《全国重要生态系统保护和修复重大工程规划效果评估技术指南》编制说明

《全国重要生态系统保护和修复重大工程

规划实施效果评估技术指南》行业标准

编制说明

（征求意见稿）

中国科学院地理科学与资源研究所

自然资源部国土整治中心

中国自然资源航空物探遥感中心

国家林业和草原局林草调查规划院

国家林业和草原局西北调查规划设计院

2024年2月5日

I

一、工作简况

1.1编制背景

党中央、国务院高度重视生态保护和修复工作，特别是党的十八

大以来，在全面加强生态保护的基础上，不断加大生态修复力度，持

续推进了大规模国土绿化、湿地与河湖保护修复、防沙治沙、水土保

持、生物多样性保护、土地综合整治、海洋生态修复等重点生态工程。

生态保护和修复工作取得了显著成效，森林资源总量持续快速增长，

草原生态系统恶化趋势得到遏制，水土流失及荒漠化防治效果显著，

河湖、湿地保护恢复初见成效，海洋生态保护和修复取得积极成效，

生物多样性保护步伐加快。我国生态恶化趋势基本得到遏制，自然生

态系统质量呈现稳中向好趋势，稳定性与服务功能逐步增强，重点生

态工程区生态质量持续改善，国家重点生态功能区生态服务功能稳步

提升，国家生态安全屏障骨架基本构筑。然而，我国自然生态系统总

体仍较为脆弱，生态系统质量功能问题突出，生态保护压力依然较大，

生态保护和修复系统性不足，水资源保障面临挑战，多元化投入机制

尚未建立，科技支撑能力不强。

当前，我国生态文明建设正处在压力叠加、负重前行的关键期，

已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境

需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期，

人民群众对美好生活的向往更加强烈，对优美环境的诉求更加迫切。

加强生态保护和修复对于推进生态文明建设、保障国家生态安全具有

重要意义。为贯彻落实党中央、国务院决策部署的“实施重要生态系

统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系”、“加强生态系统保

护修复”，国家发展改革委、自然资源部会同科技部、财政部、生态

环境部、水利部、农业农村部、应急管理部、中国气象局、国家林草

局等有关部门，共同研究编制了《全国重要生态系统保护和修复重大

工程总体规划（2021—2035年）》（以下简称《双重规划》）。

1

实施重要生态系统保护和修复重大工程，是加快生态文明建设的

重要任务，是保障国家生态安全的重要基础，是满足人民群众对良好

生态环境的殷切期盼的重要途径，是践行绿水青山就是金山银山理念、

实现人与自然和谐共生的重要举措。《双重规划》以全面提升国家生

态安全屏障质量、促进生态系统良性循环和永续利用为目标，以统筹

山水林田湖草一体化保护和修复为主线，科学布局和组织实施重要生

态系统保护和修复重大工程，着力提高生态系统自我修复能力，切实

增强生态系统稳定性，显著提升生态系统功能，全面扩大优质生态产

品供给，推进形成生态保护和修复新格局，为维护国家生态安全、推

进生态系统治理体系和治理能力现代化、加快建设美丽中国奠定坚实

生态基础。

《双重规划》提出到2035年推进森林、草原、荒漠、河流、湖

泊、湿地、海洋等自然生态系统保护和修复工作的主要目标，以及统

筹山水林田湖草一体化保护和修复的总体布局、重点任务、重大工程

和政策举措。按照青藏高原生态屏障区、黄河与长江重点生态区、东

北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等“三区四带”规

划部署了47项重要生态系统保护和修复工程（图1）。2021年，相继

发布了《青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程建设规划

（2021—2035年）》《黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）生态保

护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》《长江重点生态区（含

川滇生态屏障）生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》

《东北森林带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》

《北方防沙带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》

《南方丘陵山地带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035

年）》《海岸带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》

《国家公园等自然保护地建设及野生动植物保护重大工程建设规划

（2021—2035年）》等专项建设规划，形成“1+N”双重规划体系。

为了落实统筹山水林田湖草一体化保护和修复目标，推进“1+N”

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双重规划体系的组织实施，建立规划实施督促机制，构建重大工程规

