2024年政府引导基金专题研究报告

CVINFO投中信息本报告所称政府引导基金，是指由各级政府通过预算安排，政府引导基金主要目标是提高财政资金使用效益，发挥财本报告旨在总结政府引导基金发展新趋势，并帮助各级政府引导基金及其主管部门与受托管理机构对标优秀实践，进而促进2报告核心发现3•厘清政府引导基金定位，加强顶层管理机制设计，明确职责与权⼒分配•鼓励跨区域合作，制定激励约束机制，落实返投标准•退出难题仍需解决，尽职免责机制后续安排待商榷，考核可基于基金目标分类评价•多项重磅会议、政策文件鼓励壮大耐心资本，为政府引导基金指引方向•创投十七条明确基金投资导向和管理优化要求，以提升引导基金运作效率•国办发1号文完善政府投资基金顶层设计，针对基金各堵点精准施策•延长子基金存续期、放宽子基金管理人注册•提升政府引导基金出资⽐例上限，增强对子CVINFO投中信息CVINFO投中信息政府引导基金重要政策动态6政策动态：多政策强调壮大耐心资本，指引政府引导基金发展方向发展耐心资本已成为创投领域主旋律，为政府引导基金提供方向指引，多措并举发挥引导鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本，研究促进政府投资基金高质量发展政策举措型基金差异化管理机制。要健全权责一致、激励约束相容的责任机制，营造鼓励创新多次在重磅会议、政策文件上这一基调为政府引导基金发展期延长、投资布局调整等多方7政策动态：创投十七条明确优化政府出资基金的管理运作创投十七条从基金投向、考核、退出等方面提出优化改革，以充分发挥政府出资的创业投资基金作用创投十七条从基金投向、考核、退出等方面提出优化改革，以充分发挥政府出资的创业投资基金作用2024年6月25日，国务院办公厅发布2024年6月25日，国务院办公厅发布《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》(国办发〔2024〕31号)（“创投十七条”提出优化创投行业“募投管退”全链条，其中，对政府出资的基金在运作和考核方面亦明确了要求。改革完善考核、容错免责机制，改革完善考核、容错免责机制，健全绩效评价制度“创投十七条”第（三）条要求，优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效系统研究解决基金集中到期退出问题研究解决政府出资的创业投资基金集中市场化运作，多方式组合布局，指引投向“创投十七条”第（三）条提出，充分发挥引导基金作用，进一步做优做强，提高市场化运作效率，通过“母基金+参股+直投”方式支持战略性新兴产业8政策动态：1号文完善政府投资基金的顶层设计，针对堵点精准施策2025年1月7日,2025年1月7日,国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》(国办发(2025)1号),从设立、投资、管理、退出、考核等多方面完善顶层设计,是对创投十七条关于政府引导基金政策内容的进一步深化和具体落实,为政府投资基金发展以服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业指示方向。投资投资点领域和市场不能充分发挥作用的•鼓励降低或取消返投⽐例。