公共治理与政府治理

公共治理与政府治理史文娜西方治理理论的兴起一、西方治理理论兴起的原因：（1）西方福利国家出现管理危机。政府机构臃肿，效率低下。治理理论作为一种既重视发挥政府功能又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念登上了历史舞台。（2）与市场和等级制的调节机制发生危机有关。市场机制在发展和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也会产生分配不公、外部化、失业、市场垄断等失灵现象。同样，等级制调节机制会造成政府规模过度膨胀，机构效率低下，行政信息受阻与失真。因此，社会急需新的调节机制。二、治理的定义、内容及特征1.全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中作出如下定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。2.俞可平：治理的主要内容和特征（1）政府不是国家唯一权力中心，社会组织、私人部门、非盈利组织、行业协会、社团等参与到管理当中；（2）管理的主体不是单一的政府，呈多元化趋势；（3）在治理手段上，强调各种机构和团体之间的平等合作；（4）治理的目标在于最大限度地增进公共利益；（5）治理的运行机制在于建立自主自治的网络体系。3.

罗茨：列举了6种关于治理的不同定义（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段列入政府的公共服务。（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法制、责任的公共服务体系。（5）作为社会——控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动。（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。三、对“治理”的解读1.治理涉及到一套由政府或非政府制度及行动者所形成的复杂组合。治理所释放出的第一个信息，就是对传统的政府制度提出了挑战。治理的概念主要是企图挑战传统政府角色的定位，强调政府不再是社会环境系统中单一的权力核心与关注焦点，应以多元的观点来重新考察政府的角色。2.治理认识到在解决社会与经济争议过程中，界限与任的模糊。广义而言，国家将责任推给了公民，于是，组织及非营利性的自愿性团体便纷纷接收了许多原属于国家的责任，如社区性组织的兴起。这样责任转移将造成公私部门间界线的模糊。3.治理确立了在集体行动中各机构间的权力依赖关系。诸如：致力于集体行动的组织必须依靠其他组织，今天的组织间或多或少存在着协同；为了达到目标，各个组织必须交换与共享资源、协调共同的目标。交换与共享的结果不仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏规则、交换与共享的环境。在这样的关系中，有的组织可能在某一特定的交换共享过程中处于主导地位，但通常难以居于垄断地位。当然,一但某个组织试图主导一切,一定会遭到抵抗,因为谁也不会希望自己一味地依赖或屈从他人。换言之，没有任何一个机构(无论是公部门或私部门)能够拥有世界上全部的知识和资源。因此,治理则是一种互动的协同过程。4.治理意味着行动者间网络的自主自治，根据治理的策略去执行行动，则相关的行动者将形成自主自治的网络。5.治理本质认为将事情准确完成的能力并不在于政府拥有权力的大小，也不在于政府施令或使用其权威。政府的能力与责任，在于是否能运用新的工具及技术提供优质的服务、领航与指挥。公共治理一、公共治理理论的产生及发展1.公共治理理论发源于公共管理基础理论即公共选择理论的发展。2.公共治理理论的发展，主要是因为公共管理改革中的一些方法存在缺陷。在公共治理得以运用以前，公共管理中主要采用两种方式，一个是层级制的集权式政府管理方式，另一个是市场化的管理方式。但在实践中，这两种方式都存在缺陷，在社会资源的配置中，既存在市场失灵，又存在政府失灵。公共治理理论事实上是由政府、市场和第三部门共同治理国家和社会的一种理论。3.早期公共治理理论主要研究主要地区和部分国家在治理中形成的一些经验。随着公共治理理论研究的活跃，研究内容逐渐从单个国家或地区的经验研究、少数国家的比较研究，慢慢深入到关于公共治理与治理绩效的一般性研究，研究结果也逐渐克服了早期的个案研究中缺乏一般性的不足。二、公共治理的含义和特征1.公共治理理念所关注的主要问题是，如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。2.公共治理是指政府、社会组织、私人部门、国际组织等治理主体，通过协商、谈判、洽谈等互动的、民主的方式共同治理公共事务的管理模式。3.公共治理的特征：（1）治理主体的多元化，治理主体间是相互平等的合作关系。（2）治理权力的多中心化。政府不能依靠其政治权威来制定政策，对公共事务进行单一化管理。社会组织、私人部门、国际组织等其他主体也参与到管理中，组成管理网络，形成多个权力中心，互相监督，互相制衡，共同治理公共事务。（3）政府权力的有限化。公共治理理论强调社会通过公民自主自治能够解决的问题，政府都不该插手，这样不但可以限制政府滥用权力，还可以有效保障其他主体能够参与到公共事务的管理中，同时，降低管理成本，提高管理效率。当然，公共管理也会失灵。（4）参与与合作是公共治理的精髓。三、公共治理模式1.多层级治理