划成效监测与评估技术体系，指导各地开展重要生态系统保护和修复

重大工程，需要建立双重工程建设质量和效果的监测评估体系，针对

实现“生态系统自我修复能力提高、生态系统稳定性增强、生态系统

质量明显改善、生态系统功能显著提升、优质生态产品供给扩大”等

主要目标，分析双重规划在自然生态系统状况、生态系统质量、生态

服务功能、生态稳定性、生态产品供给能力等方面的成效，以便定期

开展监测评估，适时发布结果。因此，特别制定本文件。

1.2任务来源

2020年9月，由自然资源部国土空间生态修复司推荐，中国科

学院地理科学与资源研究所、自然资源部国土整治中心与中国自然资

源航空物探遥感中心承担了《全国重要生态系统保护和修复重大工程

成效评估规程》编制工作，列入2020年度自然资源标准制修订工作

计划的拟开展标准预研究项目。

2022年9月，由自然资源部国土空间生态修复司推荐，中国科

学院地理科学与资源研究所、自然资源部国土整治中心与中国自然资

源航空物探遥感中心承担了《全国重要生态系统保护和修复重大工程

规划效果评估技术指南》列入2022年度自然资源标准制修订工作计

划，标准计划号为202217005。

1.3起草单位

本文件主要起草单位：中国科学院地理科学与资源研究所、自然

资源部国土整治中心、中国自然资源航空物探遥感中心、国家林业和

草原局林草调查规划院、国家林业和草原局西北调查规划设计院。

1.4主要起草人

本文件的主要起草人：葛全胜，黄麟，宁佳，肖春蕾，刘新卫，

樊江文，曹巍，王芳，李愈哲，梁梦茵，张海燕等。

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1.5主要工作过程

本文件编制的主要工作过程包括：预研究阶段、正式编制阶段。

1.5.1预研究阶段（2020年9月至2021年12月）

（1）成立标准编制组

2020年9月，组建了由生态工程监测与评估、生态系统生态学、

恢复生态学、生态遥感等不同研究领域科研人员组成的标准编制组，

编制组制定了工作计划及进度，明确了编制人员任务分工。

（2）文献资料收集整理

2020年10~12月，根据工作计划及进度安排，标准编制组开展

了文献资料查阅、相关标准收集等前期准备工作。通过广泛收集调研

与本文件相关的其他标准、规范、文献、报告等资料，以及对收集资

料的汇总、分析、对比、归纳与评价，确定了本文件的基本方向。

（3）初稿研究讨论

2021年1~2月，结合双规划，调研管理部门需求，总结梳理各类

已有研究成果，标准编制组重点就技术规程的主要内容展开了多次线

上和线下研讨会，确定了本文件编制的总体原则、主要指标和评估方

法等。

（4）编制标准初稿

2021年3~6月，标准编制组开展了《全国重要生态系统保护和

修复重大工程规划实施效果评估技术指南》的初稿编制工作，形成了

标准初稿。

（5）实地调查研究

2021年7~8月，以退耕还林还、三江源生态保护和建、西南石漠

化综合治理等作为国家重大生态工作为调查对象，开展了实地调研研

究。同时，基于标准初稿确定的评估流程、指标和方法，利用编制组

长期积累的基础数据，开展了评估示范。

（6）形成标准修改稿

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2021年9~10月，为了双重规划实施成效评估技术指南的科学合

