《乡村治理理论与实践》课件 第四章 乡村治理的总体要求与制度框架

第四章乡村治理的总体要求与制度框架1.乡村治理的总体要求3.乡村治理的法律法规体系2.乡村治理的党内法规体系乡村治理的总体要求4.1乡村治理的指导思想中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出乡村治理的指导思想：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神。乡村治理的指导思想紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照实施乡村振兴战略的总体要求，坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，坚持把夯实基层基础作为固本之策，坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向，坚持把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局，不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党到2020年，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，农村基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设明显加强，村民自治实践进一步深化，村级议事协商制度进一步健全，乡村治理体系进一步完善。2020年到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。2035年4.2乡村治理的总体目标

《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出乡村治理的总体目标

4.3乡村治理的主要任务《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中提到乡村治理的十七项任务：（1）完善村党组织领导乡村治理的体制机制；（2）发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用；（3）规范村级组织工作事务；（4）增强村民自治组织能力；（5）丰富村民议事协商形式；（6）全面实施村级事务阳光工程；（7）积极培育和践行社会主义核心价值观；（8）实施乡风文明培育行动；（9）发挥道德模范引领作用；（10）加强农村文化引领；（11）推进法治乡村建设；（12）加强平安乡村建设；（13）健全乡村矛盾纠纷调处化解机制；（14）加大基层小微权力腐败惩治力度；（15）加强农村法律服务供给；（16）支持多方主体参与乡村治理；（17）提升乡镇和村为农服务能力。乡村治理的党内法规体系2.乡村治理的党内法规体系与乡村治理相关的党的领导法规与乡村治理相关的党的自身建设法规与乡村治理相关的党的监督保障法规2.22.32.42.1与乡村治理相关的党的组织法规2乡村治理的党内法规体系2.1与乡村治理相关的党的组织法规目前规范乡村党组织建设的法规主要有：适用于全国的《中国共产党基层组织选举工作条例》《中国共产党支部工作条例》《中国共产党机关条例》适用于农村地区的《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》党一直以来高度重视农村工作，为夯实党在农村的执政基础，不断改进党的农村基层组织建设，中共中央在1999年2月制定《中国共产党农村基层组织工作条例》，并随着农村改革发展和形势任务的变化，于2018年进行了修订。《中国共产党农村基层组织工作条例》2018年实施的《中国共产党农村基层组织工作条例》确定乡镇党的委员会和村党组织在乡镇、村的各类组织和各项工作中的领导地位，对乡镇、村党组织设置、职责任务、经济建设、精神文明建设、乡村治理、党的队伍建设、上级领导与保障等内容进行了规范。2乡村治理的党内法规体系2.2与乡村治理相关的党的领导法规与乡村治理相关的党的领导法规包括两类：一是普遍适用的《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》；二是特别适用于农村工作的《中国共产党农村工作条例》，该条例对新时代党组织农村工作原则、领导体系、主要任务、队伍建设、保障措施、考核监督等内容作了规定。2乡村治理的党内法规体系2.3与乡村治理相关的党的自身建设法规目前中国共产党高度重视党的自身建设，与乡村治理相关的党的自身建设法规包括两类：一是普遍适用的《中国共产党发展党员工作细则》《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党员教育管理工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等；二是专门适用农村基层党组织的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》。开展廉洁乡村规范化建设工作2乡村治理的党内法规体系2.4与乡村治理相关的党的监督保障法规中国共产党一直坚持党要管党、从严治党的方针，发展党内民主，加强党内监督，制定了：《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规，这些党内法规均可以适用于乡村治理。乡村治理的法律法规体系“

法是由国家制定、认可并由国家保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级（或人民）意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展统治阶级（或人民）所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标为目的的行为规范体系。”法律法规是乡村治理的依据，从十一届三中全会至今，40年余年的时间中，我国已经建立了较为完整的乡村治理法律体系。

目前我国在宪法的统帅之下，以乡村振兴促进法、民法典、刑法以及一系列行政法为基础，建立起了包含农村经济发展、资源环境保护、产品质量管理、科技教育、社会管理、纠纷解决六个板块的乡村治理法律体系，涉及法律、行政法规、部门规章及地方性环保法规等多个层次的立法。（1）宪法（2）民商法（3）行政法（4）刑法（5）农业农村基本法3.1乡村治理的一般性法律法规3.1.1宪法宪法是国家的根本大法，内容涉及国家的政治、经济、文化、社会、对外交往等各方面的重大原则性问题和根本性问题。宪法规定了农村的基本经济制度、土地制度、社会管理制度。

