行政事业单位内部控制制度解析(俞天宝)

行政事业单位内部控制制度解析目录CONTENTS目录一、对内部控制的基本认识二、内部控制的基本措施和关键环节三、全省林业系统内部控制工作的现状分析对内部控制的基本认识PARTONE第一部分（一）题外话把权力关进制度的笼子里。十八大以来，“把权力关进制度的笼子里”这句话出现的频率非常高。不仅是中央电视台的新闻联播中经常引用，省市县各种媒体中也是频频出现；不仅各级党委的文件中有，各级政府的文件中也是屡屡出现，甚至是一些部门、单位乃至七站八所也是经常引用。这句话这么好用、人们又这么喜欢用，说明了什么问题呢？至少从一个侧面说明，我们的权力曾经没有关进制度的笼子，或者是一部分的权力没有关进制度的笼子，或者是这个笼子有漏洞，有些人可以随便进出。要想把人们都喜闻乐见的这句话弄通、弄明白，需要我们追根溯源，找到它的出处。这句话最先是谁说的呢？这句话的原文是这样的：第一部分“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不会害人。我现在就是站在笼子里向你们讲话”....这是美国总统布什（小）演讲中的一段话。这句话站在一个很高的高度，充分说明了把拥有权力者（统治者）纳入制度约束起来的重大意义。说站的高度很高，是指它把对统治者的驯服，看得比高超的科技、浩瀚的经典著作更高，更加有意义。我们也不难看出这段话的深远意义。我们可以细细分析一下。第一部分一部法律、一项制度最不容易规范、约束的是什么人呢？当然不是广大的老百姓，出于人对自由、权力向往的本能，首先最不容易约束的是制定这些法律和制度的人，也就是统治者或者是权力的拥有者。他们可能在制定法律或制度时把自己设定在法律或制度约束之外，使法律或者是制度压根就对他们这样一个群体缺乏约束力；他们也可能会把自己设定在法律或制度约束的范围之内，提出“王子犯法与庶民同罪”，但真正触犯了法律或制度，又能够网开一面，而不会受到应有的制裁。除了制定法律或制度的人难以规范约束以外，执行法律或制度的人也往往是最不容易约束的人。我们大家都可能遇到过这样的事，办一件事情，自己去办，怎么也办不成，但托上一个“有关系”的“达人”，有时候就轻而易举地办成了。这种情况说明了什么问题呢？说明法律或制度的执行中还是有很多可以变通的东西。中国有句俗语“县官不如现管”，说的就是这个道理。第一部分小布什在讲这段话的时候已经当上了总统，他有可能享受到笼子之外的一些特权，但他为什么又这样说呢？其实我们看看古今中外国家的兴衰成败就不难发现，随着人类社会的发展，政治文明（民主）和其他文明一样，是社会进步的必然选择和自然规律，这是不以人的意志为转移的。我们看看历史就知道，在统治阶级对被统治阶级的盘剥最厉害的时候，往往就是广大的老百姓起来反抗的时候；哪一个朝代对广大老百姓的民生关心一点，哪一个朝代统治的时间就长一点、稳定一点。强大的秦国统一了六国，却二世而亡。贾谊在《过秦论》的结尾说的很明确“然秦以区区之地，致万乘之势，序八州而朝同列，百有余年矣。然后以六合为家，崤函为宫。一夫作难而七庙隳，身死人手，为天下笑者，何也？仁义不施而攻守之势异也！”。其实这充分说明了一个道理：就是你不让大家好过，你也过不好。这又和黄炎培先生说的”其兴也勃焉，‘其亡也忽焉”治乱的历史周期律是一个道理。第一部分这种治乱的周期律在很长很广的时空里起着作用，似乎人们也难以找到摆脱它的办法。但既然人们发现了这样一个问题，就一直在探索解决问题的办法，而且应该说也找到了一定的办法------实现对统治者的驯服，把权力关进制度的笼子里。这虽然和内部控制有区别，但其对权力的控制、防止滥用职权就是内部控制的重要特征。第一部分权力的拥有者能够提出对自己的权力进行控制其实一直在向前发展，但却走过了一个艰难而又漫长的过程。权力的实际拥有者（准确的说应该是实际控制者）一直对权力是精心而全力维护的。有个歌曲叫《向天再借五百年》，其中有一句歌词是“真的还想再活五百年”，说出了多少帝王将相的心声。其实不光是帝王将相有这样的想法，就是一般的公职人员都对权力有一种强烈的向往，好多领导干部修改年龄想多干几年或是得到提拔的年龄优势就是最好的例证。“形势比人强”，无论如何精心维护，历史的潮流和社会的进步还是提出要把“权力关进制度的笼子里”，让每个公民在法律面前人人平等。所以说能够提出并执行好“把权力关进制度的笼子里”确实来之不易，需要当权者有长远的眼光和天下为公的胸怀。第一部分说到这儿，扯的有点远了。说了这么多，主要还是想告诉大家一个道理，对权力的控制其实是很难的，也是一个很重要的事情，做好内部控制对事业和单位的发展都有深远而重大的意义。