓦、汉伞、汉路；四是下游移动能源设备，电子设备、可穿戴设备、公交站、汽车等，产品销往国内外市场，2012年总产能已突破了3G瓦，相当于每年可新增发电量40亿度，可以满足千万级人口规模的城市一年的居民生活用电，2017年在现有光伏市场中，作为领先薄膜太阳能技术，可谓是进入一片蓝海，进军国内企业500强，营业收入可达179亿，详见（表3—1），利润近50亿，详见（表3—2）。“531”新政后，国家补贴幅度极度下降，全国推动平价上网，汉能集团国内销售市场极具萎缩，国际市场砥砺前行。汉能国际销售总部作为汉能控股集团唯一一个面向海外市场的子公司，2018全年达到1亿销售指标，勉强度日，2019年营业收入直线下滑，仅1年时间，由人员规模近万人到年底减至几十人，汉能集团大量员工欠薪消息屡上新闻，印钞机“金安桥水电站”被三抵，产线、专利数次拍卖仍无公司收购，2020年上海薄膜发电公司宣告破产清算，汉能控股集团逐渐消失在市场和大众视野中。表3-SEQ表3-\*ARABIC19家主营\o"光伏企业"\t"/2019-07/_blank"光伏企业上榜名称及利润图片来源：北极星太阳能光伏网表3-SEQ表3-\*ARABIC29家主营\o"光伏企业"\t"/2019-07/_blank"光伏企业企业财报数据统计表图片来自：北极星太阳能光伏网汉能集团光伏产业SWOT分析汉能集团作为清洁能源行业的佼佼者，薄膜太阳能电池领域的龙头，拥有众多得天独厚的条件，同时也承载着大量的不足。下面依据SWOT理论，全面地分析汉能集团光伏产业的内、外部因素。优势（Strength）（1）产品特性优良相较于晶硅太阳能电池，薄膜太阳能电池材料消耗少、制备能耗低、生命周期结束后可回收、电池和组件生产在一个车间内完成，可通过在柔性衬底上制备，具有重量轻、可卷曲、不怕摔、强弱光均可发电等独特优势，未来拥有广阔的应用前景。汉能集团光伏产业所运用的是第二代的铜铟镓硒薄膜电池以及第三次砷化镓电池。汉能集团光伏产业拥有美国MiaSolé技术铜铟镓硒柔性薄膜溅射法、美国GSE技术铜铟镓硒柔性薄膜共蒸发法、德国Solibro技术铜铟镓硒玻璃基薄膜共蒸发法、美国AltaDevices砷化镓柔性薄膜技术组件。铜铟镓硒薄膜电池组件是指在玻璃或其它柔性软体的衬底上利用磁控溅射设备，依次镀多层薄膜再镀上金属栅极，一次制备完成的薄膜太阳能电池组件。具备传统晶硅不具有的轻、薄、柔，特别是高温及弱光条件下表现优良，每天可从早上5、6点到晚上9、10持续发电，适用性极强，在产品发电率高且大气美观的基础上，发电时间长，提供价值大，更易于满足客户个性化需求。（2）技术先进转化率高汉能集团先后收购德国Q-CELLS子公司Solibro（转换效率达21%，量产冠军组件效率达到18.72%），美国MiaSole（量产冠军组件达到17.44%）、GSE（量产冠军组件可达18.7%）和AltaDevices(实验室单结转换效率29.1%，双结转换效率31.6%)共计四家海外公司，四大全球高端产线转化率持续提升，AltaDevices连续2次打破世界纪录，然而晶硅类组件转换效率一直处于行业无明显增长的状态。2018年，汉能集团成立了应用产品全球研发总部，建立了“4+1”的应用产品研发体系。其中4是指中国北京、深圳，美国硅谷，德国慕尼黑共计四个研发中心，1是指米兰设计中心，通过此次整合，加快了薄膜太阳能技术的创新速度，提升了光伏组件的转换效率。（3）清洁环保低污染从生产工艺以及原材料来说，生产晶体硅太阳能电池组件工艺分共两步，先利用高纯石英，电热熔化，铸造为晶体硅棒，然后将硅捧制备成太阳能电池组件。硅材料耗能巨大，每公斤耗电量200~400千瓦/时，需经过切片—酸洗—背电极—金属电极减反射层双面玻璃封装过程，产生污染严重，而铜铟镓硒薄膜电池则可一次制备完成，污染程度极低。铜铟镓硒薄膜电池组件是指在玻璃或其它柔性软体的衬底上利用磁控溅射设备，依次镀多层薄膜再镀上金属栅极，一次制备完成的薄膜太阳能电池组件。汉能集团铜铟镓硒薄膜电池，利用溅射法或者共蒸发法从原料到组件全程45分钟一次性制备完成，清洁环保低污染。劣势（Weakness）（1）总体成本高汉能集团铜铟镓硒薄膜太阳能电池单价是晶硅的2—3倍，与Nasa战略公司合作的砷化镓技术，以单片100美金价格成交，虽科技含量高，但成本劣势极具明显。