3.1乡村治理的一般性法律法规宪法规定了农村基本的经济制度，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为农村集体经济的基本经济制度，农村的集体所有制经济包括农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济。宪法规定了农村基层群众自治组织的设立与人员构成，规定村民委员会是农村基层群众性自治组织，由居民选举产生村民委员会的主任、副主任和委员。除此之外，宪法规定国家鼓励和支持农村集体经济组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。宪法3.1.2民商法《民法典》是新中国第一部以法典命名的法律，是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的法律，在法律体系中居于基础性地位。《民法典》总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任七编，保护公民个人的人身权益和财产权益，其中“农村承包经营户”“特别法人”“土地承包经营权”“宅基地使用权”“国家所有权和集体所有权、私人所有权”的相关部分涉及专门针对“三农”的法条。乡村存在广泛的民事与商事活动，受到一般性民法与商法法律的调整。乡村经营主体在商事行为中形成的法律关系受商法的调整，譬如《公司法》《合伙企业法》《外资企业法》等。民法典3.1.3行政法政府在乡村治理中起着主导作用，政府的乡村治理行政管理行为受到《行政处罚法》《行政许可法》《行政复议法》《行政强制法》《行政监察法》等行政法律的约束。此外，还包括《城乡规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》等。行政处罚3.1.4刑法刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律。非法占用农用地罪，非法批准征收、征用、占用土地罪，非法采矿罪，破坏环境资源保护罪，侵犯知识产权罪，生产、销售伪劣商品罪，渎职罪等是常见的涉及“三农”的罪名。非法占用农用地生产、销售伪劣产品罪3.1.5农业农村基本法目前农业农村的基本法律主要有《农业法》和《乡村振兴促进法》。《农业法》作为农业农村的基本法，内容主要涉及农业生产经营体制、农业生产、农产品流通与加工、农业投入与支持保护、农业资源与农业环境保护、农业科技与农业教育、农民权益保护、农村经济发展、粮食安全等领域。2002年和2012年，《农业法》从农业农村经济结构调整、农业产业化经营、与世贸组织规则接轨、增加农民收入等方面进行修订。3.1.5农业农村基本法2021年6月1日开始实施的《乡村振兴促进法》，坚持中国共产党的领导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，整体部署促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的制度举措，将乡村发展的基本制度从法律层面予以确认，为全面实施乡村振兴战略提供有力法治保障，是完善和发展中国特色三农法律体系的重要成果。《农业法》第一章

第一条

为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革，发展农业生产力，推进农业现代化，维护农民和农业生产经营组织的合法权益，增加农民收入，提高农民科学文化素质，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标，制定本法。

第二条

本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。《乡村振兴法》第一条为了全面实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家，制定本法。第二条全面实施乡村振兴战略，开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等活动，适用本法。本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。（一）土地管理类法律法规（二）农业产业类法律法规（三）农村经济主体法律法规3.2乡村经济产业类法律法规3.2乡村经济产业类法律法规3.2.1土地管理类法律法规土地是农业生产的基本生产资料，是乡村存在与发展的物质基础，土地管理制度是乡村治理的经济基础。我国农村土地法律制度包括农村土地权属法律制度、农村土地管理法律制度和农村土地流转法律制度。《土地管理法》规定了土地的社会主义公有制，国家实行土地用途管制制度和耕地保护制度。3.2乡村经济产业类法律法规3.2.1土地管理类法律法规《农村土地承包法》规定我国实施以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，采用农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”下的集体土地产权形式，为引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，推动现代农业发展奠定了制度基础。3.2乡村经济产业类法律法规3.2.1土地管理类法律法规表4-1土地管理主要法律法规一览表3.2乡村经济产业类法律法规3.2.2农业产业类法律法规农业包括种植业、畜牧业、渔业、林业等产业，我国分别制定《种子法》《畜牧法》《渔业法》《森林法》《草原法》等农业产业类法律法规，确定农业相关产业管理与利用的原则、主管机关、管辖范围、管理方式等内容。《种子法》规定了种质资源保护制度、种业科技创新制度、品种审定与登记制度、植物新品种权保护制度、种子生产经营许可与质量管理制度、种业安全审查评估制度、转基因品种监管制度、种子执法制度、种业发展扶持保护制度。《畜牧法》建立了种畜禽生产经营许可制度、畜产品质量安全制度、生产全程规范化管理制度、交易与运输制度。《草原法》建立草原确权登记制度、承包经营制度、规划制度、统计调查监测制度、保护制度、合理利用制度、使用许可制度。3.2.2农业产业类法律法规《森林法》建立了完整的林木管理体系，规定了林木管理的基本原则、主要制度、主管机关的职责与义务、林木经营者的权利与义务，旨在保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，保障森林生态安全，建设生态文明，实现人与自然和谐共生。《渔业法》建立管理人员回避制度、水域统一规划制度、养殖证许可制度、水域滩涂承包、征收制度、水产新品种审定制度、水产苗种管理制度、捕捞管理制度、渔业资源的增殖和保护制度。

