《S市政府农田水利现代化政策效果评估实证研究》18000字

S市政府农田水利现代化政策效果评估实证研究目录TOC\o"1-2"\h\u30043中文摘要 １32747一、绪论 ２993（一）研究背景 ２9472（二）研究意义 ３13010（三）文献综述 ４3390（四）研究思路与方法 ６11267（五）主要创新点 ７22667二、相关概念、理论基础和政策 ７162832.农田水利现代化 ８283873.目标达成模式 ８297773.公共政策评估标准 ９102754.相关政策 １０1673四、目标达成模式下政策效果评估体系构建 １０13658五、政策效果实证分析 １３18284（一）政策效果定量分析 １３29893（二）政策效果定性分析 １８25217六、结论与政策建议 １９5796（一）结论 １９9764结语 ２０18461参考文献 ２１中文摘要新时期农业现代化发展的新要求下农田水利现代化发展必不可少。只有农田水利现代化发展才能满足农业生产的新需求。农田水利现代化也被越来越重视起来。S市地处平原地区是粮食生产大市，农田水利现代化发展更是重中之重。农田水利现代化政策对于农田水利现代化具有宏观调控和指导意义，只有科学的、系统的、合理的农田水利现代化政策才能对S市农田水利发展起到积极作用。农田水利现代化政策效果评估是政策施行的重要一环，科学合理的政策实施效果评估对于政策的制定的可靠性和有效性具有重大理论意义和现实意义。

S市近年来越发认识到农田水利政策的重要性，加大了对于政策执行的力度，取得了许多的成绩。这些政策经过近几年的实施，有必要对其实施效果以及实施成效进行分析评估。本文首先介绍了国内外农田水利政策自己公共政策评估方面的研究，阐述了农田水利现代化政策评估的基础。其次，本文对于S市农田水利现代化政策目标以及要求进行了梳理，并依据目标的不同进行了划分；通过目标达成模式构建了S市农田水利现代化政策效果评估指标体系，汇总了三个一级指标，六个二级指标统计数据，对其进行了标准化处理，利用目标达成公式函数，计算出目标完成程度，用定量分析和定性分析对政策效果实施评估。再次，本文由量化评估结果发展S市农田水利现代化政策近几年政策目标达成效果总体呈上升趋势，政策效果明显，但仍然存在着管理机制不完善，政策执行阻碍，办事流程复杂缓慢，建设资金来源单一等问题。最后，本文从建设长效管理机制，加快工程建设，补偿处罚机制，办事流程效率，提高工作人员素养，扩大资金来源，做好监督明确产权责任收益，农田水利设施节水科技八个方面提出对策建议，以求对农田水利现代化建设过程中减少阻碍，促进政策实施效果的提升。

关键词：农田水利现代化政策；目标达成模式；定量评估；定性评估一、绪论（一）研究背景我国是农业大国，但由于人口基数大，人均耕地面积远低于世界平均水平。农业是我国的基础产业，新时期现代农业的发展需要有高质量的农田水利现代化工程作为支撑。为保障我国粮食安全问题，必须大力发展农业灌溉，走农业现代化、水利现代化之路。农田水利现代化是水利现代化的重要内容，是农业现代化的重要组成部分，也是实现国家现代化的基础支撑和保障。党的十八大以来，我国大力推进农村体制改革、土地有序流转、农业生产方式转变，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展，为了适应这些新变化与新要求，农田水利必须走现代化发展道路。农田水利现代化发展需要经历逐步发展、不断成熟、全面实现的过程,最终形成设施先进、灌排精准、管理高效、生态友好的农田水利现代化体系，满足农业现代化、生态文明建设以及国家现代化进程对农田水利发展的要求。在农田水利现代化发展进程中，需要以科技创新为引领，在基础研究、应用研究、设备与技术研发等方面取得突破，建立面向农田水利现代化的科技支撑体系，为农田水利现代化提供科学技术保障。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，深入落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针和水资源、水生态、水环境、水灾害统筹治理的治水新思路，以着力解决水资源保护开发利用不平衡不充分问题为主线，以全面保障水安全为目标，以水资源均衡配置为总体布局，以全面深化改革和科技创新为动力，扎实推进河长制湖长制落实，实行最严格水资源管理制度，实施国家节水行动，加快重大水利工程建设，持续提升水资源配置、水生态修复、水环境治理、水灾害防。新中国成立以来，特别是党的十八大以来，我市水利事业快速发展，为保障水安全、改善水生态、促进经济社会可持续发展做出了突出贡献。但必须认识到，人多水少、时空分布不均、水资源自然分布与经济社会发展空间布局不相匹配是我市的基本市情水情。同时，我市地表水污染、地下水超采等水环境、水生态问题突出，水利基础设施网络不完善，水资源统筹调配能力不强，部分地区水资源过度开发，治水兴水体制、机制、制度不健全。水源不够、水量不足、水质不优、水工程不多等问题已成为制约我市经济高质量发展的“水瓶颈”市政府办公室：关于实施四水同治加快推进新时代水利现代化意见，市政府办公室：关于实施四水同治加快推进新时代水利现代化意见，/河南省是中国重要的粮食产地，作为河南省之中排名靠前的产粮大市S市更是一个很好的代表，对农田水利现代化政策效果评估进行研究，对于农田水利现代化建设有着重要作用。同时对于身处产粮大省河南省的S市来讲，平原产粮区具有一般性代表性，可以更好的研究推广。研究是基于“目标达成”以及改进对S市农田水利现代化政策效果评估进行探析。对于S市现存的农田水利现代化政策的效果评估进行分析，找出存在问题，进一步推测目标达成模式的改变策略，明确政策目标、可行性、阻碍因素、缺点改进等。政策评估作为种对政策的效益、

