山东省普惠金融的监管

山东省普惠金融的监管

当前，我国金融法律体系主要由法律、法规、部门规章和规范性文件构成，但这些金融立

法、监管相对宏观且集中于中央层面，地方金融监管比较薄弱，对消费者和投资人的保护力

度不够，并且在金融监管实际运行中存在同类金融业务和产品的监管重叠及某些金融新业态

监管空白的现象。尤其近几年，我国互联网金融发展迅速，催生了一些新的金融业态，现有

的金融法律和金融监管已难以适应金融改革和金融发展的需要，特别是地方金融监管存在法

制滞后、权责不一致、监管资源有限和监管存在空白等因素，制约了地方金融监管的有效

性。

伴随着我国互联网金融的迅速发展，山东省金融业发展水平也出现大幅提升，金融服务经济

社会发展的功能日益体现，同时新型金融业态不断涌现出来。但在金融业蓬勃发展的同时，

山东省地方金融组织经营不规范和金融人才培育、中介机构发展、信息平台建设等不协调、

不配套的问题也不断涌现，尤其是由于监管缺失和执法手段不足，金融诈骗、P2P“跑路”

事件、小贷公司“跑路”事件、违法吸收公众存款、违法发放贷款等不法行为屡禁不止，不

但侵害了正常的金融秩序，而且影响了社会稳定。这些问题亟待通过立法予以解决。我国现

有的金融法律法规，主要是规范银行和证券公司、保险公司等，对地方金融组织的规范较

少。

为了加快山东省地方金融改革、探索地方金融监管体制，2013年8月，省政府出台了《关

于加快全省金融改革发展的若干意见》（鲁政发（2013）17号，即“金改22条”，以下简

称《意见》），《意见》提出“逐步建立健仝地方金融监管机构，积极探索符合山东省实际

的金融监管体系”。此后，金融监管体制改革逐步推进。2016年3月30日，山东省第十二

届人大常委会第二十次会议审议通过了《山东省地方金融条例》（以下简称《条例》），并

于2016年7月1日正式实施。这是迄今为止我国首部关于金融监管的省级地方性法规，对

弥补地方金融监管空白、防范金融风险、保护金融消费者和投资者的合法权益、加快山东省

地方金融改革、提高金融服务实体经济具有重要意义。《条例》包括“总则”“金融服

务”“金融发展”“金融监督”“法律责任”“附则”6章，共58条。《条例》明确了山

东省地方金融组织的范围和监管主体，弥补了山东地方金融监管空白。

本报告主要从山东省普惠金融监管体系、普惠金融监管的政策法规、普惠金融监管实施三个

方面来阐述。

一山东省普惠金融监管体系

（一）监管主体和监管范围

2016年3月30日，山东省十二届人大常委会第二十次会议审议通过《山东省地方金融条

例》（以下简称《条例》），《条例》是我国地方金融监管方面出台的首部省级地方性法

规，是山东金融发展史和法制建设史上的一件大事。这标志着山东省地方金融监管体系正式

形成，金融监管走在了全国前列。

与山东省外温州、深圳、上海等地出台的地方性金融法规相比，《条例》有自身的独特优势

和创新之处。例如，将“一行三局”监管之外的地方金融组织纳入监管范围，为地方金融服

务、发展和监管提供了法律保障；明确规定小额贷款公司应当按照小额、分散的原则开展业

务经营，重点为小型/微型企业和农民、农业、农村经济发展提供融资服务；明确要求建立

地方金融组织信息披露制度，建立信息综合服务平台，实现数据资料共享。另外，在侧重点

方面，《条例》更加侧重于山东地方金融监管和维护地方金融稳定，而《温州市民间融资管

理条例》侧重于民间融资，《深圳经济特区金融发展促进条例》侧重于金融服务发展，《上

海市推进国际金融中心建设条例》侧重于国际金融中心建设。总的来看，《条例》的出台为

山东金融监管提供了法律依据。

为「加强山东省金融监管，防控风险，《条例》首先明确了山东省地方金融组织范围，是指

依法设立，从事相关地方金融活动的小额贷款公司、融资担保公司、民间融资机构、开展权

益类交易和介于现货与期货之间的大宗商品交易的交易场所、开展信用互助的农民专业合作

社、私募投资管理机构和国务院及其有关部门授权省人民政府监督管理的从事金融活动的其

他机构或者组织等。这样，《条例》明确把地方金融组织归山东省地方金融监管部门监管。

另外，典当、融资租赁、商业保理、书融资担保业务的监督管理，按照国家和省有关规定执

行；同时还给国家将来授权地方金融监管部门对P2P网络借贷平台、股权众筹等新型金融业

务进行监管留出了操作空间。

《条例》在明确了地方金融组织范围的同时，也明确了监管主体，为地方金融监管机构提供

了法律支持。《条例》明确了山东地方政府金融监管部门和“一行三会”驻鲁机构的各自监

管范围，山东省地方金融组织的监管部门为山东省地方金融监督管理局，“一行三局”负责

对口东省内信贷市场、货币市场、资本市场和保险市场进行监管，各地级市、县（市、区）

地方金融监管局负责中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动，

杜绝了一些地方金融组织被交叉监管和一些地方金融组织缺乏监管部门监管的现象。《条

例》出台后，在山东全省范围内形成了省级政府金融监管部门、市级政府金融监管部门和县

（市、区）级政府金融监管部门三级金融监管体系，做到了对全省地方金融组织监管的全覆

盖。

（二）山东省普惠金融监管组织体系

《W东省地方金融条例》出台后，明确了监管主体和监管对象，在山东省内形成了省、市、

县三级政府金融监管部门体系，该监管体系分工明确，覆盖全省。

1.省级监管组织体系

在LI东省级金融监管部门层面，主要是以山东省金融工作办公室为主导，“一行三会”驻鲁

机构和有关政府职能部门相结合的监管体制（见图1）。山东省金融工作办公室负责口常协

调、指导、调度等工作，贯彻落实中央和省委、省政府有关金融稳定的部署工作，分析全省

金融稳定形势，协调解决影响全省金融业稳健运行的重大问题，提高金融风险防范和处置成

效。“一行三局”、山东省工商行政管理局、山东省商务厅等相关职能部门分别根据国家有

关分领域专项整治方案和山东省政府要求，制订分领域专项整治方案，成立分领域专项整治

工作组，负责相应领域的专项整治工作。