理，总结初稿及示范中存在的技术指标和核算方法问题，利用相关资

料和数据进行分析，进行了标准初稿的修改和完善，形成了标准修改

稿。

（7）修改稿研究讨论

2021年11~12月，标准编制组与管理部门召开了多次修改稿研

究讨论会，明确了技术规程的定位、主体、对象、尺度、频次，重要

生态系统分类，生态参照系等内容。

1.5.2正式编制阶段（2022年1月至2023年6月）

（1）标准草案编制

2022年1~3月，在预研究阶段形成标准修改稿的基础上，进一

步修改完善评估工作流程、内容、指标和方法，开展了标准草案及说

明的编制。

（2）评估单元示范

2022年4~6月，依据双重规划的空间布局，以四川省双重规划

重点工程区为评估单元，基于草案确定的评估工作流程、评估内容、

评估指标体系、指标计算方法、效果评估方法，开展了全国重要生态

系统保护和修复重大工程规划实施效果的示范评估。

（3）标准草案讨论

2022年7~9月，标准编制组与管理部门就标准草案及评估单元

示范进行了多次咨询和研究讨论，并修改完善了标准草案。

（4）咨询专家函审

2022年10~12月，通过函审方式征询了10位学术与管理专家对

于标准草案的意见和建议。

（5）形成修改稿

2023年1月~2023年6月，认真研讨了专家函审意见，修改了标

准草案文本、编制说明，形成了修改稿。

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（6）征求各管理部门与省级单位意见

2023年7月~2023年9月，将修改稿送相关的管理部门、各省级

相关单位征求意见。

（7）形成征求意见稿

2023年10月~2023年12月，认真研讨了管理部门与省级单位意

见，修改了修改稿文本、编制说明，形成了征求意见稿。

二、行业标准编制原则、主要内容及确定论据

主要内容（技术指标、参数、公式、性能要求、试验方法、检验规则等）、

论据（包括试验、统计数据）、修订标准时的新旧标准主要技术指标的对比情况。

2.1标准编制原则

编写结构按照GB/T1.1—2020《标准化工作导则第1部分：标

准化文件的结构和起草规则》，结合生态工程相关政策法规、技术规

范与标准，遵循以下原则编制起草本文件。

科学性。因地制宜选择评估指标，采用定性与定量结合的方式进

行规划实施效果评估。

综合性。遵循山水林田湖草生命共同体的理念，开展生态、经济、

社会效果的综合评估。

可行性。经济合理、数据可得、方法可靠、技术可行，注重成效，

力求精准。

2.2标准主要内容及确定论据

本文件提供了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划

（2021—2035年）》（以下简称“双重规划”）实施效果评估总则、评

估工作流程、评估指标体系、评估指标计算、实施效果评估、效果对

比分析、报告编制与成果管理等内容。

本文件适用于指导青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄

土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、东北森林带、

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北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等“三区四带”生态保护和修

复重大工程建设规划的实施效果评估，其他相关工作可参照使用。

为便于理解文件的技术内容，列出了7个与全国重要生态系统保

护和修复重大工程规划实施效果评估相关的基本术语及其定义。

重要生态系统

生态系统是生物群落及其环境共同组成的动态平衡系统。已有诸

多分类系统多从土地利用、土地覆被的角度进行分类，基于土地利用

/土地覆被分类系统进行生态系统分类。生态系统分类体系需要充分

考虑自然环境参量的差异，然而，当前的土地覆盖分类体系对生态系

统参数反应不足。欧阳志云等（2015）基于多源遥感数据,综合气候、

地形等要素,构建了包括9个一级、21个二级和46个三级类的全国

生态系统分类方案。刘亚群等（2021）以反映生态系统主导服务功能

和人类干预强度为主线，构建了包括9个一级和25个二级类的生态

系统分类体系。根据《双重工程规划》需要，即“到2035年推进森

林、草原、荒漠、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态系统保护和修

复工作的主要目标”，同时，借鉴利用国内外生态系统长期研究成果，

本文件将重要生态系统定义为：对国家生态安全具有重要生态支撑作

用，在一定时间和空间内由生物与环境构成的统一整体。注：在双重

规划中，主要包括森林、草原、河湖、湿地、荒漠、海洋等生态系统

类型，以及涉及退耕还林还草还湖还湿等以恢复自然生态空间为目标

的耕地。

重要生态系统保护和修复重大工程

生态工程即遵循人与自然和谐的理念，基于自然生态系统过程原

理和科学规律，因地制宜地实施保护和修复生态系统的工程。20世纪

70年代，中国开始在风沙危害、水土流失严重的西北、华北、东北地

区建设带、片、网相结合的防护林体系，即三北防护林体系建设工程。

1998年，《全国生态环境建设规划》和《全国生态环境保护纲要》明

确“完成一批对改善全国生态环境有重要影响的工程，扭转生态环境

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恶化的势头”。2000年进入实质性实施阶段，陆续启动了一批重大生