但在财管理•首次明确可综合采取调整管理费、超额收益分配等措施加强绩效评价接续（退出）与考核例、放宽存续期要求、延长绩效评•建立以尽职合规责任豁免为核心的设立•未来县区设立基金及管理人会更严•明确国家发改委及行业主管部门应CVINFO投中信息2024年政府引导基金发展情况发展概况：政府引导基金累计规模达3.35万亿华北东北西北华北东北政府引导基金数量61政府引导基金规模854政府引导基金数量61政府引导基金规模854政府引导基金数量248政府引导基金规模6,113政府引导基金规模1,131 华中政府引导基金数量167政府引导基金规模4,372政府引导基金数量167政府引导基金规模4,372西南华东西南政府引导基金数量141政府引导基金规模3,132政府引导基金数量712政府引导基金数量141政府引导基金规模3,132政府引导基金规模12,173华南政府引导基金数量220政府引导基金规模5,716数量：只规模：亿元地区政府引导基金数量政府引导基金自身规模（亿元）发展概况：政府引导基金新设规模下降，设立节奏趋缓亿元亿元亿元0—-累计成立引导基金数量（右轴）0发展概况：华东地区遥遥领先，西南地区实现突破华东地区政府引导基金规模稳步增加，西南地区引导基金在本年度实现较大突破，数量及规华东地区政府引导基金规模稳步增加，西南地区引导基金在本年度实现较大突破，数量及规截至2024年末，华东地区政府引导基金以累计数量71.831.209.48华东华北华南华东华北华南华中西南2.076.35-西北东北西北东北规模增长率数量增长率规模增长率数量增长率发展概况：六大辖区基金规模集中度提升，深圳辖区单基金规模最大广东省（不含深圳）基金累计规模位居首位，深圳市的政府引导基金数量较少但平均广东省（不含深圳）基金累计规模位居首位，深圳市的政府引导基金数量较少但平均亿元0只-政府引导基金自身规模政府引导基金数量发展概况：省、市级政府引导基金占据主导地位省级政府引导基金规模显著增长，市级政府引导基金继续保持规模及数量占⽐省级政府引导基金规模显著增长，市级政府引导基金继续保持规模及数量占⽐ 国家级国家级省级24.83%市级区县级53.29%6.11%国家级国家级省级39.44%市级44.31%区县级发展概况：集中管理背景下，高行政级别引导基金增长强劲较高行政级别的政府引导基金设立规模与数量增长显著，此与政府引导基金集中管理的较高行政级别的政府引导基金设立规模与数量增长显著，此与政府引导基金集中管理的0亿元0国家级省级市级区县级只0省级国家级——市级—区县级省级国家级出资概况：出资基金规模与数量双降，江苏和广东地区出资活跃政府引导基金出资基金的规模和数量双降，出资节奏相对放缓；江苏、广东地区引导基金在出资数量政府引导基金出资基金的规模和数量双降，出资节奏相对放缓；江苏、广东地区引导基金在出资数量他地区。浙江、北京、安徽三地紧随其后，累计出资事件数量相近。基于子基金的注册地多数限制在域内的背景，设立于这些地区的子基金亿元0起0—-出资基金事件数量（右轴）江苏省江苏省广东省浙江省北京市安徽省上海市湖北省山东省四川省福建省出资概况：国资、头部基金管理人最受政府引导基金青睐件数量位列第一。另外，头部基金管理人也是政府引导基金开展合作的重要选择，借助其专业能⼒和丰富经验，政府引导基金能够50%45%40%35%30%25%50%45%40%35%30%25%中金资本深创投粤科母基金中信建投资本松禾资本紫金科创达晨财智基石资本同创伟业复健资本投资概况：北京、长三角地区积极扩展引导基金直投业务本年度政府引导基金直投数量保持增长；北京、长三角地区政府引导基金积极开展直投业务以更精准推本年度政府引导基金直投数量保持增长；北京、长三角地区政府引导基金积极开展直投业务以更精准推北京地区引导基金的直投事件数量高居首位，起- 9.5%22.9%20.4%26.1%●直接投资事件数量（左轴）直接投资事件数量占出资基金与直接投资事件数量之和的⽐重（右轴）30%20%0%北京市安徽省江苏省浙江省上海市广东省贵州省四川省陕西省重庆市投资概况：直投方向与“投早、投小”策略保持一致政府引导基金直投持续向早期阶段发⼒，契合“投早、投小”的政府引导基金直投持续向早期阶段发⼒，契合“投早、投小”的Buyout,1.4%种子轮/天使轮,20.0%非控制权收购,5.0%Buyout,1.4%种子轮/天使轮,20.0%非控制权收购,5.0%39.4%4.3%12.3%2%41.2%种子轮/天使轮D轮及以后上市及以后u非控制权收购uBuyoutu战略融资u定向增发未披露种子轮/天使轮种子轮/天使轮种子轮/天使轮D轮及以后上市及以后非控制权收购37.6%Buyout战略融资定向增发未披露37.6%政府引导基金在开展直接投资时，呈现出更加聚焦早期企业、注重投早投小的趋势，积极促进创新成果转化和新兴产业培育。