效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，是政策运行过程这一一有机链条中的重要一环。

但是，长期以来，人们只顾无休止地制定、颁布这样或那样的政策，对政策的效果如何，所知甚少，缺乏关心。这种只问耕耘，不同收获的态度固然有体制的原因，但是也与我们缺乏对政策评估重要性的认识有密切关系。事实上，政策评估对于改进政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，增强政策的活力和效益，提高政策水平具有重要作用，意义深远。所以对于农田水利现代化政策效果的评估研究是必不可少的。（二）研究意义农田水利现代化政策对于农田水利现代化建设具有重大作用，是农田水利现代化建设的引导与规范。政策对于农田水利现代化建设具有重大影响，政策效果的评估研究可以体现农田水利现代化政策的作用以及政策继续实施或改革。

政策评估作为一种对政策效果进行判断的行为，是必不可少的。政策效果评估对于政策的改进克服政策的弊端和阻碍，加强政策的效率降低政策的成本等提高水平具有重要意义。对于农田水利现代化政策效果的评估，可以检验农田水利现代化政策的效果、效益和效率。而政策效果的体现正是一个政策投入运行后有没有达到预期目标，产生预期效果或者产生了那些非预期的连带效果的最直接表现。政策效果的评估决定着农田水利现代化政策的去向。如果政策效果显著，那么整个农田水利现代化政策就会被推广并坚定的投入运行，如果政策效果没有达到预期效果，那么就会对该政策进行停止或者调整改革。政府的资源是有限的，但是政府部门却要同时执行许多政策。那么农田水利现代化政策投入多少资源，就要通过政策评估才能确认这个政策的价值以及政策资源的投入多少。政策效果的评估也可以推动农田水利现代化政策与时俱进，科学化民主化。对于农田水利现代化发展建设而言，政策的与时俱进，科学性与民主性更是不可或缺的。所以对于农田水利现代化政策的效果进行评估研究是必不可少，并且意义及其深远的。1.农田水利现代化政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径

任何政策，如果投入运行后，就再没有人去做相关的评估反馈工作，那它的效果如何就不得而知。尤其是一项构思精良，经多方论证认定是无懈可击的政策投人运行以后，究竟有没有达到预期目标，产生预期效果，或产生了哪些非预期的连带的效果，这都需要我们进行科学的评估工作。

2.农田水利现代化政策评估是决定政策去向的重要依据

一项政策在执行过程中总会呈现出一定的走向。伴随着政策目标实现程度的不断推进，该项政策是应该继续、调整、革新还是终止?这都必须依据一定的客

观资料。能够提供这种客观资料的有效活动只有政策评估。政策的走向一般分为三种情况:

一是政策继续。二是政策调或称政策革新。第三，政策终结。3.农田水利现代化政策评估是合理配置资源的重要支撑

只有通过政策评估，才能确认每项政策的价值，并决定投人各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果，有效推动政府各个方面的活动。同时，通过政策评估，也可以对照以往的政策资源分配情况，看其是否合理，总结经验，吸取教训，使政策活动优质高效地进行。4.农田水利现代化政策评估是政策科学化、民主化的必由之路

实践证明，经验决策必须向科学决策转变;而政策评估正是使决策迈向科学化的必由之路。通过评估得出的结论体现了科学性，为下一步的民主决策奠定坚实的基础。因此，政策评估对于公共决策的科学化民主化是不可或缺的。（三）文献综述1.国外研究现状（1）农田水利研究国外学者针对农田水利政策，公共政策评估有着丰富的研究。农田水利政策作为国际上普遍被重视的发展农业生产的重要手段，其作用效果显著，能够有效的快速促进农业生产发展、解决灌溉问题，增加粮食产量、增加农民收入，保障粮食安全。印度农田水利工程管理权转移，印度政府正逐步将水井转让给农民集体管理，大口井和浅管井主要由农户私人所有管理，这样可以调解用水者协会之间的矛盾。灌溉私有化。既解决了印度一些灌溉矛盾，一定程度上促进农业发展，这对于这一政策而言，功不可没国家灌排发展中心：《国内外农田水利建设和管理对比研究》，2014。

西班牙地下水约占水资源百分之三十，长期以来由于政府对农业地下水管理不够重视，地下水过度开采，农村某些灌溉地区失控，2001年修改《水法》，制定政策，但直到现在含水层的开采一样无序。F.G.戈麦斯认为，政策不一定都会带来改变与积极的影响，政策的效果被很多因素影响，执行力占据很大一部分。公共政策绩效评估。西方国家关于公共政策评估的研究处于比较成熟的阶段水平，但是对于公共政策的评估概念尚未形成统一，不同的学者从不同的纬度进行了论述国家灌排发展中心：《国内外农田水利建设和管理对比研究》，2014（2）公共政策绩效评估研究安德森认为，“如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后-个阶段便