态工程，中央财政投资超万亿，包括天然林保护、退耕还林还草、防

护林体系建设、野生动植物保护及自然保护区建设、退牧还草、退田

还湖、湿地保护与恢复、海域海岸与海岛保护和修复等国家尺度工程，

以及三江源生态保护和建设、京津风沙源治理、塔里木河流域综合治

理、西藏生态安全屏障保护与建设、石漠化综合治理等区域综合工程。

依据《双重规划》的指导思想，即“坚持人与自然和谐共生，以

全面提升国家生态安全屏障质量、促进生态系统良性循环和永续利用

为目标，以统筹山水林田湖草一体化保护和修复为主线，科学布局和

组织实施重要生态系统保护和修复重大工程”。因此，本文件将重要

生态系统保护和修复重大工程定义为：在双重规划范围内，遵循自然

生态系统演替规律和内在机理，坚持节约优先、保护优先、自然恢复

为主，因地制宜对原生或受损、退化、功能下降的重要生态系统（3.1）

进行整体保护、系统修复、综合治理的过程和活动。

保护保育、生态修复

按照李振基（2014）指出自然生态保护是指对自然环境和和自然

资源的保护。在狭义上，指保留某些地区使其处于不受人为干扰的自

然状态下，其目的包括供观赏、供科研及保存物种资源等。在广义上，

指对一切自然资源的妥善保护和合理开发。其目的在于保证长久的人

类生活质量。其中心是保护、增殖（可更新资源）和合理利用自然资

源。自然生态保护和资源的开发利用一样，是为人类服务的。沈国舫

认为，“生态保护”是针对人为活动造成的自然生态系统（森林、草

原、荒漠、湿地、海洋等）的退化、破坏甚至消失所采取的保护和修

复的活动，是协调人和自然关系的重要环节。对于生态保护范畴和内

涵的认识上多有分歧，在称谓上出现了“生态保护”、“生态建设”、

“生态修复和建设”等不同用词。生态保护和建设领域宽广、内涵丰

富，不仅要面对各种自然生态系统，也要面对人工生态系统及多种生

态系统复合的景观、区域和全球层次的生态问题。

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因此，本文件将保育保护定义为：对于代表性自然生态系统和珍

稀濒危野生动植物物种及其栖息地，采取建立自然保护地、去除胁迫

因素、建设生态廊道、就地和迁地保护、珍稀濒危生物物种繁育等途

径，保护生态系统完整性，提高生态系统质量，保护生物多样性，维

护原住民文化与传统生活习惯。同时，本文件将生态修复定义为：采

用自然恢复、辅助再生、生态重建等生态修复方法，协助退化、受损

生态系统恢复的过程。生态修复目标可能是针对特定生态系统服务的

恢复，也可能是针对一项或多项生态服务质量的改善。

实施效果评估

自20世纪50年代以来，以各种形式的工程、措施和政策为代表

的生态保护修复项目在全球广泛实施。随着大量保护资金的投入，这

些项目产生的生态、经济和社会效益备受重视。21世纪初期开始，学

术界及相关行业开始对各地的生态保护恢复项目开展绩效评估。行业

管理部门通过工程实施面积、投入资金等统计数据简要评价工程执行

效果，学者多在站点尺度开展工程对植被、土壤的影响研究。管理部

门或地方政府联合科研院所开展较大尺度的工程效应评价，或聚焦工

程目标实现、或生态效应、或经济社会效应，相继发布了三江源、石

漠化、西藏、塔里木河流域、黑河流域、黄土高原等区域综合工程的

阶段性评估报告，以及退耕还林还草、天然林保护、退牧还草等国家

尺度工程的年度报告。2020年，推进退耕还林还草、天然林保护、京

津风沙源治理工程二十年建设成效总结，《双重工程规划》发布并着

力构筑和优化国家生态安全屏障体系，标志着进入生态工程综合成效

评估阶段。

《生态保护红线保护成效评估技术指南》利用生态保护红线面积

比例和海洋自然岸线保有率、人类活动影响面积和自然生态用地面积

比例、生态保护修复面积和重点生物物种种数保护率、生态保护红线

制度与落实等指标反映面积不减少、性质不改变、功能不降低、严格

监督管理，以评估生态保护红线保护成效的执行情况。《LY/T1758—

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2008》利用工程实施及政策兑现情况评价京津风沙源治理工程的执行

情况，包括人工造林计划等林业措施完成率、草地治理等措施完成率、

小流域综合治理等水利项目完成率、生态移民完成率、工程投资到位

及政策兑现等指标。《GB/T39739—2020》利用建设管理任务反映保

护、科研、监测方面的完成情况，涉及管护巡护、工程项目、物种保

护、灾害防空等指标。参考《LY/T1756—2008》中对工程实施和政策

执行情况的评估采用了完成率指标，间接反映了工程的执行成效即为

工程的执行率和完成度

依据国家林业重点生态工程社会经济效益监测报告（2007），天

保工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、自然保护区建设和野

生动植物保护工程等效益监测评估主要从政策执行情况、工程实施后

的森林资源变化、社会经济影响、工程运行总体评价四个方面开展生

态、经济和社会效益监测。《DB63/T1624—2017》《LY/T3098—2019》

工程评估主要涉及生态效益、社会效益和经济效益。全国退耕还林还

草综合效益监测评价总体方案（2020）聚焦生态效益、社会效益和经

济效益。因此，本文件将实施效果评估定义为：评价双重规划实施产

生的生态、经济、社会效果。

生态效果

生态效果评估研究从以环境评价为重心转型为以生态保护为重

心，即自然生态状况评估，以生态系统服务的功能量和经济价值评估

作为生态效果的评估主体，生态系统产品、水源涵养、气候调节和生

物多样性保护等成为评估的主要指标。进一步，生态效果评估考虑资

源环境现状和生态系统对人类福祉的贡献。《LY/T2573—2016》的工

程生态效益评估主要指运用森林生态效益评价的原理和方法，对工程

涵养水源、保育土壤、固碳释氧、积累营养物质、净化大气环境、生

物多样性保护、森林防护等生态效益进行评估。依据《LY/TXXXX—

2021荒漠化防治工程效益监测与评价规范》，工程生态效益指工程实

施后生态环境要素的变化对人类生存和发展状态产生的作用和影响。

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因此，本文件将生态效果定义为：在生态系统结构优化、质量提高、

