公共管理基础知识辅导

公共管理根底知识辅导主讲人：董晓宇博士

北京行政学院公共管理教研部副教授主要内容公共管理的由来及其特征政府职能及其转变政府体制及其改革政府行为及其标准公共管理的根本过程一、公共管理的由来及其特征〔一〕公共管理的由来

1、20世纪70年代末公共管理兴起的背景

信息化、全球化、民主化的开展企业经营机制与市场活力的示范效应公民自治与公民社会〔NG0/NPO〕的崛起政府治理的三大危机：经济上的财政危机、组织管理上效能危机与政治上的信任危机

实践中对政府变革的需求：更少的税收、更多的效劳更少的官僚、更好的治理更低的本钱、更高的绩效更少的管制、更多的效劳更少的支配、更多的自主

政府改革的回应：探索治理新模式：民主化、市场化、社会化、信息化、绩效化政府内部的再造：实现内部取向转向战略、顾客、结果取向

善政向善治转变：单独打保龄到合作治理角色与行为调整：更好地满足外部需求，以增加适应性。

世界各国政府都在政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施。尤其是政府内部组织原那么的企业化和外部功能输出的社会化、市场化和竞争化，推动了传统公共行政模式向公共管理模式的转变。

西方兴旺国家政府改革的类型

——幅度的角度激进型：英国、美国、新西兰、澳大利亚等渐进型：德国、日本、法国微调型：西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等

——内容的视角

市场模式

参与模式

解除规制模式

灵活模式

〔二〕公共管理对传统政府模式的开展

1、学科开展公共管理学对传统公共行政理论的继承与开展:

1〕研究范围的扩展;2〕研究视角的转换；3〕研究方法的更新；4〕研究的政府功能与角色变化。

2、实践的开展：同公共行政的继承与开展关系传统公共行政模式，产生于19世纪中期的政府改革运动。政务官与事务官加以区分的文官制度是现代公共行政产生的标志。

传统公共行政模式具体五个突出特征：

——公务员保持政治中立，即价值中立和非政治化；

——政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理；

——公务员终身职业和“社会契约〞式的职业保障；

——制度化的公务员制度，并把公务员作为一个法人团体管理；

——提供标准化、无偏私的管理与效劳。公共管理对公共行政的新开展：〔1〕政府行政进一步民主化：直接、群众、参与的民主

不仅政治系统要求民主，行政系统也要求民主；

政府不仅要对政治和法律负责，还要对社会公民直接负责，表达的是一种间接民主制和直接民主制的结合。公共参与成为当今政府的第一原那么。

有三个原因：代议制民主的局限；行政国家的扩张；行政的合法性来自社会参与根底上的认同，而不仅仅是法律。

〔2〕公共管理社会化：社会的自我管理〔自治理〕功能或利益性自治

非功利性的民间公益组织或行动

社区自治

〔3〕公共效劳的市场化

1〕公共效劳市场化的涵义：一是破除政府对公共效劳的垄断，“以私补公〞；

二将政府的决策和执行分开,即政府“掌舵〞(通过决策实现公共效劳的供给),而“划桨〞(执行，即具体的生产、经营、管理〕领域引进市场机制。将政府权威与市场交换的优势进行“杂交〞,从而既满足公平要求，又能提高效能。

通过公共管理社会化和公共效劳市场化，政府职能的范围和实

现形式发生了重大变化。〔4〕在政府与公共部门引入竞争机制：提高效劳质量公对公的竞争：

公对私的竞争：私对私的竞争：思考：不在于公或私，而在于竞争和选择；当前公共效劳的垄断与质次价高。

1、公共管理的涵义

所谓公共管理，是指以政府为核心、包括非政府公共部门在内的多元社会力量采取多种机制与形式，共同解决社会公共问题，处理国家和社会公共事务，满足社会公共需求，不断实现和增进公共利益的过程。