是政策评价。总的说来，政策评价与政策(包括它的内容、实施及后果)的估计、评价和鉴定相关。作为某种功能活动，政策评价能够而且确定发生在整个政策过程中，而不能简单地将其作为最后的阶段。[[][]詹姆斯.E.安德森：《公共决策》，唐亮译，北京，华夏出版社，1990，183页那格尔认为，政策评价“主要关心的是解析和预测，它依靠经验性证据和分析，强调建立和检验中期理论，关心是否对政策有用，而主要关心的是把评价看成一种科学研究活动”[[]S.S.那格尔：《政策研究百科全书》，林明译，北京，科学技术文献出版社，1990，634-635页][]S.S.那格尔：《政策研究百科全书》，林明译，北京，科学技术文献出版社，1990，634-635页（1）国内农田水利政策研究国内学者针对农田水利政策，公共政策评估同样有着许多研究。建国初期,党和政府极其重视农村水利建设,颁布了一系列农田水利政策,经过土改、合作化和人民公社运动建立起来的集权式动员体制,为传统体制时期水利政策的有效实施提供了强有力的基础,并因此在农田水利建设上取得了丰硕成果[[]罗兴佐《论新中国农田水利政策变迁》，《探索与争鸣》，2011年8期]。改革开放以来,农田水利政策有所调整,国家逐渐减少了对农田水利的组织、管理和投入,与此同时启动市场化取向的水利体制改革,出台了对水利工程管理单位进行企业化改制、建立农田水利收费制度、小型水利设施产权改革等多项政策,对农田水利建设产生了极大的影响。税费改革后,国家则进一步退出基层水利供给,中小水利设施的建设与管理进一步推进市场化改革,在此背景下,导致水利工程管理单位的经营困境和农民的灌溉困境[[]马培衡.农村水利供给的非均衡性与治理制度创新［[]罗兴佐《论新中国农田水利政策变迁》，《探索与争鸣》，2011年8期[]马培衡.农村水利供给的非均衡性与治理制度创新［J］中国人口,2007（3）：10-13王明辉：农田水利建设管理政策绩效的评价研究，2019（2）国内公共政策评估研究公共政策评估方面。林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，搜集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知如悉政策实际执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向:指明社会干预政策的效用”[[][]林水波、张世贤:《公共政策》，台湾五南图书出版公司2006年版，499页朱志宏认为，“就一项公共政策而言，发现误差、修正误差就是政策评估，换言之，政策评估的工作就是发现并修正政策的误差。[[][]林水波、张世贤:《公共政策》，台湾五南图书出版公司2006年版，499页3.国内外研究评述通过对于已有相关文献的总结，发现国内外学者对于农田水利政策已经形成了一定的研究成果。在农田水利方面，如农田水利设施建、基础水利工程管理权转移，农业地下水抽取研究等。在公共政策绩效评估方面，认为政策评价与政策估计、评价以及鉴定有关；还有认为政策评价主要关心的是解析和预测等。国内学者在农田水利方面有农田水利基础设施建设管理绩效，市场经济下的农田水利，小型水利设施产权改革等。在公共政策评估方面。政策评估标准、评估目标、政策的效益效率以及效果价值等。在这些成果对于如何更好的解决农田水利问题，发挥农田水利在农业生产中的重要作用，促进农业更好的发展具有借鉴意义。但是关于农田水利政策效果评估缺乏更多的论证与分析，研究课题量不足，没有对于农田水利政策的整体研究等问题，有待进一步的探讨与研究。（四）研究思路与方法1.研究思路本文的研究总体思路是聚焦S市农田水利现代化政策目标完成，来分析研究该政策的效果。一是综合分析研究历史文献资料在农田水利政策自己公共政策评估方面的研究成果，借鉴前人的研究成果，同时对相关概念和理论进行界定和阐述，如农田水利现代化政策，公共政策评估理论，目标达成模式理论等。二是分析国内和S市农田水利现代化政策的实施现状，通过利用官方以及准官方数据准确分析S市农田水利现代化政策实施后政策目标的完成程度，以最为直观和真实的S市农田水利现代化政策目标完成数据为下文的实证研究提供帮助。三是运用目标达成模式对S市农田水利现代化政策目标进行分析，保障目标，发展目标以及期望目标。同时运用目标达成函数对变量因素影响目标达成进行分析，构建评估指标体系，解释各指标含义，为下文实证分析做准备。四是在前文的基础进行政策效果的实证分析，通过定量分析与定性分析，得出结论。五是通过目标达成模式以及实证分析的基础上提出具有针对性的农田水利政策的建议研究方法文献研究法，本文综合分析了国内外学者对于农田水利政策和政策评估的相关领域的研究内容以及成果，一是总结分析国外学者在农田水利政策和政策评估方面的研究经验，二是梳理国内学者在农田水利政策和政策评估的研究内容以及成果，借鉴前人的理论以及经验教训，找准本文的研究切入点和研究重点。调查法：有目的、有计划、系统的去收集数据和信息。本文目的是对于S市农田水利现代化政策效果的研究，为了得到关于此政策效果的数据和信息，从而有计划并且系统的去收集相关的数据和信息，去政策实施后农田水利建设，农田灌溉，节约用水量，现代化发展水平等。

（3）访谈法。本文通过无结构式访谈，在事先不需要有制定统一的问卷、表格和访问程序，只给被访问者一个题目，由访问者对这个题目进行自由交谈，目的是为了进一步引出议题，便于给问题分析结果，进行深一步的研究。通过“您觉得S市农田水利现代化政策的效果如何？”对S市农业农村局和水利局工作人员以及S市睢县农业农村局水利局工作人员，葛庄村工作人员，进行自由交谈的访问。（4）目标达成模式。本文采用了目标达成模式对于S市农田水利现代化政策目标达成度进行评估指标的建立，结合政策目标达成数据，利用设计目标达成函数对政策目标达成度进行实证分析来进行分析农田水利现代化政策实施的效果。（五）主要创新点本文以公共政策评估理论为理论指导，对2015年到2020年S市农田水利现代化政策代表性政策实施效果进行了评估。本文的创新体现在研究内容以及研究方法上。从研究内容上看，目前针对S市农田水利现代化政策研究多以政策本身文本性为主，着眼于政策内容。而本文尝试在对S市农田水利政策按照年度和完成的目标的方式进行梳理，进行定量评估。将政策目标与实施成果，完成目标联系起来，客观的对政策效果进行评估。从研究方法上看，本文利用目标达成模式建立目标达成评价指标体系，和目标达成效果函数，指标加权处理后得到目标对比后政策效果值，在农田水利现代化政策评估方法上有一定的创新。相关概念、理论基础和政策.（一）相关概念1.农田水利