2015-2024年投资概况：引导基金直投趋势向硬科技细分赛道倾斜政府引导基金重点投向电子信息、先进制造、医疗健康行业，近年来瞄准硬科技政府引导基金重点投向电子信息、先进制造、医疗健康行业，近年来瞄准硬科技起 9.5%VS21.7% 起 9.5%VS21.7% 0先进制造传统制造汽车交通能源及矿业消费文娱传媒长久以来，电子信息是政府引导基金直接投资布局最多的行业，投资数量持续上升，且远胜于其他行业。在其细分领域中，引导基金主要投向半导体领域，而人工智2015年以来，先进制造行业的投资数量呈现波动上升趋势，至2021年跃至第二位，近三年引导基金对先进制造医疗健康行业亦是私募股权投资领域重点关注的投资方滑，但自2022年后又逐渐回升。虽生物医药仍是医疗健康中最受关注的细分领域，但引导基金对医疗器械的投退出概况：2020年后份额转让退出数量激增在引导基金退出需求集中爆发背景下，2024年共有96从历史数据来看，政府引导基金份额转让退出的交易对手方主要为与其不在同一体系内的投资者，包括市场化投资机构、企业、个人投资者起80604020028728780%60%40%20%交易对手方为引导基金同一体系内投资者减资退出无交易对手交易对手方为引导基金同一体系内投资者减资退出无交易对手。政府引导基金份额转让退出事件数量（左轴）。发生份额转让退出的政府引导基金数量（右轴）*同一体系内：交易对手方与引导基金在股权结构或控制关系上存在直接或间接关联关系 *交易对手方类型占⽐的统计口径：若一只引导基金在经份额转让方式退出同一只子基金时存在多个交易对退出概况：广东地区退出事件数量居首，长三角地区退出频次亦较高广东地区引导基金退出事件数量高居首位，长三角地区亦是引导基金份额转让广东地区引导基金退出事件数量高居首位，长三角地区亦是引导基金份额转让从归属地区来看，广东、湖北、上海、江苏、四川、浙江六大地区设立的政府引导基金采取份额转让方式累计退出事件数量较多，占整体规起0●7●●7●8●●●广东省湖北省上海市江苏省四川省浙江省只0CVINFO投中信息新增和修订政府引导基金管理办法分析政府引导基金管理办法新增和修订的情况与趋势分析新增和修订情况•通过公开信息检索和依申请公开的方式，本报告共取得27•其中新增管理办法15份，修订管理办法12份。覆盖省(26%)、市(41%)和区县(33%)三级。地区分布上，华东地区占⽐30%，其余地区占⽐分别为华北19%，华南与华中0101•加强顶层设计，明确管理层面各方职责•差异化设置返投要求，广泛调动投资积极性•普遍建立免责与激励机制，鼓励创新尝试0202•延长子基金存续期、放宽子基金管理人注册•提升政府引导基金出资⽐例上限，增强对子引导基金管理：三级管理架构为主，政府指导+专业机构管理高效协同各地政府引导基金在管理办法中均明确了管理架构与职责分工，其中，59%的政府引导基金设立“领导小组+各行业部门+受托管理实际运作中，领导小组为临时机构，可能受地方发展规划而发生变动，或影响基金运作。 