薄膜太阳能电池在未能规模化量产之前，价格始终是汉能集团无法逾越的鸿沟，更是薄膜太阳能在中国领域阻碍不前的根源所在。（2）供应链端深受牵制汉能集团不仅仅受到我国光伏产业环境影响导致的“两头在外”（即原材料在国外，市场也在国外）的局面，原材料更是增加了铜、铟、镓、硒四种稀有材料，其中铟、镓全部源自国外，虽然国内已有美国MiaSole的国产化生产技术，但原材料的供应链端仍然严重受到外部牵制。（3）资金大量短缺一方面，汉能集团营业收入来源单一。据不完全统计，每月专利申请成倍数增长，由于光伏产业薄膜太阳能电池本身高技术壁垒的特性，可想而知，研发资金投入如流水。此外，单个产线收购成本极高，可上千亿；为吸引大量人员，员工成本极高，就面向国外的子公司汉能国际销售总部来说，包含办公租金、员工成本等各项成本开支每月近4亿，2009年汉能集团由以清洁能源为主转型至薄膜太阳能领域几乎主要依靠靠金安桥等水电站全权支撑。另一方面，融资难问题日均凸显，由于前期于港股退市，身价已经暴跌，2019年汉能集团本计划预计回归A股上市，但迟迟未能成功，直至A股上市功亏一篑，另外，国内各项产业园、研发补贴已几乎竭尽所能申请，但补贴资金却迟迟不到位。（4）产品使用寿命有限一般情况来说，光伏电池组件会常年暴露在外，特别是在复杂环境下，长期使用后，电池材料就会老化，影响发电效率，尽管大多数太阳能电池的制造商向客户承诺产品的最长使用寿命为25年，但实际情况并不达标。就汉能集团来说，电池组件前十年发电效率几乎影响不大，而后从第十年开始，发电效率每隔一年下降10%，实际使用寿命根本达不到25年，即使到了25年，也早已失去了发电的作用和意义。机会（Opportunities）（1）光伏产业的发展潜力大，市场前景好一方面，光伏产业技术的领先是各国综合实力的体现，在薄膜领域的蓝海，跃跃欲试。到2035年，光伏发电可达21%，详见表（4—1）全球范围内范围，根据BNEF（彭博新能源财经）的整体预测，截止到2050年，全球光伏加上风电等清洁能源发电量将占全球总发电量的50%左右，预计带动2018—2050年产业集聚投资总额超过8万亿美元数据来自于索比光伏网，详见表（4—2）数据来自于索比光伏网另一方面，实验室的发电效率逐渐提高，科学预计最高可达50-70%，而晶硅却到30%封顶。规模化效应可使得总成本降低，以10兆瓦规模计算为例，运用铜铟镓硒（CIGS）技术生产的薄膜太阳电池预计成本可将至0.7美元/瓦左右，约占当前晶硅太阳能电池成本的四分之一。（2）各国政府政策支持全球海外以美、德、日本国家为例，光伏产业起步早，发展快，在政府顶层设计上受到高度重视。近几年，中国从加强规范监督力度、颁布光伏扶贫政策、鼓励领跑者计划、调整土地管理政策和财税价格等多项措施并举支持光伏产业发展。表4-SEQ表4-\*ARABIC12035年我国各类电源装机容量占比预测

图片来源：产业信息网表4-SEQ表4-\*ARABIC2全球能源项目投资总额展望

图片来源：产业信息网风险（Threats）潜在风险从以下几个方面来谈。（1）同行业的竞争从国际市场来说，美国Firstsolar是世界上最大的薄膜太阳能组件制造商。其生产的碲化镉薄膜太阳能电池市场份额大幅提升，公司利润大幅增长，技术创新能力强，且生产成本逐年下降。特别是以Firstsolar生产的FS系列2光伏组件为最先进的太阳能组件技术代表，迅速降低了太阳能发电成本。同时，掌握先进的第二代光伏发电碲化镉（CdTe）薄膜技术，引领着世界光伏领域的革命，占据全球近20%的市场份额。从产品类型来看，碲化镉薄膜电池的产量在薄膜太阳能电池中占比达到92.8%，铜铟镓硒薄膜电池仅为7.2%。其中碲化镉薄膜电池市场主要是以美国市场为主的大型地面电站项目，铜铟镓硒薄膜电池市场主要是工商业分布式电站、户用分布式以及移动能源产品市场等。（2）光伏产业内部成熟度差异光伏产业内部成熟度差异即薄膜太阳能电池发展的不成熟与晶硅电池的成熟度对比。随着产业整合发展相对稳定，晶硅太阳能电池在已规模化的市场价格持续走低，从一开始进入国内市场，就使用的晶硅太阳能电池，该市场已经饱和、甚至进入了恶意竞争的阶段，而薄膜太阳能电池在国内其实也就不到15年时间，对政府政策的依赖性仍然很高，汉能集团虽持续处于薄膜电池领域龙头，但因国内对环境要求不高，消费者是否选择铜铟镓硒薄膜太阳能电池更多的取决于政府补贴力度，光伏产业市场主流还是主要以晶硅为主，因此，整体竞争力相比于晶硅来说在国内市场来说不占优势。