3.2.2农业产业类法律法规3.2.2农业产业类法律法规表4-2农业产业主要法律法规一览表3.2乡村经济产业类法律法规3.2.3农村经济主体法律法规我国专门制定了《乡镇企业法》和《农民专业合作社法》对农村特有的经济主体予以规范。我国为扶持和引导乡镇企业持续健康发展，保护乡镇企业的合法权益，规范乡镇企业的行为，在1996年10月颁布《乡镇企业法》。乡镇企业的前身是社队企业。1983年人民公社改为乡（镇）、生产队改为村后，社队企业本应改为乡村企业，但当时考虑到小集镇发展，1984年《中共中央国务院批转农牧渔业部〈关于开创社队企业新局面的报告〉的通知》将社队企业更名为乡镇企业。

1997《乡镇企业法》颁布实施，将这类企业纳入调整范围。其包括了乡镇企业的主管部门、设立条件、组织管理、扶持政策等内容。2006国务院在2011颁布《乡村集体所有制企业条例》对乡村集体所有制企业进行规范。2014国务院还在2014年制定《农民专业合作社登记管理条例》规范合作社的登记管理。2011我国颁布了《农民专业合作社法》，对农民专业合作社的设立和登记、成员、组织机构、财务管理、合并、分立、解散和清算、扶持政策、法律责任等进行了规定。2017全国人大常委会在2017年对《农民专业合作社法》进行了修订，进一步规范农民专业合作社的组织和行为，拓展了农民专业合作社合作领域和业务范围，确立了农民专业合作社联合社的法人地位，增加了联合社制度，建立了综合协调指导服务机制，强化国家对农民专业合作社的政策支持。法律法规（1）野生动物法律法规（2）野生植物法律法规（3）野生药材法规（4）乡镇矿产法规（5）环境保护法律法规3.3乡村资源环境保护类法律法规3.3乡村资源环境保护类法律法规3.3.1野生动物法律法规我国在1988年颁布《野生动物保护法》，经过2004年、2009年、2016年、2018年、2022年五次修改，建立并不断完善野生动物资源国有制度、野生动物栖息地保护制度、分类分级保护制度、应急救助收容救护制度、野生动物遗传资源保护制度、野生动物侵害预防补偿制度、野生动物狩猎管理制度、人工繁育制度、进出口管理制度、放生管理制度、外国人考察拍摄野生动物的管理制度等。3.3乡村资源环境保护类法律法规3.3.1野生动物法律法规3.3乡村资源环境保护类法律法规3.3.2野生植物法律法规野生植物法规主要指国务院在2016年颁布的《农业野生植物保护条例》，旨在保护、发展和合理利用野生植物资源，保护生物多样性，维护生态平衡，为此相关行政法规建立了野生植物分类保护制度、野生植物经营制度等。3.3乡村资源环境保护类法律法规3.3.4乡镇矿产法规国务院为加强乡镇煤矿的行业管理，促进乡镇煤矿的健康发展，在2013年颁布实施《乡镇煤矿管理条例》，明确乡镇矿产权利归属与监管部门，并建立乡镇煤矿规划制度、开采制度、生产制度、安全管理制度。3.3乡村资源环境保护类法律法规3.3.5环境保护法律法规乡村的环境治理主要依据《环境保护法》《噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《土壤污染防治法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律，国务院在2013年颁布《畜禽规模养殖污染防治条例》对畜禽规模养殖污染的预防、综合利用与治理、激励措施与法律责任作了规定。3.3乡村资源环境保护类法律法规3.3.3野生药材法规我国目前只有一部1987年国务院颁布的《野生药材资源保护管理条例》对采猎、经营野生药材的行为进行规范，建立了野生药材采猎管理制度、经营管理制度、保护管理制度、标准管理制度。3.3乡村资源环境保护类法律法规3.3.3野生药材法规我国目前只有一部1987年国务院颁布的《野生药材资源保护管理条例》对采猎、经营野生药材的行为进行规范，建立了野生药材采猎管理制度、经营管理制度、保护管理制度、标准管理制度。（1）农产品质量安全法（2）农药、兽药法规（3）饲料和饲料添加剂法规（4）检验检疫法律法规3.4农产品质量管理类法律法规3.4农产品质量管理类法律法规3.4.1农产品质量安全法为了保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展，我国在2006年制定了《农产品质量安全法》，并于2018年、2022年进行两次修订。《农产品质量安全法》对农产品质量安全风险管理和标准制定、农产品产地、农产品生产、农产品销售、监督管理和法律责任进行了规定。3.4农产品质量管理类法律法规3.4.2农药、兽药法规我国制定一系列行政法规建立农药与兽药管理制度，明确农药、兽药的管理范围、主管机关、管理对象，并从规范使用、便于监管、减少安全风险的角度设计监管制度。3.4农产品质量管理类法律法规3.4.3饲料和饲料添加剂法规我国饲料和饲料添加剂法规主要包括《饲料和饲料添加剂管理条例》《进口饲料和饲料添加剂登记管理办法》《新饲料和新饲料添加剂管理办法》三部行政法规，对饲料和饲料添加剂的生产、销售、使用制度进行规制。3.4农产品质量管理类法律法规3.4.4农产品质量安全法动植物检验检疫工作是维护食品安全最重要的一道关口。我国在1997年颁布《动物防疫法》，历经2007年、2013年、2015年、2021年四次修订。为进一步细化《动物防疫法》的相关规定，国务院于2017年出台行政法规《重大动物疫情应急条例》，农业农村部于2019年出台部门规章《动物检疫管理办法》。3.5乡村科技教育类法律法规0102（一）农业科技法律法规我国先后颁布《农业技术推广法》《农业机械化促进法》《农业机械安全监督管理条例》为先进农业技术的推广、农业机械化发展提供法律保障。（二）农村教育法律法规我国一直重视农村教育，在《义务教育法》《职业教育法》中均提及扶持农村地区的义务教育、职业教育。国务院在2003年发布行政规范性文件《关于进一步加强农村教育工作的决定》建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，保障农村适龄儿童、少年接受义务教育的权利；积极实施农村劳动力转移培训，使他们初步掌握在城镇和非农产业就业必需的技能。