多层级治理这个概念开始主要用于描述欧盟治理方式。1993年美国学者加里马克斯在《欧盟的结构政策和多层治理》一文中提出“多层治理”的概念，它是指欧盟结构政策的明显特征，它用来描述跨国家组织、欧盟、国家、地区和地方政府之间的持续谈判体系。1996年他又在《20世纪80年代以来欧洲一体化：国家中心论对多层治理》一文中，用此概念描述隶属于不同层级的政府单位之间的合作，而不是科层关系。还有学者将多层治理分成了两个基本类型，有研究者也分析了多层治理中权力分配等问题。2.多中心治理多中心突破了传统的政府大包大揽的管理方式，并引入了市场化管理改革后，进一步拓展了治理主体，考虑到第三部门、公众参与等作为治理的主体，实际上更多的是强调治理主体的多元化。奥斯特罗姆夫妇等人所创立的多中心理论，多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体。多中心治理作为一种治理思路，首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体。多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。第三部门理论发展推动了多中心公共治理范式的确立。3.网络治理

网络治理理论是网络组织理论与治理理论结合的产物，在公共治理领域，网络治理模式是个热门的研究方向，许多研究者围绕着网络治理中关系、信任、伙伴等方面的问题开展了大量研究。网络治理模式认为，在一个复杂和动态的环境中，治理只有在政策网络中才显得可行，因为网络提供了一个相互依赖的行动者之间的互动及利益的水平协调框架。网络治理的实现需要网络成员之间建立起信任机制和协调机制。Stoker研究了最适合网络治理的管理方式，他认为公共价值管理是建立在网络治理的对话和交换体系之中，人们因为参与到网络和伙伴中获得的相互尊重和共享学习而受到刺激。因此管理网络治理关键是在网络中建立和发展良好的关系。四、公共治理评估

公共治理的评估是一个非常重要的领域，有许多机构、学者对此作了研究。在国际上，ChrisSkelcher等将公共参与、内部治理、成员行为和责任性四个方面作为评价标准，每个方面包含若干具体指标。国内，吴晓峰综述了几种国际上权威的治理评价体系。周业安教授对度量公共治理问题进行了深入研究，他综合了国际各种公共治理的内涵及其度量指标，对这些不同的度量体系进行了分类，认为国际上所流行的评价方法，种类虽多但从大类上可以划分为两类：基于客观数据的评价和基于主观调查数据的评价，前者如Rotberg在哈佛大学肯尼迪学院发起的公共治理评价的系列研究；后者如，世界银行的综合指标体系，不断修正并扩大数据来源以及数据的覆盖面，最新一期治理评价指标体系已经包含有六项综合指标：呼声和责任、政治稳定性和暴力免除、政府效力、管制质量、法律规则以及腐败的控制。他还根据国内情况，提出了一套治理评价指标，很有价值。政府治理一、从统治型政府到治理型政府

1.治理与统治之间的区别（1）治理与统治最本质的区别在于治理过程中的权威未必来自政府机关，而可以来源于组织和自组织网络，而统治的权威必定来源于政府；（2）政府统治的权利运行方向总是自上而下的，而治理的权力向度是多元的、相互的，它通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对社会公共事物的管理。

2.治理型政府是在传统型政府基础上发展而来的新型政府管理模式。统治型政府的主要管理工具是法律，单一的工具模式使人们在运用一些服务于有益目的的制度时有可能超越这些制度的法定范围，所以在某些历史条件下可能把管理变成强制，把控制变成压制。而治理型政府的管理手段更多依靠于政府组织及政府与公民社会间的合作，利用民间组织的治理资源，政府在治理网络的各权力体之间扮演协调者和政策导引者的角色，并积极推动社会谈判的过程的展开；政府的组织结构也随着职能变化而由传统权力自上而下的金字塔管理结构逐步向网络化扁平式结构转变。二、政府治理模式的市场化倾向——新公共管理模式

20世纪八九十年代，以英美为代表的西方发达国家在公共部门领域发生了从传统公共行政到新公共管理的转变，学界普遍称为“新公共管理运动”。其普遍的做法是将市场竞争机制引入公共管理领域，以期提高公共管理水平和公共服务质量，在批判传统公共行政的同时，新公共管理对政府角色作了重新定位。总的来说，新公共管理强调政府并不是唯一的管理主体，它必须与社会的其它组织相互配合，对其职能进行改革。在操作层面上，政府掌舵而不是划桨，政府官员应该是负责的“企业家”或“企业管理人员”，社会公众因为向政府纳税而成为政府服务的“顾客”。在管理方式上，新公共管理理论提倡引入市场机制，通过竞争实现低成本和高效率。