（3）光伏产业外部成熟度差异光伏产业占整个新能源领域中比重并不高，除太阳能外，还有风能、生物质能、潮汐能、地热能、氢能和核能。产业信息网显示在2017年光伏仅占7.1%，主要新能源还是水电为中，占据65%以上，水电的使用率和价格光伏产业仍然有大量的上升空间。问题及原因主要问题尽管汉能集团具有上述的劣势和威胁，但在国内市场2018年以前一直是薄膜领域行业的龙头，作为9年主营光伏企业上榜进军世界500强，然而为什么上千亿市值，每年上百亿收入，蓬勃发展30余年被无数人看好的高科技朝阳企业短短在两年内濒临破产并无人问津，通过深刻探究，我们不难发现，其问题是多方面的。（1）战略定位不成熟，业务方向不聚焦①汉能以实现资本化为导向无论是从港股退市还是从A股上市，均是利用高科技吸引大众眼球，增加大众对光伏行业的关注，从而顺利推进上市计划，实现资本化方案，其操作风险性极高。同时忽略了脚踏实际的客观路径，不专注于产品规模化，导致产品价值概念化，势必犹如空中楼阁，灰飞烟灭、稍纵即逝。②公司用薄膜太阳能改变世界为目标以薄膜为核心，小到移动能源和户外用品，充电宝、发电纸、手机壳、汉包、夜跑服，中到薄膜太阳能组件生产、研发、销售，产线、产业园合作大到光伏建筑一体化打造智慧城市，产品从市场调研—研发—生产—销售这一系列市场化行为，囊括了人类活动的衣、住、行三大方面，涉足产业极广、领域极为宽泛、布局空间庞大，需要长远战略和定位，汉能的核心优势在于薄膜技术，而凡事皆事无巨细、亲身躬行、劳心劳力，几乎是无法达到帕累托最优，更无法在该领域成为龙头。③片面追求组件研发效率盲目一味重视专利申请，扩大了企业知名度，却忽视了研发应用、交付质量、售后服务，避重就轻，最终导致生产成本居高不下，企业应对市场能力极弱。（2）资金链供给不足，资金支持不及时①光伏产业融资困难内源融资能力不足，外源融资所获得的资金比例较高，外源融资包含金融机构的贷款、资本市场、股权和债权融资、企业间的商业信用、融资租赁等风险高，特别是该行业需要高额的资金支持，在光伏应用推广方面，普遍存在融资难的问题，商业贷款时间周期短，未能有与光伏电站运行寿命相匹配的资金支持，企业整体财务负担较重。②资本投入高正是因为原有产业水电站稳定的源源不断地支持和投入，才能出现薄膜领域中的汉能，但每天上百万的资金流水，仍然入不敷出，可想而知，这对于本就依托强大资金链的高科技产业来说需要更大的政府支持。③光伏产业补贴拖欠问题的严重光伏产业作为靠政府补贴生存的高依存度的高科技产业，随着历史问题累计，补贴拖欠情形愈演愈烈。例如，2016年颁布的《关于公布可再生能源电价附加资金补助目录（第六批）的通知》财政部．关于公布可再生能源电价附加资金补助目录（第六批）的通知（财建[2016]669号）[Z]．2016-08-24．，显示那些早在两三年前就已并网的光伏项目却刚刚纳入资金补助名单，由此可见光伏产业补贴资金周期至少还要在两财政部．关于公布可再生能源电价附加资金补助目录（第六批）的通知（财建[2016]669号）[Z]．2016-08-24．（3）企业管理水平弱，内部分化不通畅①内部竞争激烈汉能控股集团在全球范围内共达上百家子公司，除了AltaDevices外，三条产线MiaSolé、GSE、德国的Solibro，具体在销售中就运用哪一条产线的问题上，各子公司内部竞争十分激烈。②公司管理混乱管理方式形式化严重，每日总结，每月总结层层递交。过分夸大企业文化的作用，企业文化作为定期考核目标，教条化。内部制度规章流程繁琐且不具有权威可依性，审批流程周期长，但问题得不到实际性解决。③人员稳定性不高大批招人，大批裁员，招人难，留人更难。忽略成本意识的同时也疏忽了品牌形象，无法妥善处理员工关怀，经常出现招的进人，留不住人的尴尬局面，各事业负责人及员工极不稳定，有随时更换的风险，“531”政策后，优质人才逐渐流失，国内市场大批裁员，品牌形象急转直下，造成整体企业招聘困难的囧境。政策原因分析造成前述问题的原因很多，诸如企业自身的战略定位偏移、创新力度不够、管理水平较弱等。但是，作者认为“产业政策”才是其中的主要原因之一。政府产业政策作为“无形手”，在国内经济发展中一直扮演极其重要的角色。