赡养尊严化与制度建设的特性

赡养尊严化与制度建设的特性研究中国社会科学院董之鹰前言构建中国特色老龄事业发展体系，必须明确老龄管理制度建设的特性。制度建设应具有权威性和公正性、规范性和可操作性、价值性和导向性等特性,才能起到强制、约束作用，增强保障和提高治理效益。老龄管理制度建设的目标是弘扬尊老敬老助老孝老的传统美德，维护老年人的合法权益，实现赡养尊严化。

制度建设的社会背景

在从农业社会向工业社会转型，进而向现代信息社会转型的历史进程中,我国经历了从人口年轻型国家进入人口老年型国家，从前喻文化进入后喻文化时期，老年群体也从传统权威群体滑向社会边缘群体。在国家老龄事业发展中,逐步向现代社会尊严群体转型的过程。从传统尊老文明向现代尊老文明的演进，是从生存保障向尊严保障的演进，是从传统孝德家庭养老保障制度向现代赡养尊严社会养老保障制度的演进。在这一过程中，必须坚持制度建设的权威性和公正性。

1、制度建设的权威性

权威性是指最有威望、最有支配作用的力量，这种力量所代表的思想、价值、作用被社会所公认。。1996年《中华人民共和国老年人权益保护法》（简称《老年法》）诞生，我国经历了数千年的历史，实现了从传统文明的儒家礼治、德治到现代尊老敬老孝老助老的法治文明建设。2012年新修订的《老年法》规定“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”，提出国务院制定国家老龄事业发展规划，增加了“老年人有享受社会服务和社会优待的权利，有参与社会发展权利”,“将老龄事业经费列入财政预算，建立稳定的经费保障机制”等多项规定。与1996年颁布的《老年法》相比，从顶层设计规划到增设权利保障机制,都进一步增强了保障赡养尊严化的内容。新《老年法》执行中仍存在缺位、不到位和失灵问题原因分析一个重要原因是缺乏对法律内容权威性的认同。我国深厚的文化底蕴使我们的老龄管理制度建设具有尊老孝老的传统优势，但这一优势会受到现代化理念的挑战。我们所经历的传统农业社会，长者居于权威地位，掌控家庭和社会资源，孝文化被家庭和社会群体所认同。现代社会是知识信息社会，保守僵化等弱势群体负面形象成为年长者的社会刻板印象，尊老孝老制度的权威性受到挑战。深化改革,我们必须走出老年人是负担、包袱的认识误区，让老年群体成为智慧群体、示范群体、有尊严的群体，让他们作为社会和家庭的资源、财富获得社会共识，才能增强制度建设的权威性。赡养尊严化理念是国际准则1991年《联合国老年人原则》中对独立、照顾、自我实现和尊严等确立了各项准则，其中第17条规定：“老年人应能过着尊严和有保障的生活，而且不受到剥削和对其身心的虐待。”1982年美国学者巴特勒提出的“生产性老龄化”概念，指老年人拥有时间、人力和健康等资本，可以通过参与社会活动，成为具有“产出性”的人，可以获得更积极、更有希望、更有质量的老年生活。我国老年经济学家熊必俊提出“动态人口红利”概念，认为“依靠人的全面发展、充分利用延长预期寿命,提高人口素质，提高劳动生产率，发展高科技，提高劳动年龄上限，开发老年人力资源，健全和完善社会保障制度，不断提高国家、社会和家庭对老龄化的承受力，‘动态人口红利’之窗就可以长开不闭。”为赡养尊严化提供了理论依据。将养与为的权益结合起来，实现健康老龄化、积极老龄化，才能带来和谐老龄化小结现代社会的赡养尊严化是从赡养单一生存型向赡养生存发展型的转变。从关注温饱到关注健康生存、教育共享、平等参与和权益保障，长者作为社会的资源财富受到社会敬重，“边缘化”、“僵化”、“包袱”、“负担”等负面话语不再与长者划等号，满足长者的物质和精神需求，共享社会经济的发展成果。全社会认同赡养尊严化理念，才能真正体现制度建设的权威性。2、制度建设的公正性