不是说权力是把双刃剑吗，运用的好了，就能做好多大事好事；用的不好，那就不好说了，既伤老百姓，最终会伤害自己，多么糟糕的事都可能发生。第一部分（二）内部控制的历史演进内部控制是组织运营和管理活动发展到一定阶段的产物，是科学管理的必然要求。内部控制理论与实践的发展大体上经历了内部牵制、内部控制系统、内部控制结构、内部按制整合框架等四个不同的阶段，并已初步呈现出与企业(单位)风险管理整合框架交融发展的趋势。第一部分1、内部牵制阶段。内部控制的源头可以追溯到人类社会的形成之初。自从有了人类的群体活动和组织之后，就产生了对组织的成员及其活动进行控制的需要。内部控制的发轫最早可以追溯到公元前3600年至公元前3200年的苏美尔文化时期。古埃及、古波斯、古希腊、古罗马和古代中国都有原始部落内部牵制制度的雏形。原始的内部控制制度最早是为部落、城邦、庄园、国家服务的。中世纪资本主义生产关系萌芽，商业组织出现，内部牵制进入企业领域，开启了一个广阔的发展空间。第一部分内部牵制机制的提出主要是基于两个设想:&两个或两个以上人员或部门无意识地犯同样错误的概率，远小于一个人或部门犯该种错误的概率;设想一设想二两个或两个以上人员或部门有意识地串通舞弊的可能性，远低于一个人或部门单独舞弊的可能性。因此，内部牵制强调分杈和制衡，以抑制由于权力集中而引发的错误或舞弊行为。第一部分尽管随着经济社会的发展，内部控制日益超越内部牵制的范畴，但内部牵制的基本理念在内部控制中仍然发挥着重要作用。正如《柯勒会计辞典》所载，“设计有效的内部牵制以使每项业务能完整正确地经过规定的处理程序，而在这规定的处理程序中，内部牵制机制永远是一个不可缺少的组成部分”。这一阶段的不足之处，在于人们还没有意识到内部控制的整体性，只强调内部牵制机能的简单运用，还不够系统和完善。第一部分2、内部控制系统阶段。内部控制发展的第二阶段为内部控制系统阶段，从时间上看大致为20世纪40年代至20世纪80年代。为适应这一时期经济快速发展、所有权与经营权进一步分离的特点，在注册会计师行业的推动下，内部控制由早期的内部牵制逐渐演变为涉及组织结构、岗位职责、人员素质、业务处理流程和内部审计等比较严密的内部控制系统。在这一阶段，建立健全内部控制系统开始上升为法律要求。第一部分同时，为适应注册会计师评价被审计单位内部控制的需要,一些国家或组织开始将内部控制划分为内部会计控制和内部管理控制。其中，内部会计控制主要是针对会计记录系统和相关的资产保护实施的控制，内部管理控制主要是针对经济决策、交易授权和组织规划等实施的控制。（1972年11月，AICPA审计准则委员会发布《审计准则公告第1号——审计准则和程序汇编》将内部控制一分为二，使得注册会计师在研究和评价企业内部控制制度的基础上来确定实质性测试的范围和方式成为可能。由此内部控制进入“制度二分法”或“二要素”阶段）。第一部分3、内部控制结构阶段进入20世纪80年代，资本主义发展的黄金阶段以及随后到来的“滞涨”促使西方国家对内部控制的研究进一步深化，人们对内部控制的研究重点逐步从一般含义向具体内容深化。在实践中，注册会计师发现很难确切区分内部会计控制和内部管理控制，而且后者对前者其实有很大影响。于是，1988年AICPA发布《审计准则公告第55号》这份公告首次以“内部控制结构”的概念代替“内部控制系统”，包括控制环境、会计系统和控制程序。第一部分控制环境是指对有效建立和实施特定政策与程序有重大影响的各种因素，包括:管理层的理念和经营风格;组织结构;职权和责任的分配。会计系统会计系统是指为确认、归类、分析、记录和编报各项经济业务，明确资产与负债的经营责任而规定的各种方法，包括确认和记录一切合法的经济业务。控制程序控制程序是指企业为保证目标的实现而建立的政策和程序，包括经济业务和事项的适当授权;明确人员的职责分工;账簿和凭证的设置、记录与使用，资产及记录的限制接触。控制环境第一部分内部控制结构阶段对于内部控制的发展的贡献主要体现在两个方面:其一，首次将控制环境纳入内部控制的范畴。因为人们在管理实践中逐渐认识到控制环境不应该是内部控制的外部因素，尤其是董事会、管理层及其他员工对内部控制的态度和行为，是内部控制体系得以有效建立和运行的基础和有力保障。其二，不再区分会计控制和管理控制，而统一以要素来表述。第一部分4、内部控制整合框架阶段。1992年9月，COSO发布了著名的《内部控制—整合框架》它对内部控制的发展所做出的最重要的贡献在于它对内部控制下了一个迄今为止最为权威的定义:“内部控制是由主体的董事会、管理层和其他员工实施的，旨在为经营的效率和有效性、财务报告的可靠性、遵循适用的法律法规等目标的实现提供合理保证的过程。