国际上称灌溉与排水。《辞海》则作如下解释:“为了农业生产而服务的水利事业，基本任务是通过各项水利技术措施,改造对农业生产不利的自然条件，合理充分地利用降雨、地表水和地下水，以调节农田土壤水分状况，保证作物稳产高产;调节区域水情，防治洪、涝、旱碱等自然灾害，保证农业生产全面丰收。”从设施规模上来讲，农田水利主要包括两个相互连接的层次:一是超过村庄范围，从大江大河调水且投资巨大的大中型水利设施，称之为大水利;二是在村庄范围内，投资不大的水利设施，称之为小水利，例如沟渠、堰、机井等。2.农田水利现代化随着社会主义新农村建设的推进，对农村水利建设也提出了新的要求，即努力实现从传统水利向现代农村水利、可持续发展农村水利转变，坚持人与自然的协调与和谐，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。农田水利现代化是指运用先进的水利科学技术和工程措施，为农作物生长提供良好的水生长条件，从传统农业向现代农业转变的过程和手段。农田水利现代化内涵包括节水、省工、增产、高效、生态环境和谐多个方面，实质是提高农业用水利用效率和农业社会化劳动生产率。S地区是典型的平原农区。S位于河南、山东、江苏、安徽四省交界处，属于暧温带亚湿润季风气候，四季分明，光照充足，气候温和，雨量适中。随着近几年来暖冬的出现，冬季降水量偏少，夏季雨水量也有所变化，因此，做好农田水利基本建设具有重要的意义赵艳真，《赵艳真，《S市农田水利建设现状及对策》农业与技术，2014年8期3.目标达成模式目标达成模式是探讨评估问题的传统方法，它主要由两部分组成:(1)目标达成的评价。关注的是结果与由政策(项目)目标是否一致，有没有达到政策目标的要求。(2)影响评价。关注的是结果是不是由政策(项目)所造成的[[][]陈振明：《政策科学》，北京，中国人民大学出版社，2004，318页（二）理论基础公共政策评估理论

1.公共政策评估的含义

公共政策评估是公共政策分析里面的重要环节，是指评估主体(不般为政府)通过一定的标准和程序，考察一项公共政策在政策实施过程，对其政策效果、效率以及影响进行评估和检验的活动。政策评估的对象是足以影响社会发展的公共政策与公共计划。政策评估目的不仅在于检视某项公共政策是否达成预期的影响，更重要的是在于检视政策执行是否妥当[[][]陈庆云:《公共政策分析》，北京大学出版社2006年版，257页2.公共政策评估的类型

从不同的角度和不同的标准，我们通常可以将多种多样的政策评估分成不同的类别。从评估组织活动的形式上可以分成两种，一种是正式评估，一种是非正式评估；从评估机构的地位上看，可以分为外部评估和内部评估两种评估类型；从政策评估在政策过程中存在的阶段上来看，政策评估又可以分为，事前评估、执行过程中的评估、政策实施后的评估。本文研究属于事后评估即在农田水利现代化政策执行一段时间以后，对政策的实施效果进行评估。[][]陈振明：《公共政策分析》，北京，中国人民大学出版社，2002，266页刘玮辰,郭俊华,史冬波.如何科学评估公共政策?——政策评估中的反事实框架及匹配方法的应用[J].公共行政评论,2021,14(01):46-73+219.王娟,宋怡霏,何优.河长制政策绩效评估与障碍因素分析——基于太湖水域城市的调研[J].环境保护与循环经济,2020,40(10):74-77.倪建伟,张宇翔.城市有机更新政策效果评估与优化策略研究——以杭州市“三改一拆”为例[J].经济体制改革,2020(04):78-85.3.公共政策评估标准在公共政策制定过程中，由于客观条件，想找到最好的决策方案是非常困难的，所以人们往往会退而求其次，在现有一定条件下，选择一种相对于比较满意的方案，做出一种“满意的决策”。同理在政策评估实践过程中，要找到完美的、适合所有的评估标准也是非常困难的。因为选择什么样的评估标准，不仅仅取决于评估的目的，评估者，还取决于选择了什么样的评估技术与方法。因此，在多数的情况下，人们在评估实践中所依据的也仅仅是一种比较适合这个评估对象的评估标准。一般的认为，评估标准有五个标准，分别是效益标准、效率标准、生产力标准、公平公正标准、政策回应度标准。

公共政策评估对一项公共政策的实施非常重要，所以本文对S市农田水利现代化政策的实施情况进行效果评估很有必要性，希望本文研究能有助于反映出该政策的执行以及效果，为政策的完善提供依据。S市农田水利现代化及相关政策

本文研究样本采集范围仅包括S市政府及相关职能部门为了促进农田水利现代化发展采取的主要措施，本文收集了S市2014年到2021年的农田水利现代化主要政策3条，相关政策2条。如下图：图2-1S市农田水利现代化及相关政策图农田水利现代化政策相关政策《S市人民政府关于2014—2015年度冬春农田水利基本建设实施意见》商政办［2014］58号《S市人民政府关于转发2017—2018年度全市冬春农田水利基本建设实施方案的通知》商政办［2017］62号《河南省委省政府关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化》市发展改革委《S市人民政府关于实施四水同治加快推进新时代水利现代化的意见》商政办［2019］4号高标准农田建设政策1.S市人民政府关于2014—2015年度冬春农田水利基本建设实施意见。