3.6乡村社会管理类法律法规3.6.1乡村自治法律村民委员会是基层群众自治组织，在农村基层治理体系中发挥基础性作用。我国在1987年颁布实施《村民委员会组织法（试行）》，在1998年、2010年、2018年进行三次修订。《村民委员会组织法》对村民委员会的组成、职责、选举、议事机构、运行制度等进行了规定。3.6乡村社会管理类法律法规3.6.2村务管理法规村务管理法律条文散见于《人口与计划生育法》《消防法》《社会保险法》《老年人权益保障法》《电力供应与使用条例》等法律法规，乡村事务专门立法的仅涉及农民承担费用与劳务方面。国务院在1991年颁布《农民承担费用和劳务管理条例》，对农民除缴纳税金，完成国家农产品定购任务外，依照法律、法规所承担的村（村民）小组提留、乡镇统筹费、劳务以及其他费用进行规范。3.6乡村社会管理类法律法规3.6.3乡村医疗管理法规除《基本医疗卫生与健康促进法》《医师法》《疫苗管理法》有涉及农村医疗管理的条文之外，为了提高乡村医生的职业道德和业务素质，加强乡村医生从业管理，保护乡村医生的合法权益，保障村民获得初级卫生保健服务，国务院在2003年颁布《乡村医生从业管理条例》，对乡村医生的主管行政部门、执业资格、注册管理、执业规则、培训与考核等进行了规定。3.6乡村社会管理类法律法规3.6.4农民权益保护法规现行《农村五保供养工作条例》是国务院于2006年颁布，其中对农村五保供养的供养对象、供养内容、供养形式、监督管理等内容进行了统一规定，为农村五保供养工作提供了法律依据，促进了农村社会保障制度的发展。为了规范农民工工资支付行为，保障农民工按时足额获得工资，国务院在2019年颁布、2020年实施《保障农民工工资支付条例》。3.7乡村纠纷解决类法律法规在乡村治理中，村民发生民事纠纷，可以向村民委会设立的人民调解委员会申请调解，人民调解活动由《人民调解法》规范。如若涉及土地承包经营权的纠纷，可以根据《土地承包经营纠纷调解仲裁法》向村民委员会、乡（镇）人民政府申请调解，或者向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。《土地承包经营纠纷调解仲裁法》于2019年6月颁布，2010年1月实施，其中对土地承包经营纠纷调解的主体、方式、程序，仲裁的组织机构、仲裁程序等进行了规范。乡村治理的政策体系44.1乡