这个定义反映了一些基本概念:第一部分第一，内部控制是一个过程，它是实现目标的手段，而不是目标本身;第二，内部控制是由人员来实施的，它并不仅仅是政策手册和表格，还涉及组织中各个层级人员的活动;第三，内部控制只能为主体目标的实现提供合理保证，而不是绝对保证;010203第四，内部控制被用来实现一个或多个彼此独立又相互交叉的类别的目标。04第一部分COSO报告还明确了内部控制五要素：控制环境控制环境主要涉及主体内部的文化、价值观、组织结构、管理理念和经营风格等。这些因素是内部控制的基础，将对内部控制的运行和效果产生广泛而深远的影响。风险评估风险评估是指识别和分析与实现目标相关的风险，并采取相应的措施加以控制。控制活动控制活动是指主体对所确认的风险采取必要的措施，以保证其目标得以实现的政策和程序。信息与沟通信息与沟通是指主体内部部门及员工之间必须有效沟通、交流与内部控制相关的信息。监控监控是指评价内部控制的设计与执行情况，包括日常的监控活动和专项评价等。第一部分（三）内部控制的基本理论1、内部控制的定义。《行政事业单位内部控制规范（试行）》中内部控制的概念为：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和控制。第一部分01内部控制是一种全员控制。即内部控制强调全员参与，人人有责。单位的各级管理层和全体员工都应当树立现代管理理念，强化风险意识，以主人翁的姿态积极参与内部控制的建立与实施，并主动承担相应的责任，而不是被动地遵守内部控制的相关规定。第一部分内部控制是一种全面控制。是指内部控制的覆盖范围要足够广泛，涵盖单位所有的业务和事项，包含每个层级和环节，而且还要体现多重控制目标的要求。内部控制本质上是对风险的管理与控制，所谓风险是指偏离控制目标的可能性。也就是说，内部控制不仅仅是一种防弊纠错的机制，而且还是一种经营管理方法、战略工具，是一种为实现多重目标而实施的全面控制。（应当特别说明的是，内部控制只能为控制目标的实现提供“合理保证”，而不是“绝对保证”，这是因为企业目标的实现除了受到企业自身因素的限制以外，还会受到外部环境的影响，而内部控制无法作用于外部环境。）02第一部分内部控制是一种全程控制。是指内部控制是一个完整的全过程控制体系。从时间顺序上看，内部控制包括事前控制、事中控制和事后控制；从内容上看，内部控制包括制度设计、制度执行与监督评价。它们环环相扣，逐步递进，彼此配合，共同构成了一个完整的内部控制体系。如果说全面控制是横向角度为实现控制目标搭起了一道无形的网，那么全程控制则是从纵向角度为防范和管理风险驾起了一堵牢固的墙。03第一部分2、内部控制的原则全面性原则即内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖单位各种业务和事项。重要性原则即内部控制应当在兼顾全面的基础上突出重点，针对重要业务和事项、高风险领域和环节采取更为严格的控制措施，确保不存在重大缺陷。“三重一大”制度正是重要性原则的充分体现。制衡性原则制衡性原则要求内部控制应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督。相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念，更多地体现为不相容机构、岗位或人员的相互分离和制约。适应性原则适应性原则的思想来源于“权变”理论，所谓权变，是指权宜应变。根据权变理论，建立内部控制制度不可能一劳永逸，而应当与单位的经营规模、业务范围、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整。防止出现“道高一尺，魔高一丈”的现象。成本效益原则成本效益原则要求实施内部控制应当权衡成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。第一部分3、内部控制的局限性内部控制在保证单位管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，促进单位实现发展战略方面具有一定的作用，但仅能为以上目标的实现提供合理保证，而不是绝对保证，原因就在于内部控制本身具有一定的局限性。一般体现为以下三个方面。第一部分（1）越权操作内部控制制度的重要实施手段之一是授权批准控制，授权批准控制使处于不同组织层级的人员和部门拥有大小不等的业务处理和决定权限。但是一旦发生越权操作，内部控制分工制衡的作用就不能得到发挥，内部控制制度也就形同虚设了。