具体来说山东省金融工作办公室（山东省地方金融监督管理局）负责监管小额贷款公司、

融资性担保公司、农民信用互助社、民间融资机构和区域性交易市场；山东省发展和改革委

员会负责管理各类股权投资公司、投资基金和企业债发行；山东省商务厅负责典当、融资租

赁公司审批与监管。此外，山东省农村信用合作社联社对全省农信社系统（农商行、农合行

和农信社）行使部分监督权；山东省农业厅参与对全省农业政策性保险试点工作的监督：山

东省供销合作社系统负责对农村资金互助组织进行审批。

山东省地方政府金融监管体系

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山东省各地级市、县（市、区）

山东省各地级市、县（市、区）

金融工作办公室（地方金融监督

相关政府职能部门

管理局）

图1山东省地方政府金融监管体系

2.地级市、县（市、区）级监管体系

2016年山东省已在17个地级市和137个县（市、区）各地金融办的基础上成立了地方金融

监督管理局，承担地方金融监管职责。地方金融监督管理局为各地金融组织的主管部门，并

整合分散于各职能部门的监管职责，形成统一归口管理，发改委（局）、商务局等部门相互

配合的监管模式。

各地级市、县（市、区）人民政府加强了对各自辖区内金融工作的组织领导，建立健全了各

自地区的金融监管体制，加强了与国家、省级有关部门和金融机构的协调配合，并及时研

究、发现、解决辖区内金融工作中的重大问题，加强辖区内金融工作的监督和管理，防范金

融风险。山东省县级以上人民政府组织辖区内金融监管局和发展改革、经济和信息化、财

政、公安、商务、税务、审计、工商行政管理、国有资产监督管理等部门，建立了金融信息

共享、风险处置、金融消费者权益保护等方面的协作机制，依法打击和处置金融欺诈、非法

集资等违法行为；同时，县级以上人民政府和地方金融监管局加强与辖区内国家金融监管派

出机构的信息沟通和工作协调，建立了金融风险防范化解工作机制，提高了金融风险防范与

处置能力；县级以上人民政府制定了本辖区金融突发事件应急预案，明确工作职责、事件分

级、启动机制、应急处置与保障措施等内容。

具体来看，当地金融工作办公室（当地金融监督管理局）负责监管辖区内小额贷款公司、融

资性担保公司、农民信用互助社、民间融资机构和区域性交易市场；当地发改委（局）负责

管理各类股权投资公司、投资基金和企业债发行；当地商务局负责典当、融资租赁公司审批

与监管。同时分领域的相关政府部门，包括各地级市的经济和信息化、财政、公安、农业、

国土资源、住房城乡建设、审计、工商行政管理等部门按照职责做好各自分领域的监督管理

工作。

与此同时，山东各地级市、县（市、区）金融监督管理局建立完善了事前审核、年度审查、

分类评级、高管约谈、行'也自律等监管制度，并加强了与省级金融监管部门协调配合，初步

构建了上下协调、完整覆盖的区域金融监管局面。山东省各地级市、县（市、区）人民政府

还加强了对各自辖区内金融工作的组织领导，各地级市和县（市、区）相关政府职能部门负

贡相关分领域专项监督管理工作，各级地方金融监管局和相关政府职能部门密切合作，负贡

对辖区内的金融组织监督管理。

3.行业协会自律监管组织建设

除了利用法律法规约束地方金融组织违法违纪的行为之外，山东省还建设多个普惠金融行业

协会来开展自律。协会作为政府与企业之间的桥梁，向政府传达企业的共同要求，同时协助

政府制定和实施行业发展规划、产业政策、行政法规和有关法律。

目前，山东辖区已经成立了山东省小额贷款企业协会、山东省民间融资机构协会和山东省融

资担保企业协会等。协会在协调会员遵守国家金融法律、法规和经济金融政策，认真履行自

律、维权、协调、服务职能，加强高管人员培训，维护会员合法权益，优化会员发展环境，

为会员提供优质服务，促进行业持续健康发展方面起到了重要作用。

一是制定了各自行业的自律公约。山东省普惠金融各行业协会制定了行规行约并组织会员实

施，包括制定了各自行业相应的质量规范和服务标准，规范了行业产品和服务质量，同时还

建立了社会评价、失信惩戒和“黑名单”等行业信用管理制度。

二是协会推进了信息公开。普惠金融行业各协会主动向社会公开了登记证书、章程、组织机

构设置、负责人及理事会成员名单等信息，向会员公开了重大活动、财务收支、接受捐赠和

资助等信息，承诺公开的信息无虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，接受社会和会员对信

息的查询和监督。

小额贷款机构、民间融资机构、新型农村合作金融等金融组织都已按照规定的时间向协会和

监督管理机构呈送经营报表，并把相关数据公布在金融办网站或者其他规定的媒体。

三是加强规范化建设。各地级市、县(市、区)推进普惠金融各行业协会依法开展协会相关

活动，逐步实现行业协会自我运作、自聘人员、自理会务，健全会员大会、理事会、监事会

制度，建立健全内部管理制度。

4.诚信体系建设

在对违法违规行为进行法律法规约束的同时，山东省积极推动诚信体系建设。山东省人民政

府地方金融监管机构根据《条例》建立了地方金融组织信息披露制度，加强了金融信用环境

建设，构建了守信激励和失信惩戒机制。随着大数据、互联网的不断发展，山东省人民政府

地方金融监管机构已在充分利用大数据平台技术的基础上，组建山东省金融组织信息综合服

务平台，开展山东省内金融组织、相关企业和个人信用信息采集、整理、保存、加工和公布

等工作，并与全国企业信用信息公示系统、公共信用信息平台相衔接，实现地方金融数据资

料共享。运用大数据的理念和技术，建设成山东省中小企业和农村信用数据信息库，同时省

级公共信用信息平台----“诚信山东”(http：”/)的建设已经取得

阶段性成果，信用联合奖惩机制初见成效。2016年，青岛、潍坊、威海、德州、荣成五市

成功入选全国创建社会信用体系建设示范城市，数量居全国首位。

山东地方金融监管部门通过建立统计分析制度，定期收集、整理和分析地方金融组织统计数

据，利用大数据平台，整合金融行业客户信息，加强与相关行业信息数据交换和整合，与征