S市于2014年10月发布了《S市人民政府关于2014—2015年度冬春农田水利基本建设实施意见》。意见要求切实抓好农村基础设施建设涉水工程、组织搞好自办重点水利工程、切实加强面上除涝防洪工程建设、加快抗旱工程建设步伐。同时主要通过加组织领导，听党指挥，上行下效来保证意见实施；通过加大资金投入，来加强基础工程建设和抗旱除涝工程建设；同时狠抓工程质量保证资源不会浪费，工程高质量；搞好机制建设，强化建管结合，避免建设完成后因无人管理而损坏出现无法使用等情况。

2.S市人民政府关于转发2017—2018年度全市冬春农田水利基本建设实施方案的通知。

S市于2017年12月发布了《S市人民政府办公室关于转发2017—2018年度全市冬春农田水利基本建设实施方案的通知》。通知表明，全面落实部署，加强组织领导，要创新体制机制，突出贫困地区涉农资金整合，加大资金投入，规范建设管理，动员全社会力量建设农田水利基础设施，构建大中小一起建设，蓄水引水排水节水相结合体系。确保防洪灌溉，农田水利发展，以及粮食安全。

3.高标准农田政策（1）农田水利基础设施新建改造维护政策农田水利基础设施新建改造维护政策是依托于高标准农田建设政策的，在高标准农田建设中，需要新的符合时代要求的农田水利现代化基础设施来满足农业现代化发展要求。主要政策内容有新建改造维护农田灌溉机井以及其他小型农田灌溉水利工程。随着政策的运行，截至2020年，S市农田灌溉机井以及小型农田灌溉水利工程已经基本覆盖全部农田，正常使用情况也基本覆盖农田。（2）发展节水型农田水利科技基础灌溉设施政策发展节水型农田水利科技基础灌溉设施政策是符合新时代农业现代化及农田水利现代化要求的。建设新农村时期，如何节约农田灌溉用水量是一个重要问题，节约灌溉用水必须发展高效节水的灌溉方式，不仅仅是节水型的灌溉手段和技术，还包括节水型的农田灌溉水利基础设施和工程。截止到2020年，S市节水型农田水利灌溉设施建设数量庞大，灌溉节水效果显著，农田灌溉节水量不断增长。4.相关政策（1）加快引黄工程建设，全面提升引黄供配水能力。S市引黄工程早在1992年就开始了。1992年，为解决S用水矛盾，省政府批准重建三义寨引黄工程，引黄工程也被称作“S的生命线”如今为了新时代发展新要求，在四水同治政策后，河南省重新开始新一期的引黄工程建设即引黄工程二期，包括新的引黄工程建设以及引黄工程一期工程修复，河段清理淤泥，河流周边环境治理。S市处于引黄工程重要河段，对于引黄工程二期建设以及一期修复非常重视S市人民政府办公室关于实施乡村振兴十大工程和开展农村人居环境整治十大行动的通：以推进“四水同治”为抓手，启动建设引黄抗旱应急调水临时工程、三义寨引黄灌区续建配套与节水改造工程。实施引黄灌区续建配套与节水改造工程。自1994年以来，已累计引入黄河水46亿立方米，累计灌溉面积3400万亩。（2）加快水系连通工程建设。围绕构建“旱引涝排、上灌下补、内连外通、丰枯互补、调洪防灾”的现代水网体系中河流灌渠清理连通一体化政策。S市治理河道灌渠，连通水系一体化政策，是水利现代化和农田水利现代化的共同要求，为新时期新要求的农田灌溉提供更好的支持，做到干旱时河流灌渠有水灌溉农田，洪涝灾害时通过一体化的河流灌渠水系排水，保障农田粮食正常生产。截止到2020年，S市已经治理大小河流，灌渠清理覆盖农田百分之六十。四、目标达成模式下政策效果评估体系构建（一）评估指标体系1.构建评估指标应遵循的原则(1)简单容易操作。选用科学合理的计算公式、容易收集的材料数据、简单方便的评价过程。(2)具有真实可比性。可以通过数据真实直接反映结果，进行有效的比较与评估。(3)相互独立性。相同层次指标不能相互替代且不具有包含关系。(4)政策明确导向性。所选指标具有代表性，符合我国经济、社会发展、水利现代化要求，对于农田水利现代化政策具有导向性。2.评估指标体系

本研究采用目标达成模式对S市农田水利现代化政策效果进行评价，构建评价指标体系并建立目标达成函数，用农田水利现代化政策目标达成值对S市农田水利现代化政策效果加以描述和判断。农田水利现代化的内涵包括节水、省工、增产、高效、生态环境和谐多个方面，实质是提高农田水利利用效率和农业社会化，劳动生产率。农田水利现代化政策的一般目标是节约农田灌溉用水量减少水资源浪费；减少灌溉时间和人力的消耗，做到省工省事省力；增加粮食产量；提高灌溉效率；保护生态环境和谐。

农田水利现代化政策效果评估指标体系是实施效果评估的基础。农田水利现代化政策本身就是一个复杂且边缘难以严密界定的体系，不仅包括专门直接针对农田里的农田水利现代化基础设施政策，还包括灌区大型大型水库，河流以及引流水利现代化基础设施政策，这就极大的增加了农田水利现代化政策的评估难度。对于S市而言，农田水利现代化政策制定与实施的主要目的在于：一是保障增加农田灌溉面积。二是提高灌溉用水效率，节约用水，保护生态环境。三是提高粮食产量，保障粮食安全。