特别是光伏产业处于初创期、成长期中，较大程度地影响了产业的发展。（1）产业政策“一刀切”，市场失灵和政府失灵问题迭生市场失灵表现为光伏产业的正外部性。新能源（光伏）产业与传统发电产业相比具有显著的正外部性。追本溯源是因为光伏太阳能发电的原理是利用光能，而光能具有取之不尽用之不竭的特性，不会产生能源危机，更不会对市场发展造成不确定性；同时，光伏发电过程中不会排放出温室气体等有害物质加重环境负担。政府失灵的表现为以下两点：①信息不对称问题光伏产业因国家2005年补贴机制的下发而突增发展，引发了大批投机者进入，长期存在产业链发展失衡的问题，上游原材料环节的多晶硅产业却“优质产能”不足，而下游光伏电池、光伏组件产能严重过剩。在我国光伏产业在极具增长期间，部分光伏产业的投资者在面对准入门槛低、补贴力度大的光伏产业，一时间对我国新能源（光伏）产业发展的信息获取不全面，因此容易做出非理性判断，导致光伏行业相关企业盲目扩张产能。然而，针对产能过剩这一问题，政府和企业却因利益相关者考虑角度不同而产生差异，政府从供给端考虑，并未及时意识到问题的严重性，认为只是“轻微过剩”；而企业却从需求角度思考，指出供需矛盾从短期来看主要事在于实际需求是不够充分，长期来看需求峰值并没有到来，这种信息的持续不对称的问题导致了政府政策没有及时调整以适应市场的健康发展，引来了过激行为“531”新政急刹车的到来。②政策执行上的障碍补贴支持的长期放任致使“531”新政急刹车的到来，显示了光伏产业补贴等相关政策缺乏一定的稳定性和科学性，更要注重政策的可行性和预见性，尤其是像光伏产业这样的以政策主导型产业。“531”政策发布背景一方面来自于光伏补贴政策带来的寻租企业的无序性，另一方面是常年累计光伏企业补贴巨大缺口，我国现阶段以高质量发展为目标，解决因政府过度投入和干预造成的产能过剩问题，要充分运用市场这只“看不见的手”来调节产能过剩问题，发挥市场的决定性作用，使部分落后以及创新能力不足的中小企业逐渐破产，以消除落后的产能；此外，还可以通过促进部分企业进行重组、并购等方式，从而达到强强联合的效果。然而，对于高成本、高技术含量、高投入且处于低维度成长期的薄膜太阳能领域来说，切断了光伏产业发展的资金扶持政策，无疑造成了致命性的打击，也加速了薄膜太阳能领域头部企业的灭亡。另外，在政策执行的合法性方面存在一个重大的问题，“531”新政出台前未公布征求意见稿，未考虑利益相关者的意见和建议，在市场上中存在政策不合理。常规的政策实施应严格按照程序和形式的要求，提前进行合法性、合理性审查，并在广泛征求民意、扩大公众参与的基础上进行，也唯有合法、科学和民主的决策才能够充分的反映民意、保障民利，行政决策的社会接受度和认可度才能提高。柴源．我国光伏补贴政策的法律问题研究[D]．广东：广东东外语外贸大学法学院，2017．（2）财政政策不完善，有效支持力度不及时政府财政政策大体分为三类，一是降低光伏系统购买成本的激励措施，如补贴和退款；二是增加收入或保障光伏系统安装后的收入流，即收入激励，如上网电价等财政激励；三是其他财政奖励，包括政府采购、租赁所得税奖励等等。赵贤．中国光伏产业政府补贴_研发创新与产能利用率[D]．大连：东北财经大学经济学院，2019．赵贤．中国光伏产业政府补贴_研发创新与产能利用率[D]．大连：东北财经大学经济学院，2019．表5-SEQ表5-\*ARABIC1我国光伏重点财政政策图片来源：网上公开资料整理政府政策例如重产前补贴，忽略产后补贴的制定，导致了整个光伏产业的结构性误导。依据《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》财政部科技部国家能源局．关于实施金太阳示范工程的通知的通知（财建[2009]397号）[Z]．2009-07-16．，指出在已有的补助方式中，财政部体用提前拨付资金的补贴方式，即根据项目投资额和补助标准确定补助金额，按其70%下达预算，促使部分企业注重项目申报和设备安装能力，轻视了实际生产能力，造成补贴资金使用效率低下等严重结果。更有甚者，部分企业为了谋取租金甚至骗取补贴，在发电能力、并网规模、电站质量等方面远远未达到标准财政部科技部国家能源局．关于实施金太阳示范工程的通知的通知（财建[2009]397号）[Z]．2009-07-16．