0102（2）合谋串通内部控制制度源于内部牵制的理念：利用多个部门、环节、人员之间的相互制衡，来防止、发现和纠正可能发生的错误与舞弊。而合谋串通则完全破坏了内部牵制设想，削弱了制度的约束力，会导致内部控制制度无效。合谋串通的方式有两人串通和多人串通。多人串通的危害极大，往往会形成造假一条龙，不易识别。（税务卡）第一部分（3）成本约束根据成本效益原则，内部控制的设计和运行是花费代价的，单位应当充分权衡实施内部控制带来的潜在收益与成本，运用科合理的方法，有目的、有重点地选择控制点，实现有效控制。也就是说，内部控制的实施受制于成本与效益的权衡。0304（4)失职渎职失职渎职可能比合谋串通的后果更严重，大家都知道三国演义中华容道的故事，诸葛亮把曹操逃跑的各条路线都控制住了，但最终关羽却放跑了曹操。内部控制的基本措施和关键环节PARTTWO第二部分（一）基本措施和控制活动1、不相容职务分离控制。不相容职务分离控制要求全面系统地分析、梳理业务流程中所涉及的不相容职务，实施相应的分离措施，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制。不相容职务分离控制的核心是内部牵制。不相容职务分离控制是指经济业务的可行性研究与执行要分离，决策审批与执行要分离，执行与记录、监督要分离，物资财产的保管与使用、记录要分离。第二部分2、授权审批控制。授权审批控制要求单位按照授权审批的相关规定，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。完善的授权审批控制有助于明确权利和义务，层层落实责任，层层把关，最大限度地避免风险的发生。3、会计系统控制。会计系统控制要求单位严格执行国家统一的会计准则制度，加强会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，保证会计资料真实完整。会计系统控制的内容：会计准则和会计制度的选择，会计政策选择，会计估计确定，文件和凭证控制，会计档案保管控制，组织和人员控制，建立会计岗位制度，业务流程控制。第二部分4、财产保护控制。财产保护控制要求单位建立财产日常管理制度和定期清查制度，采取财产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保财产安全。财产保护控制的措施：财产档案的建立和保管，限制接触（是指严格限制未经授权的人员对资产的直接接触，只有经过授权批准的人才能接触资产），盘点清查，财产保险（通过财产投保，使得企业可以在意外情况发生时通过保险获得补偿，减轻损失程度）。5、预算控制。预算控制要求单位实施全面预算管理制度，明确各责任单位在预算管理中的职责权限，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，强化预算约束。第二部分6、绩效考评控制。绩效考评控制要求建立和实施绩效考评制度，科学设置考评指标体系，对单位内部各责任部门和全体员工的业绩进行定期考核和客观评价，将考评结果作为确定员工薪酬以及职务晋升、评优、降级、调岗、辞退等的依据。7、 合同控制。合同控制就是通过梳理合同管理的整个流程，分析关键风险点，并采取有效措施，将合同风险控制在单位可接受范围内的整个过程。合同控制措施：建立分级授权管理制度，实行统一归口管理，明确职责分工，健全考核与责任追究制度。8、信息公开控制。根据国家有关规定和单位的实际情况，建立健全信息公开制度，确定信息公开的内容、范围、方式和程序，接受单位内部和社会的监督。第二部分（二）关键环节和主要业务1、预算业务控制。单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。预算批复后要严格按照预算安排各项收支并建立预算执行分析机制，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施，提高预算执行的有效性。同时要加强决算和绩效管理，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制和“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。第二部分2、收支业务控制。一要做好收入控制。单位的各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算，严禁设立账外账。业务部门应当确保各项收入应收尽收，及时入账。（民勤县红崖山水库税收卡集体）财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符；要建立健全票据管理制度，财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。二要做好支出控制。需要从以下几个方面加强控制。第二部分一是加强支出审批控制。明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当在授权范围内审批，不得越权审批。