〔二〕公共管理的涵义与特征

〔2〕公共事务治理主体的多元性公共管理主体是指以政府为核心、非政府的公共部门〔非政府组织和非营利组织〕为重要补充、在私人部门和公民积极参与下的公共事务治理主体及其组成的网络体系。——政府依然是解决公共问题的核心主体——非政府组织、非营利组织是补充力量——公共问题的解决更多是合作治理的网络行动——关注私人部门角色的变化〔不是主体但离不开其参与〕

此外，公共管理人员范围的扩大。

二、政府职能及其转变〔一〕关于政府职能理论分析的一般模式

1、守夜型政府——小政府职能模式。这是自由竞争的资本主义时期主导的政府职能理论。

2、干预型政府——大政府职能模式。这是20世纪绝大局部时间主导的政府职能理论。西方国家的福利经济和凯恩斯政府干预体制，以及社会主义国家的彻底的公有制经济和方案体制。

3、政府与市场关系的重新定位——有效政府论。强调如何把政府、市场社会组织等各种配置资源手段有机地结合起来，以取长补短、相互配合。

根据私域自主原那么，政府就在公共领域中活动市场〔企业自由竞争〕社会〔公民自治〕A：公共管制：维持市场秩序、公共秩序和执政秩序B：公共效劳：提供市场和公民无力或不愿提供的公共产品公共领域〔代议制政府〕

〔三〕中国当代政府的职能转变

1、中国传统政府职能的根本特点及其缺陷

——大政府的职能定位。政企不分、政事不分、政社不分所导致的政府职能“越位〞、“错位〞的问题严重；同时，政府应当履行的公共效劳和公共监管功能又严重缺乏，存在“缺位〞和“不到位〞问题。

——政府功能的控制取向。控制是政府职能实现的主要方式。

——政府职能分化过细。部门林立、相互扯皮，以及公共权力部门化、部门权力利益化，并导致“强部门、弱政府〞。

——政府机构膨胀严重。

——公共管理的本钱高、效率低。

(4)政府职能方式的转变：全方位的变革——从直接、微观管理向间接、宏观管理转变

——从部门管理到行业管理的转变

——从个别管理向一般管理的转变

——从单一行政手段向综合运用各种手段转变，革新治理工具

——由“黑箱操作〞向“公开透明〞转变〔公开的原那么与形式〕。

〔2〕继续推进政事分开——改革的切入点是合理划分政事职责，实现事业单位的非行政化和自组织化。同时，提倡多种力量举办事业单位，最终实现事业单位的社会化——现实中的事业单位改革措施，是采取分类改革和分类管理：对于承担行政管理职能的事业单位，转归行政机关，实行行政编制，防止其利用“事业单位〞的名义，用行政权力谋取不正当利益；对于从事生产经营活动的、具备市场化条件的营利性事业单位，转变为无主管、自由竞争、自负盈亏的企业或社会中介组织，防止解决这类事业单位官办化、业务开展指定化所滋生的权钱交易；对于保存的事业单位，可以分为行政支持性、纯公益性、准公益性三类，政府对它们实行不同的机构编制、经费、人事和社会保障管理方法，同时建立相应的事业法人登记制度和依法监管制度。〔3〕继续推进政社分开——尽快制定行业协会和社会中介机构的管理方法，明确行业协会和中介机构的地位、功能、效劳的提供方式，以及它们与政府的关系、政府对其监管的方式；——积极推进行业协会的社会化，解除行业协会与政府的行政隶属关系，明确行业协会的无行政主管化、组织宗旨的非营利化、组织运作的自主化；——推进社会中介机构的市场化和分类管理，逐步实现各种官办的中介机构与主办或主管政府部门的脱钩，实现其组织的行政主管化、社会效劳的有偿化、运作的自主化；——推动社区建设、社区开展的自治化开展，确保社区依法行使自治权。三、政府体制及其改革

