财政学：第十四章 政府预算

◆14.1政府预算概述◆14.2政府预算种类◆14.3政府预算的编制、审批、执行与决算14.政府预算

14.1政府预算概述政府预算是政府的财政收支计划。它反映了政府活动的范围和内容，体现了一定时期政府的施政方针和要达到的政治、经济和社会发展目标。

14.1.1政府预算定义

所谓“政府预算”，就是政府的收支计划。大致来说，对于政府预算定义可从以下角度去理解。1．政府预算是一个政治——预算过程可被看作是政治领域中寻求政治利益的政治事件。2．政府预算是一个决策——在必须做出决策时，经济分析能帮助人们评价相对的成本和收益。3．政府预算是政府收支报告——政府预算是对所期望政策的陈述，通过实际支出信息与预算的比较，判断政策是否被执行。4．政府预算是政府计划和政策的重要工具——阐明了政府活动计划有关的资金量，体现了行政首脑的施政纲领，5．政府预算是一种计划——是针对一段特殊时期（通常是一年）的计划，和对这段时期内所需的资源做出的预测。6．政府预算是一套数字、表格和图表7．政府预算是资金的申请——这一申请通常由行政首脑提交给立法机构或国会，其中包括对平衡支出所需的收入和其他来源的财力所作的说明。政府预算是一定时期内，政府为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划，即政府的财政收支计划，包括对所需资源和可用资源的预计，通常还要与过去一个或多个时期进行对比，并说明未来的需要。从形式上看，它是按一定标准，将财政收入和支出分门别类地列入的特定表格。从实际经济内容看，政府预算的编制，是政府对财政收支的计划安排；政府预算的执行，是财政收支的筹措和使用过程；政府决算，则是政府预算执行的总结。政府预算要经过国家权力机关的审批方能生效，因而又是政府的重要立法文件，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。14.1.2政府预算制度的形成现代政府预算最初产生于英国，是市场和资本的产物。1.公共收入2.公共支出3.王室年俸4.政府预算制度的建立5.英国政府预算产生的特点（1）是英国社会公众与君主之间经济利益争夺的产物。（2）其形成直接表现为英国政治格局变动的结果。（3）形成过程是议会（或其前身）对于君主财政权的逐步剥夺和控制的过程。（4）积极影响市场经济体制和资本主义制度的形成和发展，这就使得政府预算制度有着自身特有的阶段标志。14.1.3政府预算制度的基本特征1．计划性——政府预算的直接表现形式即政府为下一年度财政收支编制的计划。预测与实际是否相符并能否实现，取决于预测的科学性和民主化程度，也受预算执行中客观条件变化，以及预算管理水平和预算管理手段的影响，但提高预测性的准确度是第一位的。2．归一性所有的政府收入和支出，除了某些特殊的例外，都应当纳入政府预算，处于政府预算的约束和规范下。3．公开性——政府收支活动的透明性政府所有的收支计划和活动过程，除某些特殊的例外，都必须向立法机构和社会公众公开，接受立法机构、社会公众和社会舆论的监督。4．法治性