有效支持力度不及时主要体现在以下两方面：一方面，在光伏产业发展初期，为实现光伏发电产业的快速增长，政府从建设期一次性投资补贴到“标杆电价+财政补贴”，制定了多种补贴政策。在政府补贴制度的推动下，我国新能源（光伏）产业呈现爆发式增长，造成了中央财政沉重的补贴资金负担。特别是完全依靠以价格补贴为主的政策将面临更大的供需失衡。随着光伏产业规模的扩大，对国家政策补贴的绝对需求迅速增加。国家价格补贴政策主要靠财政收入，而财政收入增速远远低于补贴需求增速，这种供求差异使得我国价格补贴政策效果大打折扣。国内光伏市场，依靠政府的户用补贴政策才勉强维系，政府扶持包括专门设立的鼓励资金、中小企业国际市场开拓资金、创新支持资金、LED项目改造补贴、产业提升计划补贴、软件著作权登记资助费等。然而光伏新能源企业有别于其他企业的最大特点是，营业外收入有一半是来自于政府提供的，这本身就极具风险。另一方面，补贴到位流程时间长。各项研发补贴、扶贫补贴申请与实际补贴发放的主管即财政部，有一定的时间周期差，流程时间较长。我国光伏产业补贴申报审核流程共分为四个阶段。一阶段：发电企业填报申请。包括集中式和分布式发电项目两类。集中式先经过信息员培训认证后进入发电项目填报流程，分布式则需要从用户注册等直至项目运营结束全流程；二阶段：补助目录申报流程。省级电网需经过补助目录申报，经由省级财政，价格，能源主管部门形式校验后初审行文交由财政部、国家能源局、国家发改委信息复核后公布补助目录，分布式发电还要通过国家电网审核；三阶段：政府发放资金并层层批复。首先，由地方政府向国家电网实行资金申请；其次，再由国家电网向财政部、发改委、能源局提出资金申请，经过多层审批手续之后由上到下垂直下发补助款项；四阶段：资金清算，最终确定电价的价格，发放补贴。孙丽娜．中央政府扶持光伏发电行业发展对策研究[D]．大连：大连海事大学公共管理学院，2018．38程序繁琐冗长，再加上之前提到的，能源局下发的补贴通知本身就具有延时性，使得光伏整体有效支持力度不足。汉能集团虽在2019年底进入后续的补贴名录，但距离补贴资金到位早已不具时效性。国家电网自身属于垄断企业，光伏项目必须要向国家电网报批，因此部分地方电网就会设置很多政策及技术屏障限制了光伏电站进入电力系统，特别是针对民企来说，无疑是雪上加霜，这些均严重阻碍了我国新能源（光伏）产业的发展。孙丽娜．中央政府扶持光伏发电行业发展对策研究[D]．大连：大连海事大学公共管理学院，2018．38（3）创新政策效果不佳，创新激励力度不强政府引导创新大致方式有三种：一是财政政策上的支持，例如通过税收优惠、政府补贴等方式；二是利用货币政策，例如调整贷款利息等；三是通过有关部门的立法，例如《知识产权保护法》。当政府对企业创新活动进行介入时，会传达出信号效应和激励效应，我国光伏项目包括两类：一类项目是需要国家补贴支持；另一类则是无需国家补贴支持。随着平价时代的来临，通过补贴手段来实现新能源（光伏）产业的创新激励效果将进一步减弱。汉能集团虽全资收购四家全球顶级的产线，但忽略了研发效率的实际应用，内在创新力度不足，外在创新政策效果不佳，使得研发效率没有实现应用端的转化，只是用在了表面功夫。然而同样经历着政策洗礼的Firstsolar实现了2020年光伏组件出货5.5GW，净利润约4亿美元，主要原因在于该公司所拥有产品价值及美国以创新为驱动的产业政策。美国的产业政策稳定且极具战略性，在产业创新力度方面发挥了巨大的影响。Firstsolar公司的产品价值具体包括两大部分：一是产品生产，二是电站建设。其中电站建设的商业模式虽然是可复制的，但碲化镉的技术、设备与全套生产过程却是不可复制的。研发实力很强，引领整个行业的研究。采用在生产线上做研发，研发出的技术直接用于生产，避免了实验室研发成果难以转化为大规模生产的困境，因而该公司生产的碲化镉太阳能电池光电转化效率一直遥遥领先。尤其是其独家专利技术—气相输运薄膜沉积技术，几乎在光伏行业内形成了技术垄断，特别是模组化生产极具简便性，致使该电池在制作过程耗时只需几分钟，成本大幅降低。，盲目追求资本化之路断送了汉能，一定程度上来说，也间断了中国薄膜领域的发展，虽然实验室华北电力大学还在进行提升转化率研究，中建材也仍然涉足，但总体上，仍有不可逆的影响。Firstsolar用事实证明了企业想要持续稳定发展，必然制定高瞻远瞩的战略，适应市场化要求，重视技术创新研发。