功能增强、稳定性巩固等方面产生的作用。

经济社会效果

《LY/T1758—2008》的社会经济效益指工程对社会经济、自然资

源利用、社会环境等方面产生的效益与影响。《LY/T1756—2008》

《LY/T1757—2008》《LY/T1758—2008》中，社会经济效益指工程对

区域经济发展、自然资源利用、社会福利变化等方面产生的效益与影

响。《LY/TXXXX—2021荒漠化防治工程效益监测与评价规范》的工

程经济效益指工程实施后取得的直接和间接经济收益，工程社会效益

指工程实施后在推进社会文明进步、提高人们生活水平及促进社会发

展等方面所起的作用，为对人类社会整体有益的、除生态效益和经济

效益以外的那部分效益。因此，本文件将经济社会效果定义为：在产

业、就业、价值转化等经济社会发展方面产生的效益。

针对双重规划目标和“三区四带”存在的主要生态问题，按照问

题引导、目标导向、指标响应的评估思路，聚焦双重规划目标实现、

主要生态问题解决、保护修复可持续这三个问题，明确数量、质量、

功能、效益四个方面的评估指标，建立双重规划实施效果评估指标体

系，开展实施效果评估，评价双重规划实施在生态系统多样性、稳定

性、持续性、生态产品供给能力及经济社会发展等方面的作用，定期

开展评估，适时发布结果。

双重规划实施效果评估工作流程建议分为准备工作、评估工作、

成果管理三个阶段。

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图1.评估工作流程图

构建科学完善的评估指标体系是开展双重规划实施效果评估的

关键。从定性评价发展到定量评价，从单项效益到兼顾生态、经济和

社会综合效益，我国已在单项生态工程、综合治理工程区、生态脆弱

区域的成效评估方面形成了大量科学有效的指标体系。工程水平上，

退耕还林还草、三北防护林体系建设等工程构建了生态效益、经济效

益和社会效益3个方面的综合效益监测评估指标体系，这些指标体系

直接应用于年度、阶段的工程效益评估，为不同类型、不同区域的工

程有效实施提供了重要保障。三江源生态保护和建设工程形成了生态

系统结构与支持、调节、供给功能组成的4大类75个工程生态效益

评估指标系统；西藏生态安全屏障保护与建设工程、塔里木河流域综

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合治理工程、石漠化综合治理工程、京津风沙源治理工程等都针对各

区域特点构建了相应地生态、经济、社会效益评价指标体系。区域水

平上，针对脆弱生态区、重大生态工程区，构建了面向区域特点及恢

复需求的生态系统结构、质量、服务和驱动力组成的生态恢复综合效

益评估指标体系。然而，缺乏可概括全国共性、区域特点、工程特性

的工程综合成效评估指标体系，不利于双重工程的动态监测与综合评

估。

由于评估目的、评估区域、评估对象、评估内容乃至评估执行者

不同，各界对效应评估的认识不统一，选取的评估指标不尽相同,极

大地影响了评估结果的可信度。一种或几种指标简单直观，缺少整体

认识、不全面，设置多目标、多层次、多指标的综合效益指标体系综

合性较强，但指标数据获取难度大。因此，对于在全国范围内实施的

双重工程，亟需构建一套科学、完整、系统、易操作的工程综合成效

评估指标体系，既能体现共性亦能体现特性，便于双重工程的统一动

态监测、评估以及不同区域生态工程之间的差异对比。本研究参考傅

伯杰等、王壮壮等、王效科等评估的概念框架与指标体系，借鉴邵全

琴等、朱教君等、刘纪远等对于不同区域、不同工程的成效评估理论

内涵及技术方法，结合双重工程的总体目标和分区目标，依据自然环

境与人类活动变化背景下工程实施对于生态系统要素、结构、功能、

生物多样性以及经济社会发展的影响，构建了工程综合成效评估理论

框架、综合评估指标体系以及评估方法，为双重工程的规划、实施、

评估、调整提供基础支撑。

考虑全国重要生态系统生态保护和修复重大工程遵循生态系统

完整性、地理单元连续性和经济社会发展可持续性等原则，以及“自

然生态系统状况、质量、生态功能、生态系统稳定性、生态产品供给

能力”等目标，基于生态学原理、目标与问题导向，构建双重规划实

施效果评估指标体。评估指标体系建议分为3个一级评估指标、36个

二级评估指标。

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一级评估指标包括规划目标类、生态效果类、经济社会效果类。