制度建设既要讲权威性，也要讲公正性。管理学家德鲁克认为，衡量一种管理制度是否有效的标准就在于该制度能否将管理者个人特征的影响降到最低。从某种程度讲，法律维护公正性才有权威性。由于社会上有不同利益群体存在，制度的公正性在于制度文明的博弈中，实现各不同利益群体的共赢，而不是以牺牲一部分群体的利益来维护另一部分群体的利益。人们追求从生到死都有保障的理想社会，一些福利国家实行“从摇篮到坟墓”的保障制度，表明代际利益要平衡。我国古代《礼记·礼运》篇载：“故，人不独亲其亲、不独子其子，使老有所终、壮有所用、幼有所长、矜寡孤独废疾者皆有所养。”因此，我国的尊老孝老制度与代际和谐，代际共赢是联系在一起的，是协调的、可持续的，而不是僵化的、断裂的，体现了制度建设的公正性。制度建设中存在权威性与公正性的冲突。我国老年维权工作中,侵权案件涉及物质和精神方面的赡养纠纷、老年婚姻、涉老财产房产纠纷、交通肇事纠纷、老年人受骗案件、老年人自杀现象等方面。如赡养纠纷方面，如果老年人年迈多病，完全依靠子女赡养，而对于一些自身生活都困难的子女而言缺乏孝老能力,子女逃避赡养义务的现象就难以避免；如精神赡养方面，《老年法》提倡“经常看望或问候老人”，然而现实中难以落实。一方面，流动人口多、独生子女多是我国的国情。看望老人，受岗位、交通等客观条件制约，双独年轻夫妻为过节到谁家看望老人而矛盾，许多子女是心有余而力不足；如处理交通肇事方面。

社会上有肇事者撞倒老人后逃逸现象；也存在为老不尊者，靠“碰瓷”吃饭，故意和机动车相撞，骗取赔偿。还有自己摔倒后诬告救助者，敲诈救助者。也有老人因认知障碍，搞不清是被撞倒还是自己摔倒。老年人摔倒后扶不扶，竟成为人们纠结的社会问题。必须从客观实际出发，明辨是非是前提,体现法律的公正性。小结家庭赡养功能的弱化是农业社会转向工业社会的必然趋势，要靠社会赡养功能的强化来弥补。现代社会是享有社会保障和社会分工制度的社会，每个社会人首先要按照分工，尽职尽责做好自己的本职工作。法律的权威性与公正性的协调统一是维权的根本，制度建设的权威性与公正性不能分割。维权必须公正，才能营造良好的家风、民风。

二、制度建设的规范性和可操作性

制度建设既要讲规范性，也要讲可操作性。所谓规范性，亦称程序性。是指依据法律、法规、条例、章程来规范组织机构人员的行为，调整各机构之间的关系，实现严格程序管理、科学管理的目标。所谓可操作性，亦称执行性。是制度设计者对规章条例从实施条件、环境、资源以及对象等具体实际情况出发，对可行性的方法和措施进行设计，通过细化、优化，并留有余地和空间，提升制度的执行力。制度建设的老龄化社会背景《中国老龄事业发展报告（2013）》数据显示：截至2012年底，80岁及以上高龄老年人口达2273万人，失能老年人口3600万人，慢性病患病老年人口9700万人，空巢老年人口9900万人。2025年之前，高龄老年人口将保持年均增长100万人。2012年中国至少有100万个失独家庭，且每年以约7.6万个的数量持续增加。这些数据揭示着我国应对人口老龄化的难点所在，而攻难必须靠制度建设。1、制度建设的规范性

——以天津鹤童为老服务产业集团为例鹤童根据市场调查，锁定向以高龄、失能、失智老人为主的重点群体提供服务。在护理、照料、医疗卫生、餐饮、老年活动等多种服务方面，建立了一整套行之有效的流程化、程序化、个案化、标准化管理制度，并开展社会募集、志愿者行动、养老资讯、职业教育、物业管理和老年用品销售等社会公益活动，创立了鹤童品牌。鹤童从天津市姜井小医院建起老年公寓起步，发展为多元化、专业化管理的养老产业化集团。他们以引进德国老人院管理模式为主，香港、日本为辅的专业化管理方式，并结合国情使之本土化，共建员工尊严和赡养尊严双重制度规范。建立员工职业生涯管理，实行终生服务、终生培训制度。从增进老年人自我照顾能力为出发点，提出“让躺着的老人坐起来、让坐着的老人站起来、让站着的老人走起来”的全新护理和管理理念。规范为老服务业，鹤童走出了自己的路。