市场模式的典型形式是企业家政府理念，奥斯本主张将工商管理的精髓移植到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来达到重塑政府的目的。三、新公共服务治理模式——对市场化模式的批判和超越1.新公共服务模式的理论框架（1）民主社会的公民权理论。广泛的讲，公民权涉及的是个人影响该政治体系的能力，它意味着公民对政治生活的积极参与和有限的利他主义。（2）社区与公民社会理论。社区在一个多元价值社会中重新凝聚了个人和集体的关系，而以社团为组成基本单位的公民社会有利于建立政府与社会间的良性互动关系，并保证足够弹性的社会领域和私人领域的价值。（3）组织人本主义理论。对于人的人性和成长的关注有利于培养组织的创造性和谈话氛围，这正是传统的官僚层级模式中最为缺少的因素。（4）后现代公共行政的话语理论。后现代公共行政提倡以对话来打破工具理性过剩带来的沉闷压抑的社会氛围，主张在公众与政府之间要进行无障碍的真实的对话与信息交换并以此建立民众与政府之间应有的信任和合作关系。2.新公共服务理论的核心及基本内容针对新公共管理的不足，美国罗伯特夫妇对新公共管理提出反思和批判，提出了新公共管理服务理论。该理论的核心在于治理体系中公民地位的变化，强调要提供一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的理论框架。

其基本内容是：政府的职能是服务而不是掌舵；追求公共利益；服务于公民，而不是服务于顾客；重视公民权胜过重视企业家精神；战略地思考，民主地行动；责任不是单一的；重视人而不是重视生产率。

该理论是一种全新的现代公共行政理论，它提出创新型政府管理理念，强调政府改革中要充分了解民意，以寻找公共利益作为公共服务的基础，提供高质量的公共服务。新公共服务理论在新公共管理基础上有所超越，更强调公共服务和维护公共利益，对于政府的职能又有了新的认识。3.新公共服务模式的理论价值新公共服务的理论框架以民主、公民权和为公共利益服务为主要支撑，是介于新公共管理和新公共行政之间，明显偏向于新公共行政的一种新的治理模式。它之所以可以被称之为新的代替性治理模式在于：（1）它是对传统行政模式的超越，传统行政模式过分强调政府权威，强调层级制和管制行为，因此排斥了公民参与，也不可避免的对政府在新的时代背景下开展行政管理活动的有效性带来了损害，而新公共服务提倡公民参与，并以此作为政策理性化和合法化的保（2）它是对新公共管理模式的超越，新公共管理过分强调政府市场化与企业式运作,提倡顾客导向,尤其是新公共管理公开承认政府自利性动机的合法性,隐藏着危险的价值导向。新公共服务理论主张行政官员应先期认识到一种参与并且开明的公民权对于民主治理是至关重要的，公民的政治身份意味着个人在政治社会中的全部价值内涵，表明一个人不仅应追求个人利益，还应对他人对社会负有责任，正是这种民主责任意识带来了对公共利益的普遍认同。因此，在新公共服务模式中，官员要对全体民众负责，积极推动公民参与，官员们的职责由传统的控制和新公共管理的激励手段变成了提供更多服务。未来图书馆联盟——治理角度分析一、近30年信息服务组织管理范式的发展1.封闭管理时期。遵从由上而下的治理,封闭的制度规章依赖,科层官僚制度的设置及运用,大体属于上世纪80年代前。2.混杂管理时期。寻求参与式的治理,网络与新技术的探索应用及其带来的困惑,表现为混合的制度与管理服务模式变迁,大体属于上世纪80年代中期。3.网络管理时期。绩效式的治理,网络与新技术的应用已初见成效,真正意义上的数字化服务雏形出现,市场竞争机制改变着信息服务组织的选择,这正如我们当前面对的图书馆。二、信息服务组织治理

从全球来看,针对不以营利为目的的社会组织的管理范式正发生着巨大变革。在发达国家,普遍表现为传统管理模式向现代治理模式转换,而在我国则初现为学界对“治理”问题的评价和探讨。治理(Governance)通常用于与国家公共事务有关的管理和政治活动中,其虽仍是一种管理活动,但与一般管理活动相比治理更强调政治上的控制、引导和运作,更多地与权力、利益、责任、义务等相关联,强调在一个既定领域内利益相关者的权责分配结构及其互动关系。广义上的信息服务组织治理包括各类社会组织机构与个体基于利益关系对信息服务的参与及管理活动,该内涵包括信息服务组织治理存在的前提、治理的主体、治理的对象及治理的实质。从狭义上,信息服务组织治理则指其所有者及其成员代表对信息服务组织的管辖和控制。三、图书馆联盟——自主自治的网络治理意味着行动者间网络的自主自治，根据治理的策略去执行行动，则相关的行动者将形成自主自治的网络。在自组织的网