公共组织的结构与行为

第二章公共组织

公共管理学教学目标了解公共组织的含义、结构、过程与行为；了解行政组织理论与行政体制的基本类型；熟知公共组织环境及其基本构成因素。

核心提示

公共组织是公共管理的前提和基础。公共组织包括政府组织和非营利的非政府组织。主要内容第一节公共组织概述

第二节公共组织的结构

第三节公共组织的过程与行为

第四节公共组织环境列宁——给我一个革命家的组织（布尔什维克），就能把俄国翻转过来。第一节公共组织概述一、组织的含义二、公共组织的含义三、公共组织的构成要素四、公共组织的类型一、组织的含义在中文里，组织的原意是“纺织”。组织：是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心里特征，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。二、公共组织的含义公共组织有广义和狭义之分。广义：是指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织（政府+第三部门）。狭义：就是国家机关组织。公共组织是公共管理的前提和基础。三、公共组织的构成要素人员目标职能机构职位职权权责规章制度团体意识组织设计支持硬件技术和信息四、公共组织的类型根据组织权限范围大小，——可分为中央公共组织和地方公共组织；根据组织公共程度高低，——可分为政府组织和第三部门组织；根据管理公共事务的不同，——可分为文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务管理的各种公共组织。按财务会计标准分6种——政府教育健康与福利宗教慈善基金会按公共权力标准分3种——强制性、半强制性、非强制性公共组织按权威与等级结构标准分3种——古典模型、官僚模型和第三部门行政模型第二节公共组织的结构一、管理层次和管理幅度二、公共组织的结构形式三、我国政府组织的结构四、行政体制的基本类型五、行政组织理论一、管理层次和管理幅度管理层次：是指在组织系统中划分管理级差的数额。——没有等级和层次，组织就无法运转。管理幅度：是指直接管辖的下属机构或人员的数额。——以三到四个下层机构与人员为宜。管理层次与管理幅度成反比。管理层次与管理幅度一定要适度。二、公共组织的结构形式科层组织是现代组织结构的主导形式1、直线结构（见图1）2、职能结构（见图2）3、直线—职能结构（见图3）4、矩阵结构（见图4）图1直线结构乡长乡长

乡长乡长县长乡长乡长县长市长县长图2职能结构院长总务处办公室人事处学生处系主任系主任系主任学生办教研办教研室3教研室2教研室1图3直线—职能结构人事科办公室档案室财务科联络科宣传科分会长资料室办公室工作小组工作小组工作小组分会长分会长会长图4矩阵结构所长职能部门（4）职能部门（3）职能部门（1）职能部门（2）甲产品（项目）办公室乙产品（项目）办公室丙产品（项目）办公室三、我国政府组织的结构纵向结构(层次结构)：宏观上（各级行政组织之间）微观上（行政组织内部的工作层次）横向结构(分部结构)：按职能可分为业务部门和辅助部门按地区划分（如公安铁路税务系统）按服务对象划分（如军转干、老干）按行业和业务类型划分（纺织机械等）四、行政体制的基本类型（一）行政体制概说（二）行政体制的类型（一）行政体制概说行政体制：是指行政系统内部围绕权力的划分和运行而形成的制度化的关系模式。行政体制是国家政治体制的一个有机组成部分；行政体制的核心是行政系统内职权的划分和配置。行政体制必须与环境条件相适应，同时也具有一定的能动作用。行政组织机构的建立、管理制度的形成是行政体制的具体表现形式。（二）行政体制的类型首长制与委员制层级制与职能制集权制与分权制完整制与分离制首长制与委员制首长制（一长制或称独立制、首长负责制）它是指在行政系统中，最高行政决策权、指挥权由行政首长一人执掌，对所管辖领域内的行政管理事务进行统一领导，并全权负责的一种领导体制。其最主要的特征在于行政首长享有并依法行使最高的行政决策权（如美国总统）。委员制（合议制：如瑞士的联邦委员会

）它是指在行政系统中，最高的法定决策权和指挥权由两个以上的人员共同执掌的行政领导体制。层级制与职能制层级制（分级制）指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。

职能制（分职制）指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

集权制与分权制集权制（中央集权制）:它是指一切行政权力均集中于中央政府或上级机关，中央或上级对地方或下级有直接指挥管理权，地方政府或下级依据上级命令、指令，在中央授权范围内处理公务的行政体制.分权制（地方分权制）:它是指中央政府或上级机关将行政权力授予地方政府或下级机关，中央或上级仅处在监督地位，地方政府或下级在其权力范围内，有完全的自决权，中央或上级不得随意干预的行政体制。

完整制与分离制完整制（集约制或一元统属制）:完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。(中国)分离制（独立制或多元统属制）:是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。(美国)