指标分为约束性评估指标、预期性评估指标、其他评估指标三种类型。

规划目标类指标主要依据《双重规划》中提到的规划目标，包括

自然保护地面积占陆域国土面积比例、天然林面积保有量、森林覆盖

率、森林蓄积量、森林质量提升面积、营造林面积、天然草原面积、

草原综合植被盖度、退化草原综合治理面积、湿地保有量、湿地保护

率、湿地修复面积、重要河湖自然岸线保有率、河湖水域岸线修复长

度、大陆自然岸线保有率、海岸线整治修复长度、无居民海岛修复面

积、水土流失综合治理面积、石漠化综合治理面积、沙化土地治理面

积、沙化土地封禁保护面积、历史遗留矿山生态修复治理面积、国家

重点保护陆生和水生野生动植物种数保护率、外来入侵物种治理面积

等24个二级评估指标。

生态效果类指标包括生态廊道连通度、河湖生态流量、植被生产

力、水源涵养量、土壤保持量、防风固沙量、海岸带防护、碳汇量等

8个二级评估指标。

经济社会效果类指标包括生态产业产值、吸纳就业人数、吸引社

会资本投入、生态修复后自然资源价值转化等4个二级评估指标。

在考虑地域差异、区域差异、生态保护修复类别的基础上，基于

空-天-地立体调查监测方法，结合问卷调查法、专家打分法、层次分

析法，针对重要生态系统类型，构建基于多来源、多尺度数据同化和

人工智能的结构、质量、功能、服务量化模拟技术。同一评估指标在

基期年和评估年计算时应采用相同来源的数据与方法，优先选择公开

数据或权威数据

规划目标实施效果评估首先对于自然保护地面积占陆域国土面

积比例、天然林面积保有量、森林覆盖率、森林蓄积量、天然草原面

积、草原综合植被盖度、湿地保有量、湿地保护率、重要河湖自然岸

线保有率、大陆自然岸线保有率、沙化土地封禁保护面积、国家重点

保护陆生和水生野生动植物种数保护率等指标，通过评估年与基期年

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指标值变化量，评估双重规划实施效果。

其次，对于森林质量提升面积、营造林面积、退化草原综合治理

面积、湿地修复面积、河湖水域岸线修复长度、海岸线整治修复长度、

水土流失综合治理面积、石漠化综合治理面积、沙化土地治理面积、

历史遗留矿山生态修复治理面积、外来入侵物种治理面积指标，利用

指标完成量与规划目标量的比值，评估双重规划实施效果。

关于生态效果评估，可采用生态廊道连通度、河湖生态流量、植

被生产力、水源涵养量、土壤保持量、防风固沙量、海岸带防护、碳

汇量等生态效果类指标变化。也可利用生态效果类指标的变化幅度计

算生态系统稳定性指数，评估生态系统稳定程度。

经济社会效果评估，可利用规划实施衍生的生态产业产值反映其

经济效益。利用规划实施产生的吸纳就业人数反映其社会效益。利用

规划实施吸引社会资本投入反映其综合经济效益。利用生态修复后自

然资源价值转化评估自然资源价值转化程度。

进一步开展效果对比分析。首先，根据实施效果评估结果，优先

选择约束性评估指标或重要评估指标，在三区四带之间开展不同生态

屏障区的效果对比分析，在同一区带内，可开展不同重点任务之间的

实施效果对比分析。其次，依据陆域生态基础分区，在同一分区内，

开展双重规划实施效果与生态保护红线保护效果的对比分析。

报告编制与成果管理，首先建议参考附录F编制评估报告，要求

数据翔实、结论明确，重点说明双重规划实施概况、评估目的、评估

指标、生态效果、经济社会效果等，提出未来双重规划实施的举措和

建议。第二，利用数据表格形式表达评估的主要结果，对双重规划实

施效果评估结果按“三区四带”和重点任务进行分别展示。评估数据

表格主要包括现状数据表格和单项评估数据表格等系列。第三是图件

编制，用图件形式表达评估的主要结果，一般包括现状分析图、评估

成果图等。现状分析图表达双重规划实施效果评估指标体系中具体指

标的现状内容，评估成果图表达双重规划实施效果评估指标体系中各

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项指标的结果。可利用柱状图、折线图、饼图、风向玫瑰图、空间分