二是加强支出审核控制。全面审核各类单据。重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算和标准，审批手续是否齐全。三是加强支付控制。明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支付凭证应当进行登记。四是加强支出的核算和归档控制。由财会部门根据支出凭证及时准确登记账簿；与支出业务相关的合同等材料应当提交财会部门作为账务处理的依据。

另外，单位应当建立健全债务内部管理制度，明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务的全过程。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，应当进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定。加强债务的对账和检查控制，定期与债权人核对债务余额，进行债务清理，防范和控制财务风险。第二部分3、政府采购业务控制。单位应当建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度完善预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。要根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划,对政府采购活动实施归口管理。采购完成后，要根据规定的验收制度和政府采购文件，由指定部门或专人对采购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。要加强对政府采购业务的记录控制，对于涉密政府采购项目，应当与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。第二部分4、资产控制。单位的资产包括货币资金、实物资产、无形资产和对外投资。单位应当对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度。要合理设置岗位，不得由一人办理货币资金业务的全过程，确保不相容岗位相互分离，这一条在货币资金的管理中显得尤为重要。要加强货币资金的核查控制，指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金，核对银行存款余额，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表，核对是否账实相符、账账相符。对调节不符、可能存在重大问题的未达账项应当及时查明原因，并按照相关规定处理。（林科院）第二部分单位应当加强对实物资产和无形资产的管理，明确相关部门和岗位的职责权限，强化对配置、使用和处置等关键环节的管控。要对实物资产实行归口管理，明确资产使用和保管责任人，落实资产使用人在资产管理中的责任。贵重资产、危险资产、有保密等特殊要求的资产，应当指定专人保管、专人使用，并规定严格的接触限制条件和审批程序。按照国有资产管理相关规定，明确资产的调剂、租借、对外投资、处置的程序、审批权限和责任（引起注意）。要定期清查盘点资产，确保账实相符。财会、资产管理、资产使用等部门或岗位应当定期对账，发现不符的，应当及时查明原因，并按照相关规定处理。第二部分单位对外投资，应当由单位领导班子集体研究决定。要加强对投资项目的追踪管理，及时、全面、准确地记录对外投资的价值变动和投资收益情况。建立责任追究制度，对在对外投资中出现重大决策失误、未履行集体决策程序和不按规定执行对外投资业务的部门及人员，应当追究相应的责任。第二部分5、建设项目控制。单位应当建立与建设项目相关的议事决策机制，严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。决策过程及各方面意见应当形成书面文件，与相关资料一同妥善归档保管。