15%的政府引导基金还在三级架构之外，增设引导基金投资决策委员会、咨询委员会、基金考核委员会，分别负责审议引导基金投资事项、组建专家团提供引导基金管理架构的设计旨在实现政府部门与专业基金管理机构的协同合作，以充分发挥政府引导基金的政策性作用，同时借助市场化运作来提升资金使用引导基金管理：子基金+直投为主，以最大化发挥基金引导实效参股子基金+直接投资项目是政府引导基金最常见的投资方式，导基金采用该方式开展投资运作，其中有11%的引导基金在开展直接投资时，仅限于支持区内部署的或与重大发展战略和关键领此举是为了有效撬动更多的社会资本投入到特定领域，放大财政上海三大先导产业母基金明确通过生态运营运作方式推子基金管理：放开管理人注册地限制，助⼒打破地域壁垒子基金管理人注册地限制基本放开，但子基金注册地仍 对子基金运作的监管和控制，带动就业与税收，但却不2024年新增或修订的政府引导基金管理办法中仅4%明确提出对子基金管理人的注册地限制，此举打破地域壁垒，更有利于吸引优质基金管理人才和机构，增强市场竞争，从而提高引导子基金管理：存续期延长以适配市场运作规律适当延长子基金存续期，适配投资项目自然发展和上市周期，实质实现推动企业和产业发适当延长子基金存续期，适配投资项目自然发展和上市周期，实质实现推动企业和产业发3%4%43%39%不超过7年不超过8年不超过10年不超过12年3%4%43%39%7%4%不超过引导基金存续期未明确规定7%4%府引导基金规定了对于参股子基金存续期的要求，其中的69%（即总数中的39%）规定参股子基金存续期原则上不得超过7年是更为常见的规定。这种延长趋势的背后，是培育在2024年出台或更新管理办法的政府引导基金在2024年出台或更新管理办法的政府引导基金如，哈尔滨产业发展引导基金在管理办法中规定，子基金存续期限原则上不超过10年引导基金管理：出资上限提升，激活创投市场政府引导基金高出资⽐例上限占⽐提升，对天使类子基金的财政支持政府引导基金高出资⽐例上限占⽐提升，对天使类子基金的财政支持不超过子基金认缴金额的50%不超过子基金认缴金额的40%7%不超过子基金认缴金额的30%26%不超过子基金认缴金额的20%26%30%根据子基金类型规定30%无规定4%不超过子基金认缴金额的80%4%7%不超过子基金认缴金额的70%7%不超过子基金认缴金额的50%不超过子基金认缴金额的50%50%7%不超过子基金认缴金额的40%7%无规定只9876543210天使类创投类产业类不超过子基金认缴金额的50%不超过子基金认缴金额的40%不超过子基金认缴金额的30%不超过子基金认缴金额的25%33%的政府引导基金在管理办法中将子基金按例上限依次递减，天使类子基金通常能获得50%上限，这一举子基金管理：平均返投⽐例进一步下调至1.3倍，下降态势持续政府引导基金的返投要求通常以倍数要求的形式体另有18%的政府引导基金会根据所投子基金类型、子基金注册区域等条件设置差异化返投要求，最高当前，政策明确要求引导基金要“聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节”，设立返投机制是引导基金发挥作用的保障措施，但应需对返投认定标准有所要求，切实围绕当地产业发展合理制定，以最大化发挥引子基金管理：返投口径灵活多样，整体趋向宽松返投认定口径持续多样化发展，整体趋向宽松返投认定口径持续多样化发展，整体趋向宽松2024年，67%的政府引导基金明确了返投计算口径。在本年度修订的管理办法中，有17%更新了返投认定口径相关的要求，主要更新哈尔滨产业发展引导基金明确“子基金管理机构为市引进落地的法人企业”返投口径的创新不仅体现了相关部门在政府引导基金适应市场化进程中的决心，也显示了其在促进政府引导基金优质发展、实现政策域外企业被区内企业收购域外企业在区内新设或落户子公司、区域总部、生产研发基地等域外企业或子公司迁入投资于域内企业未明确规定其他经协商审议可被认定的情形子基金管理机构为引进落地的企业对招商引资有重大贡献的域外企业企业注册在域外，但被域内企业控股所投资的域外企业再投向域内企业子基金管理机构或其关联主体在管的其他基金或自有资金投资00引导基金管理：退出条款明确，助⼒提升基金运作效率过半数引导基金明确设置退出条款，转让为最常见退出方式，提前退出的前提条件是过半数引导基金明确设置退出条款，转让为最常见退出方式，提前退出的前提条件是22%39%29%22%39%29%30%70%转让回购减资到期清算有受让人时可随时退出23%达成预期达成预期77%*此处统计的提前退出条款，不包括发生强制退出情形时导致的提前退出。