信系统等其他信用信息平台相连接，建立山东金融数据检测平台，并运用专业技术，挖掘规

律性、系统性信息，对金融组织的客户风险、金融组织的运行风险进行及时预警，进而提高

监管效率。

山东地方金融监管部门还通过社会媒体宣传等手段，定期公开发布诚信信息公告，引导市场

和人们对金融组织进行监督，让地方金融组织做到自我诚信约束，从失信惩罚、约束，到守

信奖励、引导等一系列信用机制，强化对市场主体及其行为的诚信约束。在诚信建设的同

时，也要建立跨部门联动响应和失信联合惩戒机制。对违法巾场主体加大行政处罚和信用约

束力度，依法实施吊销营业执照、吊销注销撤销许可证、列入经营异常名录和“黑名单”等

惩戒措施。逐步建立健全跨部门联动响应和失信惩戒机制，对被列入经营异常名录、严重违

法失信企业名单、重大税收违法案件当事人名单.、失信被执行人名单等的失信主体依法予以

限制或禁入，形成“一处违法，处处受限”的联合惩戒机制。

二山东省普惠金融监管的政策法规

2006年11月24日，山东省办公厅发布《山东省人民政府关于做强做大我省金融业的意

见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，金融是现代经济的核心。在加快地方金融发展

方面明确提出，探索设立民间小额信贷机构，积极试点发展.'只贷不存”的小额信贷组织。

积极试办金融租赁公司、汽车金融公司和货币经纪公司。积极促进典当行业发展。争取设立

地方金融资产管理公司，有效处置地方金融机构不良资产。引导业绩优良、管理规范的集团

公司设立财务公司。积极推动设立产业投资基金，组建基金管理公司。积极整合政府各类投

资公司，打造投融资平台。

2007年9月30日，山东省人民政府颁布的《关于贯彻国发（2007）7号文件进一步加快发

展服务业的意见》指出，要大力促进金融业等服务业发展，有序发展金融保险业。提高银

行、信托、保险、证券等金融服务水平，大力促进金融服务多样化和现代化，加快金融服务

和佥融产品创新。

2016年3月30日，山东省十二届人大常委会第二十次会议审议通过《山东省地方金融条

例》（以下简称《条例》），自2016年7月1日起正式实施，《条例》开创了省级地方金

融监管立法的先河，为实现中央和地方分层有序监管、促进地方金融发展和风险防范提供了

有力的法律保障。

（一）小额贷款机构的相关法律法规

2008年9月4R,为了进一步加快推进经济文化强省建设、稳妥有序地开展小额贷款公司

试点工作，山东省政府办公厅发布《关于开展小额贷款公司试点工作的意见》（以下简称

《意见》）。《意见》明确了小额贷款公司的试点范围和准入条件，指出山东省小额贷款公

司试点工作按照省政府统一部署进行；同时要加强对试点工作的组织领导，由省金融办牵

头，省工商局、人行济南分行等多部门建立小额贷款公司试点工作省级联席会议制度。《意

见》的出台，使山东省金融资源配置在一定程度上得到优化，“三农”和小企业贷款平台供

给得到增加，农村地区金融服务得到改善，山东省民间融资开始进入规范发展阶段。

2009年9月7日，为规范小额贷款公司监督管理工作，提高监管工作的质量和效率，山东

省人民政府办公厅颁侏了《山东省小额贷款公司监督管理暂行办法》（以下简称《办

法》）。《办法》从监管保障、信息采集、风险分析、风险处置和档案管理五个方面对小额

贷款机构做出了规定，指出小额贷款公司是以服务“三农”和小企业为宗旨，属于新型地方

金融组织，由各地金融办进行管理。《办法》的实施，为小额贷款机构的监管提供了制度保

障，对于防范小额贷款机构风险、促进山东省内小额贷款机构的健康发展起到了重要作用。

2009年9月10日，为进一步做好山东省小额贷款公司试点工作，山东省金融办发布《小额

贷款公司试点材料申报指引》（以下简称《指引》），《指引》对上报流程、上报材料、高

管任职资格进行了详细的解释。《指引》指出，所有试点材料必须由各市小额贷款公司试点

主管部门的工作人员上报，不得安排小额贷款公司工作人员报送。试点材料送达后，应经过

省金融办有关人员确认，并按要求填写“收文登记单”。《指引》对小额贷款机构的设立程

序、提交资料、人员任职等方面进行了详细说明，提高了小额贷款公司试点工作的效率。

2009年9月22日，为进一步完善全省小额贷款公司经营情况月报制度，山东省金融工作办

公室下发《关于进一步做好小额贷款公司经营情况上报工作的通知》（以下简称《通

知》），《通知》指出，建立和实施小额贷款公司经营情况月报制度，是全面了解小额贷款

公司试点情况的重要途径，是及时发现试点工作存在的问题和风险，确保试点工作稳妥有序

开展的重要保障。《通知》有利于规范小额贷款机构的日常经营活动，有利于防范小额贷款

机构的风险，有利于对小额贷款机构进行监管。

2011年7月18日，为充分发挥小额贷款公司“小、快、灵”的自身优势，努力加大信贷投

放，缓解中小企业融资难问题，山东省金融工作办公室卜.发《进一步加强日常监管督促小额

贷款公司依法合规经营有关问题的通知》（以下简称《通知》），《通知》指出小额贷款公

司要“树立依法合规经营意识，严格按照'小额、分散'原则发放贷款，坚决禁止以‘化整

为零’等形式变相发放大额贷款”“严格把握‘三条红线'，坚决禁止任何形式的‘非法集

资或变相吸收公众存款、发放高利贷、使用非法手段催债’行为”“坚决防止‘坐地起价、

哄抬利率’，严格禁止以收取手续费、咨询费等名义，变相提高利率”。《通知》发出后，

有效避免了小额贷款公司受利益驱动，偏离正常经营轨道的问题，同时要求各市金融办要充

分发挥组织牵头作用，协调推动本级联席会议成员单位加强日常监管，督促小额贷款公司依

法规范经营，充分发挥作用，对于出现违规经营问题的，一经查实，坚决予以查处。

2015年5月4日，为使山东省小额贷款公司试点工作稳妥有序开展，缓解“三农”和小企

业融资困难，促进民间投资，更进一步推进小额贷款公司试点工作，促进山东省小额贷款公

司持续健康发展，山东省人民政府办公厅颁布《关于进一步推进小额贷款公司试点工作有关