布图等形式。

在评估成果应用方面，评估报告、数据表格、图件等成果，通过

评估分析不同区域实施双重规划的生态与经济社会效果，调整下一步

双重规划实施目标，可用于指导全国及各省级、地级行政区域编制双

重规划实施方案，并为相关规划与政策的制定提供决策支撑。

最后，参照TD/T1068和TD/T1069，按照双重规划相关数据标

准和汇交要求，形成评估成果数据集和相关资料，完成成果整理归档

工作。

三、主要试验（或验证）的分析、综述报告，技术经济论证，

预期的经济效果

3.1立项必要性

开展全国重要生态系统保护和修复重大工程规划实施效果评估

是深入践行“人与自然和谐共生，山水林田湖草是生命共同体”的重

要保障。当前，我国生态文明建设正处在压力叠加、负重前行的关键

期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环

境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口

期，人民群众对美好生活的向往更加强烈，对优美环境的诉求更加迫

切。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要深入贯彻新时

代中国特色社会主义生态文明思想，坚持以人民为中心，牢固树立和

践行绿水青山就是金山银山的理念，把建设美丽中国摆在强国建设、

民族复兴的突出位置，推动城乡人居环境明显改善、美丽中国建设取

得显著成效，以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然

和谐共生的现代化。党中央、国务院高度重视生态保护和修复工作，

国家发展改革委、自然资源部会同科技部、财政部、生态环境部、水

利部、农业农村部、应急管理部、中国气象局、国家林草局等有关部

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门共同研究编制的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划

（2021—2035年）》是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要抓手。

科学地评估全国重要生态系统保护和修复重大工程规划实施取得的

成效及存在问题，进而有针对性的认识和调整相关科学决策是践行

“人与自然和谐共生”、“山水林田湖草是生命共同体”生态文明思想

的重要保障。

开展全国重要生态系统保护和修复重大工程规划实施效果评估

是科学落实“维护国家生态安全、推动高质量发展”的重要基础。我

国生态恶化趋势基本得到遏制，自然生态系统质量呈现稳中向好趋势，

稳定性与服务功能逐步增强，重点生态工程区生态质量持续改善，国

家重点生态功能区生态服务功能稳步提升，国家生态安全屏障骨架基

本构筑。然而，我国自然生态系统总体仍较为脆弱，生态系统质量功

能问题突出，生态保护压力依然较大，生态保护和修复系统性不足，

水资源保障面临挑战，多元化投入机制尚未建立，科技支撑能力不强。

《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》

以全面提升国家生态安全屏障质量、促进生态系统良性循环和永续利

用为目标，以统筹山水林田湖草一体化保护和修复为主线，科学布局

和组织实施重要生态系统保护和修复重大工程，着力提高生态系统自

我修复能力，切实增强生态系统稳定性，显著提升生态系统功能，全

面扩大优质生态产品供给，推进形成生态保护和修复新格局，为维护

国家生态安全、推进生态系统治理体系和治理能力现代化、加快建设

美丽中国奠定坚实生态基础。有效地评估全国重要生态系统保护和修

复重大工程规划实施取得的成效及存在问题，进而有针对性的认识和

调整相关科学决策，为全面提升国家生态安全屏障质量、促进生态系

统良性循环和永续利用提供重要基础。

开展全国重要生态系统保护和修复重大工程规划实施效果评估

是着力提升“自然生态系统保护和重大工程建设监测监管能力”的重

要抓手。党中央、国务院高度重视生态保护和修复支撑体系建设。党

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的十八大以来，我国不断提升生态保护领域基础保障能力，在基础理