挂钩方式参考价格一定期限内超过一定期限和期限挂钩政府引导基金出资期限I.按原始出资II.按原始出资额与一定利率计算的收益之和I.按原始出资额与一定利率计算的收II.按市场化方式协商子基金注册期限•1年期贷款市场报价利率•1年期存款基准利率•同期存款基准利率•固定利率•5年期贷款市场报价利率•同期贷款基准利率•固定利率其他基金存续期内，以不低于原始出资额的价格转让引导基金管理：尽职免责机制普遍建立，有⼒化解“不敢投”困局尽职免责机制已初步建立，明确量化标准和操作细则仍待进管理办法中列举了适用尽职免责的情形，但这些情形的界定往往较90%80%70%50%40%85%30%20%0% 4%≤75%对尽职免责机制有相关规定的对尽职免责机制无相关规定的引导基金管理：建立激励约束机制以充分调动积极性对参股子基金管理团队和引导基金受托管理团队主要分别采用超额收益分配、管理费挂钩考评结果方式进行激明确了引导基金可通过让利政策激励子基金管理团队u未明确引导基金可通过让利政策激励子基金管理团队33%33%44%44%56%u明确了引导基金对受托管理机构的激励约束机制未明确引导基金对受托管理机构的激励约束机制通过让利政策对参股子基金管理团队实行激励，并且其中的如，东城区政府投资引导基金管理办法规定倍以上的，可将超额收益让渡给基金管理人或社会出后，结合引导基金管理机构管理绩效以及区级财政资CVINFO投中信息政府引导基金调研共识调研共识：引导基金管理运作层面仍需优化提升从管理运作角度，引导基金的定位、目标、管理权责存在界定不清晰等运作难点，仍需制定相应制从管理运作角度，引导基金的定位、目标、管理权责存在界定不清晰等运作难点，仍需制定相应制引导基金定位与目标不明引导基金监管部门职责权限界定模糊•厘清引导基金的政策目标和定位，确保其与国家和地•政策目标与经济效益均应保持重视，可将超额收益让•政府制定长期发展规划，确保政策的连贯性和一致性。顶层设计、权责一致•加强顶层管理机制设计，明确职责与权⼒分配，要求权责一致。•明确决策流程，加强市场化运作，在合理范围内授权和监督。调研共识：优化政府引导基金运作需解决出资、退出与考核难题为提高政府引导基金的运作效率与绩效评价的科学性，建议从多元化资金合作、实质性返投保障和分为提高政府引导基金的运作效率与绩效评价的科学性，建议从多元化资金合作、实质性返投保障和分设立与投资设立与投资•在政策目标为主、尽职免责机制出台背景下，基金管理人投•制定激励约束机制，在实现收益基础上实行有限度的差异化让利。•返投应有实质性，应实际带动地方就业、税收等，可定期退出与考核退出与考核•部分绩效考核评价存在缺乏明晰执行标准，指标设计•S基金是一项退出渠道，但其估值定价问题仍待解决。•根据引导基金设立目标与投向进行分类调研共识：组织形式各有特色，应根据引导基金特点和运作需求来选择公司制基金适合需要独立法人地位的基金，有限合伙公司制基金适合需要独立法人地位的基金，有限合伙•••调研共识：基金架构设计应与引导基金目标需求及管理运作能⼒相适应两级架构引导基金便于管理运作，三级架构更深入产业且具两级架构引导基金便于管理运作，三级架构更深入产业且具政府引导基金的母-分母-子基金三级架构主要为，引导基金作为母基金，向下投资基于产业或地域等设立的分政府引导基金的母子基金架构是指，引导基金作为母基金，•财政资金两级放大：增加分母层级，可进一步发对其选择不当或其管理不⼒，可能会导致政策CVINFO投中信息优秀政府引导基金案例案例分析：湖北省政府引导基金1°聚焦重点产业领域与区域规划发展构建基金矩阵，撬动社会资本，助⼒发展新质生产⼒和现代化产业聚焦重点产业领域与区域规划