根据目标达成评价模式和S市农田水利现代化政策中主要代表政策的政策目标，参照我国相关政策中有关农田水利政策效果表现形式的因素，本文研究设定了一系列评价指标。

根据S市农田水利现代化政策中主要政策的三个直接目标：T01保障目标即保障现有农田灌溉面积并逐渐增加农田灌溉面积；T02发展目标即提高农田灌溉效率达到节约用水节；T03期望目标即提高农田粮食产量，一共设计了三个一级指标和六个二级指标。

在评估保障目标T01时，包括了一个一级指标和两个二级指标。一级指标T1（增加的农田灌溉面积），两个二级指标分别是T11（农田水利基础灌溉设施覆盖率）和T12（农田水利基础灌溉设施正常运行使用覆盖率）。同时还包括其他相关数据，Si表示农田耕地总面积；M1＋i表示农田灌溉面积。

在评估发展目标T02时，同样也包括了一个一级指标和两个二级指标。一级指标T2（提高灌溉效率后节约的灌溉用水量），两个二级指标分别是T21（农田灌溉有效利用率）和T22（农田灌溉节约用水量增长率）。同时也包括了其他相关数据，Hi表示灌溉用水实际有效用水固定值；N1+i表示农田灌溉用水总量。

在评估期望目标T03时，包括了一个一级指标和两个二级指标。一级指标T3（提高的粮食产量），两个二级指标分别是T31（农田水利在粮食产量变化影响因素占比）和T32（粮食产量增长率）。其他相关数据Ki表示其他影响粮食产量变化因素占比总和固定值；Y1+i表示粮食总产量。目标达成模式下S市农田水利现代化主要政策评价指标体系思维图：如下图4-1评价指标体系思维图（二）各指标具体含义

S市农田水利现代化政策中主要措施有大型水利工程修建改造维护，例如加快“引黄工程”建设；配合建设引江济淮工程（河南段）；其他水库河道清理淤泥，改造危险落后水库河道设施建筑；水系连通工程建设包括农田灌溉渠道一体化连通；强化乡村水利基础设施建设，持续加强农田水利建设。还有高标准农田建设政策中的农田水利政策现代化政策，因为高标准农田建设是为了实现农业现代化，让农业符合新时代发展要求，农田水利的现代化建设自然不可或缺，主要的农田水利政策有加强农田水利基础设施建设包括农田灌溉机井建设改造维护和农田灌渠清理淤泥互相连通；大力发展节水农田水利基础设施建设，通过更加先进的技术对于灌溉方式与灌溉水利设施进行优化。

保障目标：保障现有农田面积并逐渐增加农田灌溉面积。这是S市农田水利现代化政策的目标之一，通过对各种农田水利基础设施的建设改造维护修理来使灌溉基础设施更好的发挥作用，保障并逐步增加农田灌溉面积。

发展目标：提高农田灌溉效率达到节约用水。这也是政策目标之一，通过更加高效的灌溉基础设施和灌溉方式以及技术来提高农田灌溉的效率，减少不必要的农田灌溉水浪费，从而达到节约水资源。

期望目标：提高农田粮食产量。这也是政策目标之一，为什么要大力发展农田水利现代化？因为新时期新的农业发展要求的出现，使得农业生产要求更高，而农田水利又是农业生产基础，那么农田水利现代化就不可避免的要重视起来，只有做好农田水利的工作，才能保证粮食生产质量，更好的农田水利会提升农田粮食的产量。

T1（增加农田灌溉面积）：一级指标，表示的是在农田水利现代化政策执行后农田灌溉面积比政策执行之前增加了多少的一个指标，这个指标是正数时体现效果。

T2（提高灌溉效率后节约灌溉用水量）：一级指标，表示的是在农田水利现代化政策执行后农田灌溉用水量比政策执行前减少多少用水量的一个指标，同样这个指标为正数时体现灌溉用水减少。

T3（提高的粮食产量）：一级指标，在农田水利更好的发展后，其他影响粮食产量假设不变的情况下，今年的粮食产量减去去年的粮食产量，得到的一个指标，这个指标是正数时体现粮食产量增长。

T11（农田水利基础设施覆盖率）：二级指标，表示的是农田水利灌溉基础设施覆盖面积相对于农田面积的一个比值。只有农田水利基础覆盖面积越接近农田面积才能有更多的农田得到灌溉，所以这个比值越接近1越好，代表着指标越大越接近小1越好。

T12（农田水利基础设施正常使用覆盖率）：二级指标，表示的是农田水利基础设施能够正常使用的农田面积与农田水利基础设施覆盖的农田面积的一个比值。只有正常使用的农田面积越接近覆盖面积才能使更多的基础设施发挥作用，所以这个指标越接近1越好。

T21（农田灌溉有效利用率）：二级指标，表示的是农田灌溉中灌溉实际发挥作用水量与灌溉水量的一个比值，这个比值越大，实际发挥作用的灌溉水量越多，也就是指标越接近1越好。

T22（节约用水量增长率）：二级指标，表示的是今年农田灌溉减少的水量与去年农田灌溉减少的用水量的一个比值，比值为正相关时一直节约水量。

T31（农田水利在粮食生产中产量变化影响因素占比）：二级指标，农田粮食生产产量有许多影响因素，比如农田水利，种子，种植技术，肥料，管理方式等许多因素，农田水利在期中占据的比重。如果在短期时间内其他因素不发生变化的情况下，农田水利所占比重发生变化，那么农业生产粮食产量也会变化，正相关关系，所以指标在特定情况下越大越好。