指是立法机构所通过的政府预算具有法律效力，违背政府预算就是违法行为，任何人违背政府预算都必须受到法律的追究和制裁。5．年度性

起讫时间，通常为一年。预算年度有历年制和跨年制两种形式：历年制是按公历年，。跨年制大致可分为以下三种主要的形式：（1）从当年4月1日起至次年的3月31日止——英国、加拿大和日本等国（2）从当年7月1日起至次年6月30日止——瑞典、澳大利亚等国（3）从当年10月1日起至次年9月30日止——美国冷静下来说“三公”公开公务消费、公车消费和公费出国这“三公”消费，早已成为一种普遍的现象，并引起社会广泛关注。特别是近段时间，中央部委集中晒“三公”支出成了舆论的焦点，引发全民热议。其实，公众对“三公”经费的关注，并非简单的“不花钱、少花钱”。政府部门正常运行，当然需要各种经费，包括“三公”经费，关键是纳税人的钱花到哪里？用得怎样？这笔账要明明白白、合情合理。“三公”公开是一个并不轻松的话题，因为推动“三公”公开的主要力量来自于公众，而推行这种制度的力量却来自于政府部门，二者之间有矛盾。事实上政府部门更愿意保守信息秘密。理由一，发端于夏、结束于清的中国传统制度使中国缺乏公共信息公开的基因，这种制度的影响至今仍不能完全消除。著名学者蒋洪等认为，中国历史上传统的政府管理方式有强烈的垄断性、单方性、神秘性，政府在神秘的氛围下产生权威，不但政府的机构设置、人员安排、职权的运行规则、方式和工作程序很难为“人”所知，事关百姓切身利益的许多政策和决定也是在这种神秘中出台和实施的，老百姓是无法获得政府活动的准确信息。理由二，从“三公”公开的目的性上看，“三公”公开的本质是制约公共权力的，因此，越是“三公”公开了，政府部门权力的行使就越透明、越受限制，这就决定了政府部门在“三公”公开工作中的被动性，这种被动性决定了“三公”公开的艰难和持久。理由三，代议制民主制度的缺陷，也决定了公众对“三公”公开的监督乏力。正是因为公众无法直接行使民主，所以才有了代议制民主，但代议制民主又往往会使公众的权力丧失。我们的人民代表大会制度也有着这样的缺陷，我们选出人大代表，让代表去选择政府，并对政府进行监督。但是，在现实运行过程中，我们对人大代表缺少监督机制，代表对行使代表权缺乏压力。因此，缺乏选民监督压力的人大代表，缺少监督政府的积极性，这就是我们虽有人大制度，却缺少完善的人大监督机制的重要原因。在缺少外在监督压力的前提下，政府行使权力只能靠政府的自觉或政府的德性，而自觉和德性往往是靠不住的，这是“三公”公开机制完善的制度性障碍。今年“三公”经费公开中央部门纷纷“爽约”就是一个很好的实证。，“三公”公开之后怎么办？笔者认为，第一，“三公”公开不能“自说自话”。法律正当程序原则有两个最低底线：一是自己不能做自己案件的法官；二是任何一方的言词都要被听取。这两条保证了程序客观公正性、平等性和民主沟通机制。反映在“三公”公开中，首先就是要避免政府部门“自说自话”。目前，之所以会引起公众对这次“三公”公开这么多的舆论热议，一个重要原因就是这些公开的内容都是相关部门自行决定的，这种“自说自话”的现实，公众感觉缺乏公正性，感觉中间有“猫腻”，让公众对政府行使权力产生不信任感。第二，“三公”公开的好坏，群众“说了算”。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，一切权力属于人民，没有人民的授权就没有政府，政府的一切工作都应置于人民的监督之下，“三公”公开亦是如此。因此，评价“三公”公开的好坏应以人民群众满意度为标准。一切以维护政府部门自身组织利益为目的的行为，都是与人民群众满意度标准相冲突的，都应该予以纠正。第三，要进行财政问责。每年这么多的“三公”经费是怎么花的？花在哪里？是谁花的？是否合理合法？财政部门、审计部门应首先予以甄别，哪些钱应该花？哪些钱不应该花？对于乱用滥花钱的单位负责人和当事人，纪律、法律不应该做壁上观，而要“该出手时就出手”，坚决予以惩处。政治性问责应由人大常委会提起，司法性问题由检察机关启动，如果涉及法律则依法进入司法程序。人大还可以启动特定问题调查程序，组织专门委员会对“三公”经费中某一重大事件或具体政府部门官员进行调查。同时人大还可以把上述权力与对官员的任免权相结合，强化问责，要让不按要求公开、拖延或拒绝“三公”经费公开者付出代价。/GB/1027/15159247.html14.2政府预算种类14.2.1单式预算V.S.复式预算1．单式预算

在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。其优点是把全部的财政收入与支出分列于一个统一的预算表上，单一汇集平衡，从整体上反映了年度内政府总的财政收支情况，便于立法机关审议批准和社会公众的了解，简便易行。主要缺点：没有把全部的财政收入按经济性质分列和汇集平衡，不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制。2．复式预算复式预算是从单一预算组织形式演变而来的。其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集，编入两个或两个以上的收支对照表内，从而编成两个或两个以上的预算。政府预算分成经常预算和资本预算两个部分。其中经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目等经常性政务为支出对象。而资本预算主要以公债收入、国有资产收入等为收入来源，用于资本性支出。复式预算组织形式的特点：