五、行政组织理论行政组织理论是揭示行政组织性质、设计方式、行政组织行为、行政组织发展规律等一系列行政组织问题的理论掌握行政组织理论是有效实施公共管理的重要基础行政组织理论（三个时期）的演变1.古典行政组织理论2.新古典行政组织（行为科学）理论3.现代组织理论1.古典行政组织理论以泰勒为代表的科学管理组织理论以法约尔、古利克为代表的行政管理组织理论以韦伯为代表的科层组织理论三种理论的共同特点及各自贡献2.新古典行政组织（行为科学）理论以梅奥为代表的人际关系组织理论以巴纳德为代表的组织平衡理论以西蒙为代表的决策过程组织理论三种理论的共同特点及各自贡献3.现代组织理论（引进“老三论”的成果）以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论近年来一些学者提出的组织设计理论三种理论的各自观点第三节公共组织的过程与行为公共组织结构反映了组织静态的图景公共组织过程与行为揭示了其动态的图景一、组织冲突与组织协调二、个体行为、群体行为与组织行为一、组织冲突与组织协调组织之间的冲突与协调问题，是组织过程中所遇到的最基本的问题之一。组织冲突：是指组织间行为的“不合辙”。组织冲突可能因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发。

组织冲突无法避免；为了实现组织目标，必须消除冲突，实现相互协调。组织协调及其方法是指根据工作任务与环境条件，公平合理地对各种资源进行分配，同时控制、激励和协调各种组织行为，使之相互融合，从而实现组织目标的活动。组织协调的方法很多，如协调、对话、谈判、发文、督促、监督、召开会议、发布指示、修改计划、进行咨询、提出建议、交流信息等。

公共管理从一定意义上讲是组织协调组织协调能力是否发挥到位，直接关系公共管理的实际效果，直接关系广大人民群众对党和政府的满意度和信任度。如果某项工作任务组织协调不到位，就很难充分调动方方面面的积极性，凝聚上上下下的智慧，带领群众齐心协力贯彻落实。二、个体行为、群体行为与组织行为个体行为有成人发展模型、文化行为模型和政治行为模型三种模型。非正式群体行为问题已经成为组织管理中一项非常重要的内容，非正式群体是不以管理者主观愿望为转移的客观存在，只有面对现实，有针对性地实施非正式群体的管理策略，才能更充分地发挥非正式群体的积极作用。

解释组织行为的主导理论是公共选择理论或理性选择理论。

第四节公共组织环境一、公共组织的生态环境二、公共组织环境的基本构成因素一、公共组织的生态环境公共组织环境：是公共组织外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。公共组织生态环境的三个方面：微观环境、宏观环境、中介环境。组织环境的三个方面：一般环境、具体环境、国际环境。一个完整的公共组织环境结构，至少包括9个子系统环境，每一子系统又包括若干下层系统环境。二、公共组织环境的基本构成因素政治环境及其对公共组织的影响经济环境及其对公共组织的影响文化环境及其对公共组织的影响技术环境及其对公共组织的影响案例讨论:中国入世第一案2002年5月，欧盟标准化委员会制定了一项关于打火机安全使用条款即“防止儿童开启装置措施”的法案（简称“CR”法案），要求2欧元以下的打火机要设置安全装置，旨在为进入欧盟的中国打火机设置技术壁垒。2002年6月，欧盟又启动了反倾销贸易壁垒准备制裁中国的打火机。温市的打火机企业得知消息后首先行动起来，四处游说，促成对CR法案的联合抵制并随后对反倾销进行了联合应诉，在温市打火机协会出面组织下，他们成立了应对小组，聘请著名律师交涉应诉，并组织“中国民间第一团”出访欧盟，辗转于德、法、意等欧盟成员国，经过多方努力，2003年9月欧盟正式终止对中国打火机的倾销调查，2003年12月欧盟决定暂不实施打火机的CR法案。这是中国加入WTO后中国民营企业打赢欧盟反倾销的第一案，同时这也标志着中国打火机行业抵制欧盟CR技术壁垒获得成功。案例分析“中国民间第一团”出访欧盟，是什么性质的组织行为？中国打火机行业抵制欧盟CR技术壁垒获得成功的原因有哪些？9、春去春又回，新桃换旧符。在那桃花盛开的地方，在这醉人芬芳的季节，愿你生活像春天一样阳光，心情像桃花一样美丽，日子像桃子一样甜蜜。3月-253月-25Sunday,March16,202510、人的志向通常和他们的能力成正比例。20:41:3520:41:3520:413/16/20258:41:35PM11、夫学须志也，才须学也，非学无以广才，非志无以成学。3月-2520:41:3520:41Mar-2516-Mar-2512、越是无能的人，越喜欢挑剔别人的错儿。20:41:3520:41:3520:41Sunday,March16,202513、志不立，天下无可成之事。3月-253月-2520:41:3520:41:35March16,202514、ThankyouverymuchfortakingmewithyouonthatsplendidoutingtoLondon.ItwasthefirsttimethatIhadseentheToweroranyoftheotherfamoussights.IfI'dgonealone,Icouldn'thaveseennearlyasmuch,becauseIwouldn'thaveknownmywayabout.