T32（粮食产量增长率）：二级指标，表示的是今年粮食产量增加量与去年粮食产量增加量的一个比值，比值为正数时，粮食处于不断增长中。

其他数据Si表示农田总面积；M1+i表示实际农田灌溉面积；Hi表示的是灌溉用水实际有效用水固定值，N1+i表示灌溉用水总量；Ki表示其他影响粮食产量变化因素占比总和固定值；Y1+i表示粮食总产量。五、政策效果实证分析（一）政策效果定量分析1.数据收集

本文研究河南省S市农田水利现代化政策执行后效果，根据目标达成模式建立的评价指标体系，收集数据就要寻找与评价指标体系指标相关数据。根据河南省S市耕地灌溉面积数据专题报告、S市国民经济和社会发展统计公报、S市水资源公报、河南省S市农田水利情况数据分析报告、S市农业局年度工作总结，一系列数据来源，做出农田面积与灌溉面积，灌溉用水量与粮食产量数据表5-1和一些直接评估指标数据表5-2。如下表5-1实际农田灌溉面积/万亩农田总面积/万亩灌溉用水量/万立方米粮食产量/亿斤2015558.961222.9463080111.702016738.281219.9083312108.0520171098.861528.5471556109.5020181242.791649.8064424107.5020191347.631632.3060532128.4020201460.811638.0658976148.35通过表格数据简单的分析可以看出M1+i（实际农田灌溉面积）总体趋势是不断增长的；Si（农田总面积）数值不断提升，总体的趋势也是不断增长的；N1+i（灌溉用水量）除了2016年是增长了用水量，其余每年都是减少用水量，总体趋势是递减的；Y1+i（粮食总产量）2015年到2016年是减少的，2016年到2017年是增加的，2017年到2018年同样产量减少一些，2018年到2020年粮食产量一直在快去增长。表5-2T11T12T21T31201586%56%57.9%30%201689%68%61.2%35%201791%79%66.3%40%201893%81%67.1%45%201996%86%67.3%50%202098%91%68.1%50%通过表格数据简单分析可以看出T11（农田水利基础设施覆盖率）在不断增加，覆盖面积必定不断增长：T12（农田水利基础设施正常使用覆盖率）也是不断替身，则农田实际灌溉面积逐渐增加;T21（农田灌溉有效利用率）不断提升则灌溉浪费水量不断减少：T31（农田水利在粮食生产中产量变化影响因素占比）是在其他因素总和占比固定情况下假设提升占比，对比产量预估，反应政策力度。2.数据标准化处理（1）数据简单处理数据简单处理是根据收集的数据和指标数据对剩余的指标体系数据进行一个简单计算，得出所有指标数据。根据T1＝M1+i

-Mi;T2＝N1+i-Ni;T22＝T2i÷T2;T3＝Y1+i-Yi;T32＝T3i÷T3一系列计算公式可以得出三个一级指标T1、T2、T3和两个二级指标T22、T32的具体数据表5-3。如下表表5-3T1T2T22T3T32201563.27336246%5.3542.3%2016179.32-20232-601%-3.65-68.2%2017360.581175658%1.4539.7%2018143.93713260%-2-137.9%2019104.84389254%20.91045%2020113.18115629%19.9595.4%由图表5-3可以简单分析出T1（增加农田灌溉面积）一直是正数，灌溉面积一直在增加：T2（提高灌溉效率后节约灌溉用水量）除去2016年是负数其余都是正数，节约用水量与最初相比一直在增加：T22（节约用水量增长率）除了2016年，其余比值为正相关时一直节约水量相比最初增加：T3（提高的粮食产量）2016年和2017年为负数，粮食产量下降：T32（粮食产量增长率）2015年、2017年、2019年、2020年粮食产量处于增长。（2）数据标准化处理因各指标的量纲不同，会对数据处理造成差别影响，为消除这种影响，对3个一级指标和6个二级指标各年度数据进行标准化处理。本文将采用min-max标准化法。

Xij=Xij−minmax−min(i=1,2...n;

j=1,

2...p)

公式中，X为标准化数据;其中max为样本数据的最大值，min为样本数据的最小值。

各级指标表5-4年份T1T2T3T11T21T22T31T3220150.0320.0770.5410.0790.0380.0050.0310.09020160.1460.3710.2430.1390.1000.0360.0640.20920170.4730.6540.3890.3050.6530.1130.1380.31320180.2650.7300.5470.4160.1620.2890.4260.48020190.8720.8870.6710.4780.7620.1420.0390.61220200.5310.9880.8190.8820.5610.6800.2370.7753.指标赋权指标权重会对政策实施效果评估结果产生直接的影响，因此在选择指标赋权方式时要挑选合适的赋权方式。目前已有的确定的指标属性权重的方法可以分为：主观赋权法、客观赋权法、组合赋权法（主客观赋权法）三类。为了避免主观因素对于指标赋权的局限性影响，所以本文选用熵值法对指标进行赋权。熵值法假设评价对象为m个，评估指标为n个，形成原始矩阵(Vij)mxn,通过标准化处理后，进行下一步熵值计算。对于某个指标，如果指标值的差距越大，说明该指标在评价系统中所起的作用就越大:如果某个指标的指标数值全部相等，说明该指标在评价中不起作用。某项指标的变异程度越大，熵越小，该指标提供的信息量就越大，指标权重也越大;反之，某个指标的变异程度越小，熵越大，该指标提供的信息量就越小，指标权重也越小。定义Aj为第j项指标的信息熵值