（4）人才政策重视力度不足，专业人才不到位人才作为高科技新技术行业蓬勃发展的最重要的基础，专业人才极具缺乏，特别是相应的人才政策迟迟无法充分匹配。我国新能源（光伏）产业技术创新落后，主要原因源于政府人才重视力度不足，人才政策匮乏。我国光伏产业政策中，仅在以下三项政策文本中有所涉及。首先是在《关于印发可再生能源发展“十二五”规划的通知》国务院．关于印发能源发展“十二五”规划的通知（国发[2013]2号）[Z]．2013-01-01．重点任务第九条提到了“加大对人才培养机构能力建设的支持力度，完善人才培养和选拔机制，培养一批可再生能源产业所急需的高级复合型人才、高级技术研发人才”。其次是《关于印发实施光伏扶贫工程方案的通知》国家能源局国务院扶贫办．关于印发实施光伏扶贫工程工作方案的通知（国能新能[2014]447号）[Z]．2014-10-11．中工作内容第四条提出了“统一开展光伏扶贫工程技术培训”、最后《关于印发太阳能发展“十三五”规划的通知》国务院．关于印发能源发展“十二五”规划的通知（国发[2013]2号）[Z]．2013-01-01．国家能源局国务院扶贫办．关于印发实施光伏扶贫工程工作方案的通知（国能新能[2014]447号）[Z]．2014-10-11．国家能源局国务院扶贫办．关于印发《太阳能发展“十三五规划”》的通知（国能新能[2016]354号）[Z]．2016-12-08．国内大部分企业都是靠企业自身实力进行研发，因而，尚未形成有效的“产学研”链条。另外，产业、学校、科研机构在发挥各自优势，开展科研创新活动的过程中往往缺乏有效地协调，使得联盟优势无法充分发挥，进而影响了光伏产业自主创新能力的提高。2005年，因补贴政策光伏产业迅猛发展，光伏技术人才匾乏问题异常凸显。光伏产业作为国内的新兴产业，自身的发展相当迅速，造成该产业的专业人才及其匮乏，现在从事光伏产业的技术人才大多是相关专业，例如石油、材料专业等。专业不对口问题导致了转型人员在进入企业后，需要更长时间的过渡期。2008年，国内第一所大学的南昌大学太阳能光伏学院才刚刚成立，虽然该学院与全国多家光伏企业建立了合作伙伴关系，但主要研究领域还是晶体硅；2012年，“国家863铜铟硒太阳能薄膜电池试点基地”成功研制了玻璃基衬底的铜铟镓硒太阳能电池组件。产学研合作在“973”计划（国家重点基础研究发展计划）和“863”计划（国家高技术研究发展计划）戚汝庆．中国光伏产业创新系统研究[D]．上海：华中科技大学经戚汝庆．中国光伏产业创新系统研究[D]．上海：华中科技大学经济学院，2012．45以汉能控股为例汉能人员规模共计近1万人，汉能国际销售总部作为汉能集团唯一面向海外的子公司，人员规模不到300人，其中32%人员为海外留学人员，还有部分国外当地员工，在职人员学校专业大多数均不是新能源领域，整个集团人员结构非能源专业的人员还是占绝大多数。汉能集团共有八大研发中心，研发团队聘请主要是的德国、美国的院士及相关研发负责人共近50人，从2018年起人员流失逐年递增，同时实验室应用以及实际的研发技术未完全转化为国内光伏产业核心竞争力。（5）国际合作政策引导不足，见效成果微弱我国在国际合作政策方面明显不足，近几年仅在2017年5月，国家发改委、能源局才发布“推动丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路能源合作愿景与行动”于佳，王勇．中国光伏产业发展与“一带一路”新机遇——基于新结构经济学视角的解析[J]．西安交通大学学报（社会科学版），2020，（01）1-17．于佳，王勇．中国光伏产业发展与“一带一路”新机遇——基于新结构经济学视角的解析[J]．西安交通大学学报（社会科学版），2020，（01）1-17．在国际环境中，鉴于此前欧美国家制定的“双反”政策，暴露了我国新能源（光伏）产业缺少行业标准等问题，造成了国外光伏企业宽进宽出、我国光伏企业严进严出的局面。针对各国之间的政策风险，我国政府应积极协助国际光伏行业企业维护其合法权益。特别是当反补贴、反倾销等贸易保护盛行时，我国政府应加强国际社会的沟通，积极参与多边贸易规则的制定和完善，尽量避免因缺少行业标准等问题导致过度损失的政策风险，为我国企业构建公平开放的客观环境。汉能集团因在海外设立分公司，更多依托的是海外国家当地的光伏产业政策，对于光伏组件出口，未能借助国际合作政策。