2、制度建设的可操作性

自古以来，养老政令就很注重可操作性。法家的创始人管仲首行“九惠之政”，首位惠及的是老人。《管子·入国》篇载：“入国四旬，五行九惠之教。一曰老老，……，所谓老老者，凡国，都皆有掌老者（掌管老人福利的官员）。年七十已上，一子无征，三月有肉；八十已上，二子无征，月有馈肉；九十已上，尽家无征，日有酒肉。死，上共棺椁，劝子弟，精膳食，问所欲，求所嗜，此之谓老老。”《礼记·王制》记载：“五十不从力政，六十不与服戎，七十不与宾客之事，八十齐丧之事弗及也。”政令明确具体，操作就较为容易。注重老年人优待制度的可操作性现行老年人优待制度，如免费体检、乘车、参观、进公园以及老年大学学费减免等，具体明确，可操作性很强。一些助老制度需要配套制度，才具有可操作性。如老年人重病期间，需建立子女可带薪休假陪护制度；对专业护理院优先收养高龄失能、失智老人，需建立国家财政补贴制度；促进养医结合，需在医疗保险中设立长期护理保险制度等。制度建设的可操作性在于能够适应新形势，建立赡养尊严化制度测评指标（如下表），为目标建设、能力建设、态度建设和质量建设等各项制度测评打分，进行监管考核，满足老年人的多层次多样性需求，推动赡养尊严化。目标建设制度项目

可操作性测评指标政治待遇保障

：党员参加组织活动数；看文件听报告、订阅报刊/应享比例生活待遇保障

：养老金按时足额发放/应享比例，规定补贴津贴发放/应享比例服务资源保障

：为老服务供求对接比例服务项目保障

：养/医/学/教/为/乐等制度比例宜居环境保障

：社区住地无障碍、紧急援助措施比例测评分值说明按百分比分类统计：分值：0（60%以下，不合格），1（60%及以上，合格），2（80%及以上，良好），3（100%及以上，优秀）等4类。能力建设调研能力：老年基本状况动态数据库案例学习能力：具有创新为老服务理念案例组织能力：开展适合老年特点活动案例攻难能力：千方百计为老排忧解难案例应急能力：妥善处理老年风险危机案例以案例=分值统计案例：0（不合格），1（合格），2（良好），3及以上（优秀）等4类；态度建设学习研究：把握和研究老年人需求信息案例热情服务：主动助老的好人好事案例努力创新：开辟、拓展服务项目案例廉洁自律：严以律己、诚实守信案例以案例=分值统计案例：0（不合格），1（合格），2（良好），3及以上（优秀）等4类；质量建设养老政策缺位：因政策不落实而导致上访案例安全措施缺位：人身责任事故发生案例权益保障缺位：违反各种制度法规案例精神关爱缺位：遗弃、虐待、冷漠、嫌弃老人行为案例负向指标：分值：0（合格），-1（轻度不合格），-2（中度不合格），-3及以上（重度不合格）等4类。小结“不以规矩，不能成方圆”，（《孟子·离娄章句上》）成为从古至今的至理名言。解决人口老龄化的难点在于坚持制度建设的规范性。制度建设需要具备可操作性，可设计赡养尊严化制度建设测评指标，测评结果以获项目类别分值情况认定，以此增加制度建设的可操作性。三、制度建设的价值性和导向性

所谓价值性，是指制度反映了设计者的基本价值取向；所谓导向性，是指制度设计所追求的目标。制度不是一成不变的，需要依据情况的变化进行修订。注重赡养尊严化价值原则，以老年人为本，应作为老龄管理制度建设的导向性依据。

1、制度建设的价值性

制度建设的价值性在于能够满足人们需求。1990年，联合国开发计划署（UNDP）创立了人类发展指数(HDI)，即以“预期寿命、教育水准和生活质量”三项基础变量，明确了经济发展与社会发展并重的价值认定。2013年“全球年龄观察指数报告”中对全球91个国家老年人的收入保障、健康状况、教育、就业以及宜居环境等方面进行评比。前10名国家是瑞典、挪威、德国、荷兰、加拿大、瑞士、新西兰、美国、冰岛和日本。该报告表明，尽管富裕国家比发展中国家更能保障老年人的生活，但经济较不发达的国家乌拉圭（排名23）与巴拿马（排名30）却排在金砖五国（巴西排名31、中国35、南非65、印度73、俄罗斯78）之前。我国齐齐哈尔市是东北老工业基地的重镇，是未富先老的典型城市，但2011年联合国世界卫生组织将“国际老年友好城市”荣誉称号授予这座城市，成为全国首个获此殊荣的城市。市政府努力打造“孝亲敬老”之城，城市居家养老、社区助老、机构养老等全方位发展，老年人的幸福指数超过富裕的大城市。因此，养老保障滞后于经济发展，是制度建设价值认定的差距。让老年人有尊严的生活，必须提升制度建设的价值性认识。

2、制度建设的导向性

制度建设的导向性来自于问题的导向性，需求的导向性。传统家庭养老的老人幸福观是，四世同堂，子孙满堂，儿孙绕膝，享受天伦之乐。现