（1）区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用有序性，能比较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析和科学的宏观决策与控制。（2）经常预算和资本预算两个部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。（3）把国债收入作为资本预算的正常收入项目，使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。14.2.2项目预算V.S.绩效预算1．项目预算（分项排列预算）是以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法，依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付的预算管理方法。2．绩效预算是一种以目标为导向，项目成本为衡量标准，业绩评价为核心的一种预算管理方法。将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，将企业的成本、费用、效益分析用于政府公共支出部门，把市场经济的一些基本理念融入政府预算管理之中，从而有效地降低了政府提供公共产品的成本，提高了财政支出的效率。其目的主要是测量政府财政资金使用效率，以此作为政府资金安排使用的资料和信息。14.2.3增量预算V.S.零基预算1．增量预算指政府预算收支计划指标在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定。2．零基预算是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰，尽可能找出更好的方法，使未来年度的预算一开始就建立在一个科学、合理的基础之上，避免不必要的浪费。14.2.4其他分类方法1．按照政府级次分类（1）中央预算——是中央履行职能的基本财力保证，主要表现中央政府的预算收支活动，在政府预算管理体系中居于主导地位。（2）地方预算——是保证地方政府职能实施的财力保证。2．按照预算收支管理范围分类（1）总预算（2）部门预算（3）单位预算3．按照预算作用的时间分类（1）年度预算：指预算有效期为一年的财政收支预算（2）中长期预算（也称中长期财政计划）：一般1年以上10年以下的计划称为中期计划。市场经济国家通常是编制5年的中长期计划；10年以上的称长期计划。4．按照法律效力分类（1）正式预算：凡政府依法就各个财政年度的预计收支编成预算草案，经立法机关审核通过后，即宣告预算的正式成立预算。（2）临时预算：为解决预算成立前的政府经费开支，先编制暂时性的预算，作为在正式预算成立以前进行财政收支活动的依据。（3）追加（修正）预算：正式预算在执行过程中，由于情况的变化需要增减其收支时，须再编制一种预算作为正式预算的补充。

政府预算是经法定程序批准的财政计划，是对政府财政收支实行的计划管理。政府预算编制是预算计划管理的起点，是预算计划管理的关键环节。政府预算需要按照一定的程序进行编制，还需要按法定程序进行审批。一个编制合理均衡的预算计划，是政府预算能否顺利实现的前提。14.3政府预算的编制、审批、执行与决算

政府预算周期过程，起于一个财政年度的开始以前，而止于一个财政年度结束之后。世界各国的预算周期一般分为预算编制、预算执行、预算调整和政府决算四个阶段。14.3.1预算编制的会计基础

政府预算编制的会计基础，是收付实现制与权责发生制。所谓政府预算编制的会计制度基础，指的是基于财务报告的目的，用以决定“何时确认”交易或事项的基础是怎样的会计制度，它涉及的是会计计量的时间问题。根据会计基础的不同，会计模式一般有四大类：现收现付制、修正的现收现付制、修正的权责发生制和权责发生制。现收现付制计量的是现金资源的流量，只是当现金被收到或付出时才确认和计量交易或事项，不考虑交易适用的时期。修正的现收现付制用来确认那些已经发生于年末，且预期将在年末后的某个特定期间内导致现金收付的交易和事项，会计期间包括一个在财政年度结束后发生的现金收付“追加期”。修正的权责发生制在发生时确认交易和事项，而不论现金是否收到或付出。但在未来提供服务的实物资产将被当作本期的“费用”，加以一次性予以确认，而不得进行递延。权责发生制在财务交易或经济事项发生时即进行记录和计量，而不考虑收到或付出现金的时间14.3.2政府预算的编制1．政府预算的编制机构和时间

政府预算的编制，是整个预算周期的开始。预算的编制工作基本上可以分为两大步骤，一是预算草案的具体编制，二是概算的核定。（1）由财政部主持预算编制工作（2）由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算。概算的核定与国家的政体相联系的。西方国家概算的核定有三种类型：由总统核定预算草案、由内阁核定预算草案、由委员会核定预算草案。各国预算编制工作开始的时间不尽相同。我国的预算编制一般在财政年度开始前的一个季度。2．预算编制的一般程序2．预算编制的一般程序各部门、各单位具体负责编制预算。政府最高行政机关决定预算编制的方针政策财政部门的汇总和审核3．我国政府预算编制程序（1）国务院下达关于编制下一年度政府预算草案指示，财政部根据国务院指示部署编制政府预算草案的具体事项。（2）中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署，结合本部门的具体情况，提出编制本部门预算草案的要求，具体布置所属各单位编制预算草案。（3）省、自治区、直辖市政府根据国务院的指示和财政部的部署，结合本地区的具体情况，提出本行政区域编制预算草案的要求。（4）县级以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案，编制本级政府预算草案，汇编本级总预算草案，经本级政府审定后，按照规定期限报上一级政府。（5）财政部审核中央各部门的预算草案，编制中央预算草案；汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。（6）县级以上各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，予以纠正。