汉能集团更多地依靠以前在海外国家市场的历史扎根经验和原始积累，例如荷兰、美国、德国、日本等海外国家新能源（光伏）产业发展早、起步快、技术先进，同时依托全资收购的四条全球顶级的产线，在国际市场才有了一席之地。促进我国新能源（光伏）产业发展的政策建议国际新能源（光伏）产业发展政策的经验借鉴美国制定有效政策，保持产业稳定发展从1978年的《能源税法案》开始，美国全力推动了太阳能利用，为新能源（光伏）产业创造了公平的竞争环境。2005年，美国政府加大重视力度，制定了“百万屋顶计划”能源部研发总投资共达7.66亿元。同年，《能源政策法案》对居家和商业光伏用品的安装提供30%的免税政策，该法案规定了针对企业、个人在屋顶安装太阳能设备的减免及抵扣税额。在1992—2012年二十年中，能源部为太阳能和风能技术研发提供的大量研发资金，以2011年为例，分别达34亿美元和12亿美元。2010年，美国通过“千万太阳能屋顶”计划，利用十年时间在千万屋顶上安装总装机量可达35GW的太阳能光伏系统，并每年投入专项资金进行补贴，补贴方式为太阳能系统投资成本的50%。孙红湘．基于国别比较的中国光伏产业发展政策创新研究[J]．技术与创新管理，2015，（3）：230-247．2011年提出“Sunshot重大挑战计划”转引自边文越．世界主要发达国家能源政策研究与启示[J]．中国科学院院刊，2019，（4）488-496．，美国能源部利用“多年国家实验室合作”等方式，以“基础研究、应用开发、技术转化”为创新链，部署了“光伏研发”等一系列研究项目；成立了多个能源前沿研究中心推动协同创新。特别是2015年，麻省理工学院发布了《太阳能未来》研究报告中孙红湘．基于国别比较的中国光伏产业发展政策创新研究[J]．技术与创新管理，2015，（3）：230-247．转引自边文越．世界主要发达国家能源政策研究与启示[J]．中国科学院院刊，2019，（4）488-496．美国新能源（光伏）产业发展经验丰富、成果丰硕，主要有以下三点可借鉴的经验：一是着眼于全球领先的新能源（光伏）产业技术，战略程度高，总体支持力度极大；二是美国光伏产业支持政策系统性强、连续性佳，税收支持、融资支持、财政支持并举，且补贴政策并不完全取决太阳能电池板的数量，而是覆盖了光伏产业发展的各个阶段，不仅如此，除补贴方式外，还充分利用税收优惠和税收减免手段；另外还对政策扶持效果进行动态调查，监测了政府政策的有效性，提高了资源的有效利用率；三是制定了科学的价格机制和动态调整机制，使得光伏价格和补贴价格如实反映市场的实际情况。德国加大重视力度，树立整体战略地位1999年，德国实施了“十万太阳能屋顶计划”，通过商业银行直接向消费者提供优惠贷款。2000年以来，德国政府在此基础上增加了光伏发电补贴。同时，将新能源产业健康有序发展提升到“基本国策”的战略高度，从产学研结合的角度全面调整新能源产业扶持政策，转变研发成果，优化扶持政策，进一步提高新能源产业发展效率。2004年《可再生能源法》规定，政府对新能源产业的补贴最迟在2009年前逐步减少，指出公共电力公司将义务以高出市场固定价格来回收在光伏系统安装后20年内的电力，以分阶段、分重点地推进光伏产业的市场化；2015年5月，欧盟启动sharc25项目，支持CIGS薄膜技术。目标是将CIGS薄膜太阳能电池的最大转换效率从21.7%提高到25%，并将欧洲组件的生产成本降低到35欧分/瓦。作为欧盟成员国，德国的薄膜太阳能电池受到鼓励。2018年，德国政府通过“第七能源研究计划——能源转型创新”边文越．世界主要边文越．世界主要发达国家能源政策研究与启示[J]．中国科学院院刊，2019，（4）：488-496．德国新能源（光伏）产业的主要经验体现在：一是结合欧盟成员国优势，大力推进产学研一体化发展模式，积极推进科研成果转化；二是从顶层设计的角度将发展光伏产业作为国家的基本国策，高度重视光伏产业技术的研发和升级，利用《可再生能源法》等法律法规的修订，逐步实现光伏产业的发展目标，特别是在产业政策方面，持续引导光伏产业从“政府主导”走向“市场竞争”，循序渐进地引导企业积极参与市场竞争。4.1.3日本采取强制措施，加大政策效果保障1974年，从“阳光计划”开始，日本先后推出了“月光计划（1978）”和“新阳光计划（1994）”。