Aj=-i−1m其中Pij=Viji−1m定义第j项指标的权重为Wj:Wj=dj1其中dj=1-Aj,是第j项指标的变异系数。运用上诉熵值法公式，计算出个指标权重。本文由于指标一级与二级指标的差异，故按照指标数量比例对权重进行了调整，得到指标权重如下表5-5所示。表5-5指标T1T2T3T11T12T21T22T31T32指标权重0.3460.2730.2390.0640.0790.0820.0540.0230.0914.政策效果分析（1）S市农田水利现代化政策实施效果目标完成评估

本文通过目标达成模式来评估S市农田水利现代化政策效果。借鉴杨河清关于“千人计划”政策效果计算公式，建立了针对S市农田水利现代化政策实施效果目标达成度的评估函数：

Ui＝p1（T1，T11，T12）＋p2（T2，T21，T22）＋p3（T3，T31，T32）-p4（T01,T02,T03)

公式中Ui代表S市农田水利现代化政策实施效果目标完成值，p1代表政策保障目标完成数，p2代表政策发展目标完成数，p3代表政策期望目标完成数，p4代表农田水利现代化目标设立数。当T1≥T01、T2≥T02、T3≥To3时公式成立效果有效，当不满足条件时，Ui记为0。（2）S市农田水利现代化政策效果分析评价将一级指标与二级指标标准化数据按照上诉表5-5的权重进行加权运算，并且带入Ui公式，可以计算出农田水利现代化主要政策执行后效果值Ui于2015年—2020年的变化趋势，如图5-6所示。表5-6由图表5-6可得S市农田水利现代化政策实施效果的定量评价如下：

①S市农田水利现代化政策实施效果总体趋势是越来越良好的。

S市农田水利现代化政策效果值自2015年起，除了2016年为0无法判断其他原因引起的政策效果如何之外，其余年份政策效果都大于零并且总是趋势是上升趋势。2015年的高标准农田政策中农田水利现代化政策到2019年四水同治水利现代化政策中农田水利现代化政策以来，S市越来越重视新时期农田水利的建设，紧跟时代发展要求，大力推动农田水利现代化，取得了很大的成果，为新时期农业发展提供了很好的基础和政策支持。

②农田水利现代化政策不仅可以完成新时期农业发展要求，很符合新时期生产力标准发展要求。农田水利的更新进步，不仅是对于农田水利，还对于农业基础生产力有促进作用。2017年干旱灾害影响了农业生产，农田水利的建设极大程度的解决了灾害的影响，保证了生产能力。完成了相比于去年的目标。

③S市农田水利现代化政策目标完成度很高，农业生产发展目标达成度接近百分百。除了2016年因其他原因导致政策完成目标小于既定目标之外，其余年份的政策完成目标都超过了政策既定目标。

④S市农田水利现代化政策未来发展前景光明。由政策目标完成效果折线图可以直观的看出，政策完成目标呈现总体一直上升的趋势，2016年到2017年进步巨大，表明政策效果仍然有很大的提升空间。这与政策执行时其他因素影响密切相关，例如干旱灾害等，2016年，高标准农田中农田水利现代化政策，新建改造维护农田水利基础设施，提高科学技术打造节水灌溉设施等，由于干旱导致总体用水量增长，无法统计节约用水量，但是同样不能忽略政策的效果。2017年到2020年，新建改造维护农田水利基础设施，发展新技术节水灌溉农田水利基础设施政策、加快引黄工程进度，大型水库河流维护清理淤泥，小型河流灌渠疏通一体化政策，实施以来，政策目标超额完成，政策效果标准值越来越高，那么未来政策将继续发挥很大的作用，政策发展前景光明。

⑤保障目标、发展目标以及期望目标连续多年完成。S市农田灌溉面积逐年增加，接近百分百覆盖，灌溉水利基础设施管理工作取得新发展。S市节水量突出，符合节水农业和生态环境时代发展要求。粮食产量多年维持目标以上超过100亿斤，2019年更是超过目标120亿斤，2020年超过140亿斤。政策局限本文通过对于S市农田水利现代化政策的研究发现了政策的一些不足之处。①权责机制还不完善，容易出现几个部门同时管理或三不管，没办法做到权责一致。②政策实施过程中相关补偿机制等缺失执行不到位等问题，影响工程，改造等进度。③办事章程复杂，花费时间过长，影响效率。④缺少符合新要求的农田水利基础设施长效维护管理机制，容易导致设施损坏等问题。⑤建设资金来源不够广泛。⑥监督工作不到位，收益归属问题明显。⑦农田水利科技重视程度不够，没有明确技术发展规划，技术人员扶持奖励等问题。政策效果定性分析政策的定量分析并不能完全的反映出政策执行过程中的问题与政策特性，因此本文将使用“对象评定法”通过无结构式访谈的法进一步从农田水利现代化政策的执行主体来对农田水利现代化政策进行一个效果定性分析。对象评定法是指政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。政策对象是政策的实施者，又往往是政策活动的主体，他们对政策的成败得失有切身感受，因而最有发言权。这次选择的对象为S市农业农村局工作人员、S市水利局工作人员、S市睢县农业农村局工作人员、S市睢县水利局工作人员，睢县葛庄村村委书记，自上而下，更加严密的政策执行者系统，可以更好的对农田水利政策效果进行定性分析研究。无结构式访谈：这种访谈方式是没有固定方式的或者问卷，只通过给出一个问题让被访问者自由发挥回答自身对于访谈问题的见解。本文通过“您觉得S市农田水利现代化政策效果如何？”的问题来通过现场访谈和电话访谈进行询问，然后总结得到的访谈内容结论，从而给S市农田水利现代化政策效果一个评价。S市农业农村局工作人员对于农田水利现代化政策的感受，他认为农田水利现代化水平不断提高，而且认为农田水利现代化不仅仅是是一个单独的政策，它和农