论和适用技术研究、生态保护监测监管能力、生态灾害应急保障和综

合防控等方面都取得了长足进步，对促进我国生态保护和修复事业发

展起到了重要支撑作用。然而，生态保护修复科技支撑作用尚需加强，

生态领域监测监管能力亟待提升、自然生态系统保护管理体系短板突

出、气象保障服务生态支撑功能不完善。需要着眼于建设人与自然和

谐共生的现代化对生态治理能力的相关要求，立足尽快补齐相关领域

的突出短板，着力提升重点领域生态保护支撑能力。开展全国重要生

态系统保护和修复重大工程规划实施效果评估，着力提升自然生态系

统保护和重大工程建设监测监管能力，乃双重工程实施中一个极为重

要的环节，是《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划

（2021—2035年）》顺利实施的重要抓手。

“全国重要生态系统保护和修复重大工程规划实施效果评估技

术指南”的实施将能产生重要的生态、经济、社会效益。标准实施讲

为推进《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—

2035年）》以及《青藏高原生态屏障区生态保护和修复重大工程建设

规划（2021—2035年）》《黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）生

态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》《长江重点生态区

（含川滇生态屏障）生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035

年）》《东北森林带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》

《北方防沙带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》

《南方丘陵山地带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035

年）》《海岸带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》

等“1+N”规划体系的组织实施，建立规划实施督促机制，发挥评估工

作对生态保护修复的推动作用，按照问题引导、目标导向、指标响应

的评估思路，构建全国重要生态系统保护和修复重大工程规划实施效

果评估技术方法体系，指导各地开展重要生态系统保护和修复重大工

程。定期开展监测评估，适时发布结果，将更为科学地实现规划目标，

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更为有效地实现对重要保护对象、重要生态系统、重大生态工程的全

方位监管，为重要生态系统保护和修复提供有力理论指导、技术支撑

和保障体系，适时调整规划有助于推动自然资源有偿使用制度的健全、

自然资源及其产品形成机制的完善，促进山区、林区、牧区及周边群

众就业和稳定增收，产生较大经济社会效益。

3.2项目可行性

我国重大生态工程实施效果评估的理论、方法、实践皆处于国际

领先水平。生态工程需遵循人与自然和谐理念，基于自然生态系统过

程原理和科学规律，因地制宜地保护和修复生态系统。近几十年，我

国投资超万亿，持续推进了防护林体系建设、天然林保护、退耕还林

还草、退牧还草等系列大规模生态工程，以及三江源生态保护和建设、

京津风沙源治理、塔里木河流域综合治理、西藏生态安全屏障保护与

建设、石漠化综合治理等区域综合生态工程。针对这些生态工程取得

的成效和问题，学术界就工程成效评估的理论、技术、方法等开展了

大量研究，管理部门、科研院所先后开展了各类生态工程的生态、经

济、社会成效评估，并发布了系列国家、区域、工程评估报告。形成

了较为统一的评估理论框架与指标体系、理论内涵及技术方法，为《全

国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》的

规划、实施、评估、调整提供基础支撑。

生态保护修复的生态、经济、社会效果评估技术体系较为成熟、

实用有效。从定性评价发展到定量评价，从单项效益到兼顾生态、经

济和社会综合效益，我国已在单项生态工程、综合治理工程区、生态

脆弱区域的成效评估方面形成了大量科学有效的技术体系。工程水平

上，退耕还林还草、三北防护林体系建设等工程持续开展了年度、阶

段的生态效益、经济效益和社会效益评估，三江源生态保护和建设工

程形成了生态系统结构与支持、调节、供给功能评估技术体系；西藏

生态安全屏障保护与建设工程、塔里木河流域综合治理工程、石漠化

综合治理工程、京津风沙源治理工程都针对各区域特点构建了相应地

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评价指标及技术体系。区域水平上，针对脆弱生态区、重大生态工程

区，构建了面向区域特点及恢复需求的生态系统结构、质量、服务和

驱动力组成的生态恢复综合效益评估指标及技术体系。

依据标准开展双重规划的“三区四带”和重点任务实施效果评估

所需的成本低。根据双重规划实施效果评估工作流程，首先需要组建

专门的评估队伍，由自然资源主管部门联合发展改革委、林业和草原

局负责评估的组织工作，包括责任分工、进度安排、协调机制、确定

第三方评估机构，第三方评估机构应为长期从事生态评估的研究机构

或专业评估组织。评估队伍皆为非营利性单位和人员，因此所需人员

成本极低。评估所需的自然资源、生态系统、经济社会、相关规划成

果等数据，主要来源于各部门常规的调查、监测、统计等数据，在数

据制备方面不需要投入额外成本。评估指标计算、实施效果评估、效

果对比分析等评估工作，已有成熟的技术、方法和平台，计算成本较

低。因此，从人员、数据、软硬件等各方面成本综合分析来看，成本

低、经济可行。

综上，已经具备了开展全国重要生态系统保护和修复重大工程规

划实施效果评估所需的研究基础、现实条件乃至急迫需求。国内外管

理部门和研究机构针对生态保护修复效益已开展了众多相关研究和

评估实践，积累了大量认知和经验。比如联合国2001年实施千年生

态系统评估(MA），加拿大实施战略性生态恢复评估(SERA），美国农

业部2002年发起生态保护效果评估计划(CEAP），国际林业研究中心

(CIFOR）对15个国家森林保护项目REDD+的实施效果对比评估，

欧盟实施沙漠化防治评估计划(PRACTICE）。国内，先后开展三江源

生态保护