问题的通知》（以下简称《通知》）。《通知》扩大了试点范围，”原则上所有县（市、

区）都可开展小额贷款公司试点，经济发达县或人口大县可适当增加试点数量。允许经济开

发区、高新技术产业开发区、保税港区进行小额贷款公司试点。设区市可选择直管的经济开

发区、高新技术产业开发区进行试点，试点条件包括：①申请试点的经济开发区、高新技术

产业开发区是经国务院或省政府批准设立的；②开发区内设有管理委员会，管委会一般应具

有经济管理和相关行政管理职能；③管理委员会下设相应的独立职能部门；④管理委员会具

有承担试点风险防范和处置责任的承诺和能力；⑤开发区内有众多的中小企业，融资需求

大。保税港区试点条件参照上述条件执行”。《通知》有利于激活各地民间资本，解决小企

业融资困难，扩大民间融资范围。

2015年7月31日，为贯彻落实《山东省人民政府关于贯彻国发（2014）29号文件加快发展

现代保险服务业的意见》（鲁政发（2015）9号）和《山东省人民政府关于运用财政政策措

施进一步推动全省经济转方式调结构稳增长的意见》（鲁政发（2015）14号），山东省金

融工作办公室和山东省财政厅联合发布《山东省小额贷款保证保险补贴资金管理暂行办

法》，决定设立山东省小额贷款保证保险补贴资金。小额贷款保证保险，是指小微企业、农

业种养殖大户和农村各类生产经营性合作组织以及城乡创业者在申请流动性贷款时，向保险

公司投保，银行以保单作为担保方式向投保人发放贷款，当贷款人未按合同约定履行还贷义

务并在等待期结束后，由保险公司按照相关约定承担贷款损失赔偿责任的保险业务。“保险

+银行+政府”三者相结合的方式，有效缓解了小微企.业、农业种养殖大户和农村各类生产经

营性合作组织无抵押、融资难的难题V

2016年3月24日，为充分发挥财政资金撬动信贷资金的作用，支持打赢脱贫攻坚战，根据

《中共山东省委、山东省人民政府关于贯彻落实中央扶贫开发工作部署坚决打赢脱贫攻坚战

的意见》（鲁发（2015）22号）和省委办公厅、省政府办公厅印发的《贯彻实施〈中共山

东省委、山东省人民政府关于贯彻落实中央扶贫开发工作部署坚决打赢脱贫攻坚战的意见〉

重要政策措施分工方案》（鲁厅字（2016）11号）等文件精神，山东省扶贫开发领导小组

办公室、山东省财政厅和山东银监局联合制定了《山东省小额扶贫信贷贴息和风险补偿操作

办法》（以下简称《办法》）。《办法》向符合条件的各类主体发放的扶贫贷款包括“富民

农户贷”和“富民生产贷”。《办法》的出台充分发挥了财政资金撬动信贷资金的作用，有

效支持了扶贫攻坚战。

为贯彻落实《山东省地方金融条例》（以下简称《条例》），2016年9月7日，山东省地

方金融监督管理局印发了《山东省小额贷款公司（试点）管理办法》（以下简称《办

法》）。在《办法》出台之前，山东省有关小额贷款公司的政策制度，是以2008年银监

会、中国人民银行出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发（2008）23号）

为基础，并在后期的工作中不断调整、逐步演变形成的，且散布在多个文件之中。《办法》

认真总结试点以来的经验，梳理现有准入政策和监管制度，形成行业发展的稳定预期。认真

贯彻落实《条例》精神，建立健全行业经营规则，明确小额贷款公司义务，充分发挥自律组

织作用。参照许可制度对审批流程做出适当调整，划分省、市、县三级监管机构职责，以属

地管理为原则，在《条例》框架内对行政处罚的实施主体、处罚标准等予以明确。

2016年12月30日，山东省地方金融监督管理局印发了《关于开展山东省小额贷款公司创

新业务试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。山东省小额贷款公司试点八年来，保

持了平稳的发展势头，取得了良好的经济和社会效益。但是也存在一些问题：贷款投放有所

减缓，融资瓶颈难以破解，业内有放宽业务范围的需求。鉴于上述原因，为推动小额贷款公

司转型升级，促进小贷行业健康发展，制定了《意见》。《意见》明确了省地方金融监督管

理局负责研究制定创新业务试点的政策，协调指导全省试点工作，及时总结推广试点经验，

完善试点政策。市地方金融监督管理局负责组织和推动本辖区的试点工作，是试点工作的第

一责任主体，要切实做好风险防范处置工作，确保不出现区域性和系统性风险。县级监管机

构负责本辖区小额贷款公司创新业务试点的组织申报，并做好指导和监管等工作。同时明确

了申报材料及流程。

（二）融资担保机构的相关法律法规

为及时掌握融资性担保机构重大风险事件情况，切实加强对重大风险事件的应急管理，防止

重大风险事件对融资性担保业造成冲击，避免单体风险转化为系统性风险，根据《融资性担

保公司管理暂行办法》，制定《融资性担保机构重大风险事件报告制度》。2010年12月2

日，山东省金融工作办公室转发了《融资性担保机构重大风险事件报告制度》（银监发

（2010）75号，以下简称《报告制度》）的通知，要求监管部门按照规定和辖区内实际情

况，研究制定重大风险事件报告机制、应急管理机制和问责制度的实施方案，切实加强组织

领导，确保相关工作落到实处。《报告制度》对于切实加强融资性担保机构重大风险事件应

急管理，防止重大风险事件对融资性担保业造成冲击，维护金融和社会稳定具有重要的意

义。

2010年12月2日，为进一步建立健全融资性担保行业统计制度，全面、准确、及时地掌握

融资性担保行业经营情况，持续跟踪监测融资性担保业务风险，促进山东省融资性担保行业

健康稳定发展，山东省金融工作办公室转发了《中国银监会关于加强融资性担保行业统计工

作的通知》（银监发（2010）80号，以下简称《通知》）。《通知》要求各市金融办要高

度重视融资性担保行业统计工作，将其作为融资性担保行业日常监管的重要手段和依据，切

实加强对辖内融资性担保行业统计工作的组织领导，指派专人负责，按季度及时、完整、准

确地填报本辖区统计报表，做好融资性担保机构上报数据的审核、汇总、分析和报送工作。