建设项目控制主要包括项目审批、招投标、资金支付控制、变更审批、竣工验收和档案管理等内容。从厅系统项目管理的实际情况看，近些年来，国家越来越重视财政存量资金的管理，项目建设进度控制应该引起大家的重视，要加强项目建设以促进项目资金支出进度，并以加强资金监管倒逼项目建设。第二部分6、合同控制。单位应当对合同实施归口管理，建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合。明确合同的授权审批和签署权限，妥善保管和使用合同专用章，严禁未经授权擅自以单位名义对外签订合同，严禁违规签订担保、投资和借贷合同。对于影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，应当组织法律、技术、财会等工作人员参与谈判，必要时可聘请外部专家参与相关工作。谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主要意见，应当予以记录并妥善保管。合同签订实施后，要对合同履行情况实施有效监控，对合同履行中签订补充合同，或变更、解除合同等应当按照国家有关规定进行审查。财会部门应当根据合同履行情况办理价款结算和进行账务处理。未按照合同条款履约的，财会部门应当在付款之前向单位有关负责人报告。内部评价与监督外部评价与监督内部评价与监督指单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。外部评价与监督通常是指财政部门和审计部门的检查和审计。根据工作职责，财政部门和审计机关应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查，调查了解单位内部控制建立和实施的有效性，揭示相关内部控制的缺陷，有针对性地提出检查意见和建议，并督促单位进行整改。第二部分（三）内部控制的评价与监督全省林业系统内部控制工作的现状分析PARTTHREE叶公好龙第三部分（一）内部控制工作开展的依据和要求我们国家的内部控制制度建设经历了一个从无到有的漫长过程。从建国至改革开放初期，是一个内部控制（制度）的缺失时期。1985年颁布的《会计法》规定：“会计机构内部应当建立稽核制度。出纳人员不得兼管稽核、会计档案保管和收入、费用、债权、债务账目的登记工作。”标志着内部控制制度建立开始起步。之后，随着改革开放和经济社会发展的深入推进，内部控制制度不断完善并在实践中陆续推开。第三部分1996年，新修订的《会计法》将会计监督写入法律，是内部控制制度的重大突破。进入二十一世纪，以企业内部控制为先导，内部控制从制度设计到工作实践都进一步规范起来。2012年，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）；2015年，出台了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），这两个规范性文件是目前行政事业单位内部控制建设的重要依据。2016年，为了使《内部控制规范》和《指导意见》落到实处，财政部出台印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，规定从2017年开始，行政事业单位必须编报《内部控制报告》，报告单位内部控制建立和实施情况。《内部控制规范》从适用范围、原则、方法、单位层面、业务层面以及评价监督等方面对行政事业单位内部控制进行了详细规定；《指导意见》要求坚持全面推进、科学规划、问题导向、共同治理的原则，加强单位内部控制工作。并提出四项主要任务：第三部分主要任务一是健全内部控制体系，强化内部流程控制。要求已经建立并实施内部控制的单位，对照《内部控制规范》，对本单位内部控制制度的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性进行自我评价，进一步健全制度，提高执行力，完善监督措施，确保内部控制有效实施。内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位，必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作。三是建立内控报告制度，促进内控信息公开。内部控制应当作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告，通过面向单位内部和外部定期公开内部控制相关信息，逐步建立规范有序、及时可靠的内部控制信息公开机制，更好发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。