14.3.3政府预算的审查批准世界各国批准政府预算的权力，都是属于立法机构。在市场经济国家中，批准政府预算的机构是议会。预算的具体审核工作是由议院中的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会来进行的，最后将审议意见交议院大会审议表决。我国实行人民代表大会的政治制度，《宪法》规定，各级人民代表大会有“审查和批准国家预算、预算执行情况的报告”的权力。不同国家中的立法机关对于预算资源分配的方式有不同的偏好，并且受制于宪法中的许多条款。在整体上，这些不同的偏好和有关要求，会导致预算辩论过程中增加开支的倾向。限制预算辩论的规则：（1）预算进行表决的顺序；（2）立法机关修改预算的权力。为确保财政支出总额得到控制，许多国家的预算草案要进行两阶段表决：先是就预算总量投票表决，而拨款和部门间资源配置则放在第二阶段来投票表决。立法机关修改预算的法定权力的三种模式：（1）权力无约束立法机关有能力在每个方向上变更支出和收入预算，而无须得到行政部门的同意。（2）权力受约束立法机关修改预算的权力，通常与“最多可增加多少支出或减少多少收入”联系起来。权力受约束的程序因国家而异。在英国、法国和英联邦国（3）平衡预算的权力只是在必须采取相应措施维持预算平衡的前提下，立法机关才能增减支出或收入。这种调节性的制度，把立法机关对预算管理的影响集中于资源配置目标上。在立法机关的辩论会上，为防止开支不断增加，限制立法机关修改预算的权力是非常必要的。通过建立强有力的专门委员会，立法机关得以发展其专业技能去审查预算草案，并在制定预算决策过程发挥更大的作用。为对预算实施详细审查，法定预算程序中需要为相关委员会预留充足的时间来完成这项工作。立法机关及其委员会应有独立的专家队伍，用以对预算进行系统地审查。各委员会也应能得到必要的管理信息。立法机关在左右政府部门提交的预算草案的能力在各国存在很大差异，因为预算的编制和审批，受政治制度和官僚体制的影响。14.3.4政府预算执行1．政府预算执行的任务（1）收入执行必须制定完善的组织收入的各项规章制度；根据政府预算收入计划和核定的季度执行计划组织收入，保证及时、足额入库。（2）支出执行政府预算支出的执行，是财政部门、上级主管部门和国家金库通过国家规定的办法，向用款单位进行拨付财政资金的分配活动。（3）预算平衡预算平衡是相对的，不平衡是绝对的，组织预算平衡是预算执行中经常性的重要工作。财政部门要根据客观情况的变化，调整预算，组织新的预算平衡，保证国家预算收支任务的实现。这就要求在执行政府预算的过程中，缓解减收增支的矛盾，尽量减轻不利因素的影响。（4）预算管理政府部门为了确保政策目标的实现，一方面要建立一个良好的预算执行的控制程序，加强预算监督，严格执行预算管理制度，监督检查各地方、各部门，促使其正确地贯彻执行各项财政、财务、税收法令和制度。另一方面，将控制的重心转向预算绩效，要求支出部门和机构对预算资源使用的结果负责。承德政府预算报告2次遭驳7千万让利民生获通过年承德市人大提出了预算审查原则：“有钱先尽着老百姓花！让老百姓分享到改革发展成果。”此原则一经公布，立刻引起了社会的广泛关注，人们议论纷纷，甚至有人质疑：“政府的预算支出方向能改？承德市人大能将政府的钱袋子打开？”于是老百姓纷纷前来一探究竟。预算报告第一次审议，市人大代表坦诚相待、仗义执言：“有钱不尽着老百姓花，再多也没用，这份预算报告反映出百姓收入与财政收入不匹配”、“不要把GDP增长看得比大学生及农民工就业更重要……”预算报告首次未通过。预算报告修改后第二次审议，人大代表们仍“不依不饶”：“修改后的预算报告，财政支出向民生作了较大倾斜，但调整得还不够，政府要舍得在教育、医疗、社会保障上多投入些，让老百姓看得起病、上得起学……”话音刚落，掌声四起，甚至感染了楼道里的老百姓。市人大把预算报告再次发回政府修改。预算报告再次修改后第三次审议，人大代表们发现，预算报告较第一次审议时有了大幅度的修改。市政府解释说：“我们认真吸取了人大及其代表们的批评和建议，决心把这个预算打造成提高信心、克服危机、提高百姓生活水平的预算。”李文林在自己的本子上记录下：原来对社保领域的投入为2000万元，现在改为4000万元；原来对教师领域的投入为1000多万元，现在改为2000多万元，可以基本解决公办教师被欠工资、代课教师工资太低等问题；修改后科技投入较上年增长15%，符合了相关法律规定。“总之在公共支出方面，例如修建公园、道路和城乡建设等方面都不同程度地加大了投入”。在民生方面增加了这么多开支，钱从何来？修改后的预算报告对政府采购费用作了大幅修改。“仅这部分费用在预算报告修改后就减少了7000多万元。”李文林透露。“过去预算都是把钱直接分给各个部门，由其自行采购，例如购买汽车，各部门想买高级的也行，买差一些的也行，可能会有铺张浪费现象，也容易引发腐败，现在统一由市财