《通知》对于完善山东省融资性担保监督管理制度，制定扶持政策，改善外部环境，具有重

要意义。

2010年12月2R,为加强融资性担保机构经营许可证管理，促进融资性担保机构依法经

营，维护融资性担保市场秩序，根据中国银监会《融资性担保机构经营许可证管理指引》

（银监发（2010）77号）、《山东省融资性担保公司管理暂行办法》（鲁金办发（2010）9

号）等有关规定，山东省金融工作办公室发布了关于《山东省融资性担保机构经营许可证管

理指引》（以下简称《指引》）的通知。《指引》指出“融资性担保机构经营许可证的颁

发、换发、注销等由省金融办依法办理，各市、县（市、区）监管部门配合做好有关工作。

融资性担保机构依法取得融资性担保机构经营许可证后，方可向有登记管辖权的工商行政管

理部门等登记机关申请办理注册登记。省金融办对融资性担保机构经营许可证实行年审制

度”。《指引》对于加强山东省融资性担保机构经营许可证管理，促进融资性担保机构依法

经营，维护融资性担保市场秩序具有重要意义。

2010年12月2R,为加强对融资性担保公司董事、监事和高级管理人员的任职资格管理，

促进融资性担保行业合法、稳健运行，根据《融资性担保公司董事、监事、高级管理人员任

职资格管理暂行办法》（中国银监会2010年第6号令）、《山东省融资性担保公司管理暂

行办法》（鲁金办发（2010）9号）等有关规定，山东省金融工作办公室发布了关于《山东

省融资性担保公司董事、监事和高级管理人员任职资格管理暂行办法》（以下简称《暂行办

法》）的通知，《暂行办法》在融资性担保公司的董事、监事和高级管理人员任职资格条

件，董事、监事和高级管理人员任职资格的管理等方面进行了详细的规定。《暂行办法》对

于完善融资性担保公司董事、监事和高级管理人员的任职资格，提高管理人员业务素质，促

进口东省融资性担保行业合法、稳健运行和健康发展起到了重要作用。

由于融资性担保业长期缺乏规范监管，业务运作不规范、内部管理松弛、风险识别和管控能

力不强、担保品种创新能力不够，行业发展遇到了不少困难和问题，影响了整个行业的可持

续发展和专业优势、增信功能的发挥。为进一步做好融资性担保机构规范整顿工作，促进融

资性担保业健康发展，2010年12月17日，山东省金融工作办公室发布了《开展非公司制

融资性担保机构规范整顿工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》要求“各单位要从

全面贯彻落实科学发展观、加快转方式调结构、推进经济文化强省建设的高度，统一思想，

提高认识，把非公司制融资性担保机构规范整顿作为加强地方金融工作的•项重要措施，切

实抓紧抓好”。《通知》对于加强山东省融资性担保业务监督管理，防范化解金融风险，促

进融资性担保业健康发展，具有十分重要的意义。

2010年12月17R,为建立健全融资性担保公司内部控制制度，促进山东省融资性担保行

业稳定健康发展，山东省金融工作办公室转发了《中国银监会关于印发〈融资性担保公司内

部控制指引〉的通知》（银监发（2010）101号，以下简称《通知》），并要求贯彻落实，

《通知》对融资性担保公司的内部控制职责、业务活动的内部控制、内部控制的监督与纠正

进行了详细规定，同时要求融资性担保公司内部控制应遵循全面性、重要性、制衡性、适应

性和成本效益五大原则。《通知》对于建立健全融资性担保公司内部控制制度、防范融资性

担保业务风险、促进融资性担保公司稳健经营起到了重要作用。

2010年12月17口，为规范融资性担保公司的信息披露行为，促进山东省融资性担保公司

与银行业金融机构等债权人之间的业务合作以及融资性担保公司的稳定健康发展，山东省金

融工作办公室转发了《中国银监会关于印发〈融资性担保公司信息披露指引〉的通知》（银

监发（2010）100号，以下简称《通知》），并要求贯彻落实。《通知》要求融资性担保公

司在信息披露内容、信息披露管理等方面按照《融资性担保公司信息披露指引》的规定披露

信息，同时遵循真实性、准确性、完整性、及时性和可比性的原则。《通知》对融资性担保

公司信息规范披露、促进山东省融资性担保公司公开透明、健康发展具有重要意义。

2011年6月27日，由于长期以来缺乏规范监管，融资性担保机构分公司普遍存在设立标准

不明确、业务运作不规范、风险管理能力不强等问题，影响了整个行业的可持续发展。为进

一步巩固和发展规范整顿成果，促进融资性担保业健康发展，山东省金融工作办公室和山东

省工商行政管理局联合下发《关于进一步加强省辖融资性担保机构分公司规范管理问题的通

知》（以下简称《通知》）。《通知》要求“通过规范管理，进一步完善分公司设立审批程

序，明确监管责任，优化机构布局，规范分公司经营运作，促进融资担保业健康发展”，并

在机构状况、业务范围、经营行为、高管人员资格和营业场所五个方面进行规范管理。《通

知》在进一步巩固和发展规范整顿成果、促进山东省融资性担保业健康发展方面具有重要意

义。

2012年2月14日，为加强对融资性担保机构的监督管理，规范融资性担保机构经营行为，

促进融资担保行业规范健康发展，山东省金融办制定了《山衣省融资性担保公司年审办法》

（以下简称《办法》）。《办法》在年审对象、审核程序、主审资料以及年审结果等方面进

行了详细规定，同时指出年审是做好融资性担保机构监管工作的一项重要措施，也是强化制

度建设、促进行业发展的重要内容。融资性担保机构的年审对于提前发现行业及公司影响金

融稳定的因素，及时采取果断措施化解风险，共同维护行业、地区的金融稳定和社会和谐稳

定具有重要意义。

2014年1月7R,为切实加强融资性担保机构监管工作，提高监管的科学性、有效性和针

对性，加快建立和完善融资性担保机构风险预警机制，促进山东省融资性担保行业规范健康

发展，根据《融资性担保公司管理暂行办法》（银监会令2010年第3号）、《山东省融资

性担保公司管理暂行办法》（鲁金办发（2010）9号）等规定，结合山东省实际，山东省金

融工作办公室印发了《山东省融资性担保机构分类监管暂行办法》（以下简称《办法》）。