二是加强内部权力制衡，规范内部权力运行。单位要根据自身的业务性质、业务范围、管理架构，按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，科学设置内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规程，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权，并定期轮岗。四是加强监督检查工作，加大考评问责力度。单位应当建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度，通过日常监督和专项监督，检查内部控制实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，进一步改进和加强内部控制；通过自我评价，发现问题，进一步改进和完善内部控制。03020104第三部分省林业厅系统内部控制工作在省财政厅的统一部署下“稳步”推进。稳步之所以用引号，是因为确实太稳了，基本上处于起步阶段。从去年各单位报送《内部控制报告》的情况看，厅系统内部控制工作确实还停留在较低的层次和水平。造成这种情况的原因是多方面的，下面我再一一分析。第三部分（二）内部控制工作存在的主要问题01一是思想认识不到位，组织领导不够。从厅机关到各基层单位、从领导到每一个职工都存在对内部控制工作重要性的认识不到位、重视不够的问题，表现为对内部控制制度理论的学习不系统，对内部控制的控制方法和手段不了解，对内部控制工作的要求不清楚，导致对内部控制工作不重视，工作缺乏主动性，也缺少应有的组织领导。第三部分（二）内部控制工作存在的主要问题二是安排部署不到位，推进落实不够。由于认识不到位，组织领导缺失，大多数单位没有把内控制度的建立和实施摆在应有的位置，没有把内控当作提升管理水平的重要手段，内控工作安排还停留在一般号召上，工作既缺乏安排部署，也缺乏跟进督导，年度报告也是东拼西凑，穷于应付，基本情况就是推一推，动一动，不推不动，甚至推了也不动，工作习惯于依赖上级批示和安排，主动推动工作缺乏机制和氛围。02第三部分（二）内部控制工作存在的主要问题三是控制措施不到位，工作成效不够。由于对内部控制的推进落实不够，内部控制分事行权、分岗设权、分级授权的要求没有得到很好的贯彻，更谈不上结合单位业务特点进行有效的内部控制，单位经济活动的决策、执行基本上还是个别领导说了算，内部控制对违规、腐败等风险的防控作用没有得到充分发挥，个别单位在项目资金和资产管理中已经暴露出严重的问题。（莲花山案例）03第三部分（三）如何加强内部控制工作1一要强化风险的识别和风险评估。单位必须了解它所面临的风险，并加以控制。即设立可辨识、分析和管理相关风险的机制。风险评估就是分析和辨识为实现单位目标所可能发生的风险。对风险进行细化、识别和辨识后，对每个风险发生可能性、对单位的影响程度、该风险当前的管控程度等进行全面评估，实施风险分级，筛选重大和重要风险，在下一步的工作中进行重点控制。（一个轮船的沉没）第三部分案例故事有点长，希望大家能耐心看完。当巴西海顺远洋运输公司派出的救援船到达出事地点时，“环大西洋”号海轮消失了，21名船员不见了，海面上只有一个救生电台有节奏地发着求救的摩氏码。救援人员看着平静的大海发呆，谁也想不明白在这个海况极好的地方到底发生了什么，从而导致这条最先进的船沉没。这时有人发现电台下面绑着一个密封的瓶子，打开瓶子，里面有一张纸条，21种笔迹，上面这样写着：一水理查德：3月21日，我在奥克兰港私自买了一个台灯，想给妻子写信时照明用。（违反规定，成为事故导火索）二副瑟曼：我看见理查德拿着台灯回船，说了句这个台灯底座轻，船晃时别让它倒下来，但没有干涉。（发现了隐患，但没有制止，没有履行监督职责）三副帕蒂：3月21日下午船离港，我发现救生筏施放器有问题，就将救生筏绑在架子上。（违反规定，未能保证应急设施有效，关上了最后的逃生之门）二水戴维斯：离港检查时，发现水手区的闭门器损坏，用铁丝将门绑牢。（违反规定，没有立即更换闭门器。水手区的门是用来挡烟、挡火甚至堵水的，一旦发生事故，这道安全屏障能给救火和逃生赢得时间。）二管轮安特耳：我检查消防设施时，发现水手区的消防栓锈蚀，心想还有几天就到码头了，到时候再换。（违反规定，没有及时排除灭火设施的故障）船长麦凯姆：起航时，工作繁忙，没有看甲板部和轮机部的安全检查报告。