1997年，日本首次跃居世界第一，累计太阳能发电量达到9万多千瓦。2006年，光伏补贴政策骤然撤销，造成市场萎靡。日本政府在意识到市场逐渐下降的趋势后，果断于2009年恢复了补贴政策。2004年出台的《新能源产业化愿景》、2006年《新国家能源战略》和2010年的《促进新能源利用特别措施法》，采取了责任制与补贴制相结合的措施，切实履行了由“服务型政府”向“管理型政府”的转变，为新能源（光伏）产业发展提供了有效的法律保障。2018年，《第五次能源基本规划》的颁布，奠定了日本新能源（光伏）产业的未来发展规划的总基调。总体而言，首先，日本政府“有形手”有效发挥作用，光伏产业目标和规划可操作性强；其次，高效利用法律和金融手段为新能源（光伏）产业的发展提供有力支持。再次，日本政府高度重视电网系统的稳定性。例如发电系统并网审批十分严格，流程极为复杂等。同时日本政府在制定标准规范的基础上，给予并网优先权，具有一定得灵活性，为光伏产业发展提供了广袤的市场空间；最后，在总体战略布局指导下，日本高度重视新能源产业技术研发，对新能源产业技术研发突出的企业给予丰厚的投资补贴。同时，注重降低成本，增强产品性能，以消费者为导向，提高生产力水平，满足消费者需求，推动光伏系统的普及，使日本企业在光伏系统性能、系统容量、安装位置等方面取得了长效进步。我国新能源（光伏）产业发展政策的几点建议合理把握产业发展方向，制定有序准入和退出机制（1）加强政策有效引导，优化调整产业结构政府应针对产业内部的不同特点，合理设计产业政策，进一步提升新能源（光伏）产业发展的战略地位，制定稳定、长远、建设性的发展战略，尤其是鉴于我国新能源（光伏）产业处于下游环节易扩张、上游环节缺增长，发展极为不平衡的现状，政府应降低对部分易扩张环节的支持强度。同时，要适度加大对那些发展缓慢环节的扶持力度，及时优化调整扶持政策，形成我国新能源（光伏）产业政策有序退出机制，发挥市场引导企业的基础性和决定性作用，形成具有多数企业“自主造血”的整体布局，推进光伏产业链各环节之间的有效协调。举例来说，为保持新能源（光伏）产业政策在产业初期有效，而在扩张期无效，可将是否能自主获得银行大规模融资作为在产业进入扩张期产业政策退出的信号。重视产业政策体系建设，改善产业发展模式①重构补贴政策体系，提高核心产业创新能力由于前期我国政府在鼓励核心产业技术进步的产业政策较少，特别是单一的补贴只会导致光伏产业发电市场的短期扩张，现阶段中国的光伏组件的生产规模和产能已处于世界领先水平，且基本已达到饱和状态，国内终端光伏发电项目市场的扩大并不能显著提高光伏产业的产量，也并没有起到降低成本的作用。因此，需提高政策支持的针对性，落实补贴政策的精准性，根据新能源（光伏）产业发展状况准确定位补贴项目，有的放矢。②打造公平竞争环境，促进国内市场有序进行我国构建了以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，新能源（光伏）产业政策需要适应WTO等国际组织的要求和规则，以打造公平竞争的市场环境。同时，运用公平竞争审查等方式，防止扶持政策架空竞争政策推动产业政策由歧视性、选择性向包容性、功能性转变，以引导性资金和奖励代替补贴，推动新能源（光伏）产业政策由直接干预向间接引导转变。③增设产业强制性规则，提升行业门槛科学性政府增设强制性规则将有助于企业充分考虑光伏产业链相关环节的技术等特点与自身条件的匹配，以防止企业盲目跟风，过分追求政府制定的短期扶持政策的“租金”，避免“寻租”以及“搭便车”行为的发生，企业应正确评估自身是否能够达到进入光伏产业链目标环节的要求，当在经营出现困难时，要充分提高抵御外部冲击的能力，更不能草率退出。④采用多种融资政策，加大产业资金保障力度为改善新能源（光伏）产业融资外部环境，政府应广泛拓宽融资渠道，可通过政府设立专项扶持基金，例如搭建信托融资平台、适时调整政策等多种方式引导民间资本进入光伏技术研发企业，实现资金保障方式多元化、融资渠道多样化，促进光伏产业技术交易，提高光伏产业科技成果转化率。⑤加大科技服务政策，增强可持续性服务支持构建光伏产业科技信息服务共享平台，有利于增强我国新能源（光伏）产业发展的持续性。一方面，为从事光伏产业的企业提供先进的光伏技术经验和前沿信息，形成一个新能源（光伏）产业技术市场，从而使各个光伏企业及时了解光伏技术动态