分类监管指山东省金融工作办公室及各设区市监管部门根据客观信息，综合分析评估融资性

担保机构风险，依据评估结果将其归入特定监管类属，并采取针对性监管措施的行为。分类

监管按照全面性、持续性、风险导向利定量与定性相结合四个原则进行。《办法》的实施，

有效加强了对融资性担保机构的监管工作，提高了监管的科学性、有效性和针对性，加快建

立和完善了融资性担保机构风险预警机制，促进山东省融资性担保行业规范健康发展。

（三）各类交易场所的法律

2012年2月27日，为防范金融风险，规范市场秩序，维护市场稳定，根据《国务院关于清

理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发（2011）38号）要求，结合山东省

实际，山东省政府印发了《山东省人民政府颁发关于贯彻国发（2011）38号文件做好清理

整顿各类交易场所工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》分五部分，提出了做好清

理整顿工作的重要意义、政策界定、工作目标、范围、重点、分工和主要措施、时间安排

等，明确了管理程序。《意见》要求“以科学发展观为指导，以《公司法》《证券法》等国

家有关法律法规和政策规定为依据，牢牢把握‘稳中求进'的工作基调，坚持依法合规和积

极稳妥并举、整顿规范和健康发展并重，按照‘自查、检查、整顿、改进、完善、提高’的

方针，综合运用经济、法律和必要的行政手段，集中各方面力量，全面开展各类交易场所清

理整顿”。《意见》对于防范金融风险、规范市场秩序、维护社会稳定、促进山东省国民经

济健康有序发展具有重要意义。

2014年7月29日，为规范权益类交易场所（以下简称“交易场所”）的经营活动，加强对

交易场所的监督管理，根据《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》

（国发（2011）38号）、《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办

发（2012）37号）、《山东省人民政府关于贯彻国发（2011）38号文件做好清理整顿各类

交易场所工作的意见》（鲁政发（2012）11号）等有关规定，山东省人民政府办公厅颁发

《U东省权益类交易场所管理暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》分为总则、设立

变更和终止、组织结构、自律规定、监督管理和违规处理、风险防范和控制、股权交易市场

的特别规定等八章内容。《办法》的推出，保护了市场参与者的合法权益，促进了山东省交

易场所的健康发展。

2016年7月11日，为加强交易场所监督管理，规范交易场所经营活动，保护市场参与者合

法权益，防范化解金融风险，促进全省交易场所持续健康发展，充分发挥市场在资源配置中

的决定性作用，根据《中华人民共和国公司法》、《山东省地方金融条例》以及《国务院关

于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发（2011）38号）、《国务院办

公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办发（2012）37号）等有关规定，山东

省地方金融监督管理局颁布《山东省交易场所监督管理办法》（以下简称《办法》）。《办

法》对辖区内的“交易场所”进行了定义并指出了经营范围，明确了监管机构，制定了“交

易场所”申请、变更和终止的程序，对“交易场所”的风险防控提出了要求并服从监管部门

的监督管理，最后指出了“交易场所”的法律责任。

（四）股权投资的相关法律法规

2014年11月19日，为了更好地发挥财政资金的引导放大作用和市场在资源配置中的决定

性作用，促进投资机构和社会资本进入山东省产业投资领域，推动全省创'业创新、产业升级

和小微企业快速成长，山东省人民政府办公厅颁发《山东省省级股权投资引导基金管理暂行

办法》（以下简称《办法》）。由政府出资设立股权投资引导基金，有利于将分散在各个方

面投向竞争性领域的财政专项资金集中起来，变“无偿投入”为“滚动使用”，变“直接投

入”为“间接引导”，变“行政性分配”为“市场化运作”，能够更好地发挥财政资金的激

励引导和杠杆放大效应，提升公共资源配置效率；有利于吸引外来资本、激活民间资本，带

动股权投资基金等多元化私募基金发展，健全完善多层次资本市场体系，满足产业融资需

求；有利于吸引更多社会资本进入中小微企业、农村产业、新兴制造业以及政府鼓励发展的

旅游、文化、健康、教育等服务业领域，健全现代企业制度，并带动人才、技术等其他要素

聚集，促进创业创新，推进产'业结构优化调整。

2016年3月29日，为了推进全省规模企业规范化公司制改制工作，建立产权清晰、权责明

确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，培育上市挂牌资源，顺利对接多层次资本市场，

山东省金融工作办公室、山东省工商行政管理局、中国人民银行济南分行、中国银行业监督

管理委员会山东监管局联合颁发《关于规范开展改制企业股权登记托管工作的指导意见》。

实行改制企业股权集中登记托管，有利于企业建立和完善现代产权制度，对改制企业股权的

登记、变更、转让等行为实行第三方标准化管理，是企业股权规范化、资本化的前提，是确

认股权权属、明晰产权关系、保护股东权益的基础工作，有利于推进改制企业建立和完善

“权属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，有利于提高改制企业透明

度，提升企业的社会公信力，促进改制企业规范健康发展。同时还利于拓宽融资渠道，为改

制企业有效对接资本市场创造条件。

（五）新型农村合作金融相关法律法规

2014年底，经国务院同意，山东省成为我国唯一开展新型农村合作金融试点的省份，2015

年“中央一号”文件明确指出，要积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农