（最大的错误莫过于船长麦凯姆的安全意识极差，忽视安检程序，不履行安全职责。其他各环节船员的失误，都与船长平时对安全疏与管理有直接关系。工作繁忙是忽视安全的理由吗？）机匠丹尼尔：3月23日上午理查德和苏勒的房间消防探头连续报警。我和瓦尔特进去后，未发现火苗，判定探头误报警，拆掉交给惠特曼，要求换新的。（违反安全规定，拆掉了探头后未及时换装新的探头，以至于房间着火时，无探头报警，延误了扑火时间。）机匠瓦尔特：我就是瓦尔特。大管轮惠特曼：我说正忙着，等一会儿拿给你们。（又一个忙的没有时间顾安全的。安全隐患不能及时排除，更没有跟踪此事，管理上的空白置全船于死地。）服务生斯科尼：3月23日13点到理查德房间找他，他不在，坐了一会儿，随手开了他的台灯。（违反“人走灯灭”安全规定。完全没有电器火灾的防范意识，他随手打开了全船通向地狱的大门。）大副克姆普：3月23日13点半，带苏勒和罗伯特进行安全巡视，没有进理查德和苏勒的房间，说了句“你们的房间自己进去看看”。（此时距火灾还有半个小时，克姆普身为全船主要管理干部之一，未履行船长授予的安检责任。如果此时按要求履行安全检查，排除房间隐患，那么便没有半个小时后的火灾了。）一水苏勒：我笑了笑，也没有进房间，跟在克姆普后面。（谁检查谁负责，未履行检查职责的他们同样负有责任。）二水罗伯特：我也没有进房间，跟在苏勒后面。（可见安全检查多么的形式主义，这是不是跟我们工作中的安全检查很像啊。）机电长科恩：3月23日14点我发现跳闸了，因为这是以前也出现过的现象，没多想，就将阀合上，没有查明原因。（由于台灯底座较轻，行船中台灯摔落，造成电气短路引发跳闸。事故警兆就这样轻易放过。未对跳闸原因进行排查就送电同样违反了规定。电气相关的事故很多都是跳闸后未排查原因就送电造成的。）三管轮马辛：感到空气不好，先打电话到厨房，证明没有问题后，又让机舱打开通风阀。（又一个事故警兆被放过。发现异味未进行安全排查，同样违反规定。打开通风阀加速了明火的蔓延。）大厨史若：我接马辛电话时，开玩笑说，我们在这里有什么问题？你还不来帮我们做饭？然后问乌苏拉：“我们这里都安全吧？”（大厨史若也是个安全淡薄的人，他仅确认了厨房未起火，而没有提醒检查船上其它部位）二厨乌苏拉：我回答，我也感觉空气不好，但觉得我们这里很安全，就继续做饭。（发现异味，没有提醒有关船员，更没有向大副和船长报告。）机匠努波：我接到马辛电话后，打开通风阀。（他没有向有关人员提出检查的意见，而是打开通风阀，实际上是向火区打开了鼓风机。）管事戴思蒙：14点半，我召集所有不在岗位的人到厨房帮忙做饭，晚上会餐。（我们看到这些人面对事故警兆时态度，漠视、轻视、忽视就没有一个重视。安全意识淡薄如斯。）医生莫里斯：我没有巡诊。（未履行职责。假如坚持例行巡诊，不仅理查德房间着火能够发现，而且还可以发现许多舱室在冒烟，然而这最后一次发现火情的机会也丧失了）电工荷尔因：晚上我值班时跑进了餐厅。（未履行职责电工荷尔因本是晚上值班的，如果他坚守岗位，坚持巡查，必然会发现电线起火。）最后是船长麦凯姆写的话：19点半发现火灾时，理查德和苏勒房间已经烧穿，一切糟糕透了，我们没有办法控制火情，而且火越来越大，直到整条船上都是火。我们每个人都犯了一点错误，但酿成了船毁人亡的大错。从21种笔迹的绝笔字条的描述，我们不难勾画出事故整个过程：3月23日13点，服务生斯科尼在一水理查德的房间里随手开了台灯，而后离去。14点，由于海浪引起船身的晃动，导致台灯倒在船上，灯和灯泡被打碎并且短路引燃周围物质。引起跳闸，机电长科恩“没多想，就将阀合上”，这时燃烧的物质又把电线烧着，由于这是一条“最先进的船”，照明系统必然是电线象蜘蛛网一样密集而且遍布全船，所以燃烧的电火花立刻遍布全船的照明线路，由于电线一般都要隐藏在装修材料的里面，而且出于防火考虑，这艘船的装修材料一定具有相当的阻燃性，短时间还不可能起火，这时全船的电线已着火了，所以许多船员“感到空气不好”。这时三管轮马辛打电话到厨房，证明没有问题，又让机舱打开了通风阀，我们知道起火点在一水理查德的的房间，而理查德的房间在甲板以下，并且理查德的房间已有明火燃烧，其它房间虽电线着火，介质材料尚未见明火，由于通风管道大量空气的导入，氧气量的巨增导致理查德的房间火势更猛，而其他许多房间也呈现明火。14点半在火势正在发展时，管事戴思蒙“召集所有不在岗位的人到厨房帮忙做饭，晚上会餐”，从而放弃了对各起火点的监控和及时扑救的机会。19点半，当有人从各个岗位上向船长麦凯姆报告，船上起火后，船长知道主要的着火点在一水理查德的房间时，发出第一道命令：关闭水手区的通道，以阻挡火势发展到甲板上！当几个船员赶到水手区通道