2、政府组织机构及其结构体系：机构是体制的载体

——横向的部门化——纵向的层级化——纵横结合的网络规模

3、行政领导方式

它决定行政领导〔领导集团〕的构成以及行使领导权力、决定权力、指挥权力的程序与方式。

4、行政运行机制——决策机制；——执行机制；——协调机制；——监控机制；——反响机制；——动力机制。5、行政规章制度即关于行政权责体系、机构体系、领导方式、运行机制的法律标准，是政府体制的“框定〞系统，表达着政府行为的法制化、标准化和程序化。

〔三〕当前政府体制改革的方向

改革的根本方向是建立公共行政体制。它是能适应社会主义市场经济体制开展需要，适应社会主义民主与法制需求，适应全球化与信息化开展趋势，表达为人民效劳、实现和增进公共利益的效劳型政府体制。

这里重点阐述：——政府纵向的权责分工——政府横向的权责分工——政府层级的减少——具体领域的行政体制改革

1.实现纵向政府权力合理划分：府际关系的优化

〔1〕三级治理体系：自治优先、平衡统筹、权限法定〔2〕决策与执行别离：民主决策、严格执行〔3〕上级对下级管理：指导、咨询、协调、监督〔4〕责权利相一致：分税制、分权制、转移支付〔5〕破除机构上下对口：对本级人大和法律负责〔6〕完善协调机制：利益共享、风险共担、协商共治

3.调整行政区划，实现三级政府管理

在全国，逐渐实现中央政府——省级政府——县级政府/城市政府的三级管理。在大中城市，探索两级政府管理模式。在小城市，实行一级政府的直接管理。逐步完善社会自治制度和自治体系，通过社区资源的整合和社会自治，实现社会自我管理和自我效劳。

4.推进具体领域的行政体制改革(1)深化行政审批体制改革,减少和标准行政审批明确必要的审批范围：从维护国家经济平安、合理开发使用资源、保护生态环境、优化布局、保障公众利益、防止出现垄断和过度竞争等方面进行审核，即审核其“外部性〞。发挥社会自我规制的作用：但凡能通过社会途径审批事项应交给社会中介组织、行业组织和社会自治组织，政府只是根据情况进行登记、备案或注册。改革审批方式：主要是理顺纵向和横向的审批权责关系。标准审批行为：对必批的事项，明确其审批的法律依据、审批方式、审批内容、审批时限、审批监督，要保持审批的公开性与标准性；同时简化审批环节和程序。如“一家受理、转告相关、联动审批、限时完成、责任追究〞的要求，实行统一受理、统一审核、统一回复、统一发证，防止交叉审批。

(2)深化改税财政体制，完善公共财政体制

逐渐向三级财税体制过度建立国民待遇的税收体系逐渐减少和标准收费行为推进财政预算管理民主化优化财政支出范围与结构以部门预算推行综合预算确定财政开支标准与程序推进国库集中收支的制度大力推进预算编制科学化大力创新财政支出的方式强化财政开支审计与监控

〔二〕标准政府行为的思路

目的——通过转变观念、创新政府制度来标准政府行为，提高行政效能，增强政府能力。

根本途径：

——转变观念是前提牢固树立人民主人观、群众“上帝〞观、权力效劳观树立以人为本协调开展观树立以民为本政绩观〔全面、实践、群众观点看待政绩〕树立现代政府理念〔有限、民主、法治、责任、高效〕——转变职能是根底转变政府职能的实质，就是要是限制政府活动的范围，从源头上控制政府权力的扩张与滥用。——依法行政是依据——科学管理是保障

如下标准政府行为的14种运行机制

完善运行机制，实现政府运作的民主化与科学化〔1〕民主、科学、标准的决策机制〔2〕社会参与和监督政务公开机制〔3〕公共意志和利益畅通表达机制〔4〕公众意见有效收集和处理机制〔5〕有效应对突发事件的应急机制〔6〕政府权力内部运行的标准机制〔7〕便民标准人性化工作流程机制〔8〕结果和顾客导向绩效评估机制〔9〕政府绩效有效控制与使用机制