民合作社内部资金互助试点，这就为山东省探索发展新型农村合作金融指明了方向。同时，

山东省农民专业合作社呈现蓬勃发展的良好势头，农村合作经济一直走在全国前列，广大农

民和各类新型农村经营主体在农民专业合作社的基础上，积极开展内部信用合作，探索积累

了一些行之有效的做法和经验。2015年1月29日，山东省人民政府办公厅颁发《山东省农

民专业合作社信用互助业务试点方案》和《山东省农民专业合作社信用互助业务试点管理暂

行办法》。试点目标：力争到2017年底，初步建立起与山东省农村经济相适应、运行规

范、监管有力、成效明显的新型农村合作金融框架，使之成为正规金融服务体系的有益补

充，更好地满足农民金融需求，促进山东省农业农村经济发展。同时，也为我国健全和完善

农村金融服务体系探索可行路径。开展农民专业合作社信用互助业务对于完善农村金融服务

体系、更好地满足农民金融需求、促进农业现代化具有重要意义。

2014年，山东省成为开展新型农村合作金融试点的唯一省份，2015年1月，山东省政府臼

发了《山东省人民政府办公厅关于印发山东省农民专业合作社信用互助业务试点方案和山东

省农民专业合作社信用互助业务试点管理暂行办法的通知》（鲁政办发（2015）8号），标

志着新型农村合作金融试点工作正式启动。在总结试点以来各地信用互助业务监管经验的基

础上，2016年8月29日，山东省地方金融监督管理局颁发了《山东省农民专业合作社信用

互助业务试点监管细则》（以下简称《监管细则》）.《监管细则》分为总则，业务申请、

资格认定和终止，经营规则，监督管理，法律责任和附则6章，共计35条。试点是一项探

索性工作，随着工作的进一步推进，有关政策还将面临修订完善，《监管细则》在充分体现

“社员制、封闭性”等底线和红线前提下，对信用互助业务监管做了较为原则性、框架性的

规定。这样既为各地因地制宜制定监管政策留卜.了余地，也为将来试点政策修订后监管制度

的进一步完善预留J'空间。

（六）民间融资机构相关法律法规

自2012年开始，民间融资规范引导工作在山东省范围内展开，在工作实践中发现，省政府

办公厅《关于进一步规范发展民间融资机构的意见》（鲁政办发（2013）33号）只对民间

融资机构的设立、经营等进行了总体设计，对于监管工作来说可操作性不强。为提高监管的

科学性、针对性和有效性，在多次征求各市县金融办和民间融资机构意见，充分酝酿、全面

论证、反复修改的基础上，2015年6月8日，山东省金融工作办公室颁发《山东省民间融

资机构监督管理暂行办法》（以下简称《办法》），《办法》共分6章48条，以促进发

展、服务实体为中心，坚持适度监管、底线思维原则，坚持理论与实践相结合，更加注重可

操作性，着力提升监管工作的制度化、规范化水平。《办法》规范了山东省民间融资机构监

督管理工作，提高了监管工作质量和效率，对防范和化解民间融资领域风险、促进民间融资

机构健康发展起到了重要作用。

（七）民间资本管理机构的法律法规

2016年12月15日，为了规范民间融资行为，增强民间资本管理公司的发展活力，提高民

间资金转化为资本的能力，探索民间资本聚集、交易的有效路径，增强制度设计的可操作

性，使民间资本管理公司成为大众、分散、碎片化的民间资金转化为民间资本的重要平台，

推动民间资本管理公司转型升级，促进民间投资稳定增长，山东省地方金融监督管理局印发

了《山东省民间资本管理公司创新业务试点暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》对

山东省民间资本管理公司创新业务开展做出了规范，进一步明确此类公司在开展股权投资业

务基础上，可根据其发展理念、总体规划和市场定位，积极稳妥地开展债券投资、受托资产

管理、私募基金管理、不良资产收购处置和资产证券化等创新业务。《办法》的出台，细化

了各项业务的操作规范，指导民间资本管理公司结合实际开展各项业务，实现差异化发展，

有力地促进了民间资金阳光化、规范化发展，支持了当地实体经济发展。

（八）非法集资奖励办法

2016年12月12日，为进一步强化社会监督，及时发现非法集资案件线索，有效化解金融

风险隐患，严厉打击非法金融活动，切实维护经济金融秩序和社会稳定，山东省金融工作办

公室、山东省公安厅、山东省财政厅、山东省工商行政管理局、中国人民银行济南分行和中

国银监会山东监管局联合印发《山东省非法集资案件举报奖励办法》（以下简称《办

法》）。《办法》在奖励条件及标准、奖励程序、奖励资金、监督及管理等方面进行了详细

规定，指出举报奖励工作按照属地管理、分级负责的原则开展，举报人需到被举报人注册地

或行为发生地进行举报并申请奖励。《办法》的出台，有利于发动群众防范预警，充分调动

广大群众的积极性；有利于建立群众自动自发、广泛参与的防范预警机制，化解金融风险隐

患，维护社会稳定。

三山东省普惠金融监管实施

（一）互联网金融风险专项整治工作的实施

2016年5月26H,为贯彻落实《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施

方案》，扎实开展山东省互联网金融风险专项整治工作，山东省人民政府办公厅颁布《山东

省互联网金融风险专项整治工作实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》指出，互联网

整治工作要按照以下四大原则进行整治：统一领导，强化协作；明确界限，守住底线：统筹

兼顾，突出重点；边整边改，着眼长远。整治内容包括P2P网络借贷和股权众筹业务、通过

互联网开展资产管理及跨界从事金融业务、第三方支付业务、地方监管的相关机构开展的互

联网金融业务、互联网金融领域虚假宣传和广告行为五个方面。通过互联网整治行动，力促

做到全面排查山东省互联网金融从业机构风险情况，清理整顿问题机构，遏制互联网金融风

险案件高发、频发势头；规范互联网金融从业机构经营行为，优化市.场环境，建立监管长效

机制；增强参与主体风险防控意识，加强投资者教育和风险提示，强化卖者有责、买者自

负、盈亏自担的意识氛围；实现规范与发展并举、创新与防范风险并重，发挥互联网金融在

加快经济发展方式转变、建设经济文化强省中的促进作用，有力推动山东省互联网金融规

范、有序、健康发展。

（二）金融租赁行业指导意见的实施

2016年6月1日，为贯彻落实《国务院办公厅关于促进金融租赁行业健康发展的指导意

见》（国办发（2015）69号），加快山东省金融租赁业发展，提高金融服务实体经济能

力，山东省人民政府办公厅印发《关于贯彻国办发（2015）69号文件促进金融租赁行业健

康发展的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出从培育发展金融租赁市场主体、

引导支持产业结构调整、鼓励加大对重点领域的支持、有效拓宽金融租赁公司融资渠道、持

续优化行业发展环境五个方面来实施。

不同于一般融资租赁公司，金融租赁公司是由银监会审批的芈银行金融机构，可以在银行间

进行同业拆借、发行金融债券、从事资产证券化业务，资本杠杆率高达12.5倍。截至2016

年底，山东省仅有1家金融租赁公司，即成立于2015年12月的山东汇通金融租赁有限公

司，注册资本10亿元。汇通金租将与浪潮集团积极开展业务联动，以浪潮集团拥有的覆差

产业链和微观企业的大数据平台为基础，进一步整合企业财务报表数据、交易对手数据、物

流平台数据、设备交易数据等动态数据，从而提前发掘潜在优质客户，提升市场营销能力。

（三）互联网金融风险七项整治方案的实施

2016年6月15R,为贯彻落实《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施

方案》，扎实开展山东省互联网金融风险专项整治工作，山木省互联网金融风险专项整治工

作领导小组办公室颁发山东省互联网金融风险专项整治工作七个分领域实施方案，具体为

《口东省P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》《山东省开展互联网金融广告及以投资

理财名义从事金融活动风险专项整治工作实施方案》《山东省非银行支付机构风险专项整治

工作实施方案》《山东省通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务风险专项整治工作实

施方案》《山东省互联网保险风险专项整治工作实施方案》《山东省地方金融组织和有关机

构涉及互联网金融风险专项整治工作实施方案》《山东省股权众筹风险专项整治工作实施方

案》。

相比国家确定的6个整治领域，山东省将地方金融组织和典当等都纳入整治范围，实现了互

联网金融风险领域的全覆盖。同时，中国人民银行济南分行、山东银监局、山东证监局、山

东保监局、省工商局、省金融办分别组建互联网资产管理及通过互联网跨界开展金融业务、

P2P网络借贷等7个分领域工作组，牵头负责各领域专项整治。

（1）《山东省通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务风险专项整治工作实施方案》

为有效贯彻落实党中央、国务院决策部署，做好山东省通过互联网开展资产管理及跨界从事

金融业务（P2P网络借贷、股权众筹、互联网保险、第三方支付另有规定）风险专项整治工

作，根据《人民银行等十部门关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（银发（2015）

221号）、《通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务风险专项整治工作实施方案》

（银发（2016）113号，）和《山东省人民政府办公厅关于印发山东省互联网金融风险专项整

治工作实施方案的通知》（鲁政办字（2016）88号），山东省互联网金融风险专项整治工

作领导小组办公室制定了《山东省通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务风险专项整

治工作实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》提出要从三个方面进行重点整治：①具

有资产管理相关业务资质，但开展业务不规范的各类互联网企业：②跨界开展资产管理等金

融业务的各类互联网企业；③具有多项金融业务资质，综合经营特征明显的互联网企业。通

过专项整治，做到业务定性要准、整治责任要清、整治措施要实，坚持防治结合，通过督促

整改一批、取缔关停一批等整治措施，鼓励和保护有益的创新，形成正向激励机制，正本清

源。同时建立健全行业奖惩机制、举报机制、信息披露和投资人保护机制，实现规范与创新

并重，促进行业良性发展。

（2）《山东省开展互联网金融广告及以投资理财名义从事金融活动风险专项整治工作实施

方案》

为贯彻落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求，发挥工商（市场监管）部门

职能作用，积极配合省相关部门防范利打击金融违法行为，切实维护市场经济秩序，山东省

互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室制定了《山东省开展互联网金融广告及以投资

理财名义从事金融活动风险专项整治工作实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》从清

理整治互联网金融违法广告宣传行为和排查整治以投资理财名义从事金融活动行为两方面入

手，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的要求，规范山东省互联网金融广告及以投

资理财名义从事金融活动的行为，防范化解潜在风险隐患。同时以专项整治为契机，推动长

效机制建设，努力实现规范与发展并重、创新和风险防范并举，为山东省互联网金融健康发

展创造良好的市场环境。

（3）《山东省互联网保险风险专项整