行政组织学 课件 第7章 行政组织绩效；第8章 行政组织变革

行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第7章行政组织绩效目录7.1行政组织绩效界定A7.2全面质量管理途径B7.3行政组织绩效管理C7.4行政组织绩效评估D7.1行政组织绩效界定7.1.1行政组织绩效的含义7.1.2绩效导向的行政管理发展7.1.3高效行政组织的一般标准7.1.1行政组织绩效的含义行政组织的绩效是指行政组织在社会经济管理活动中的结果、效益和效能，是行政组织在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力.行政组织的绩效可以划分为以下四个方面：（１）政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新。（２）经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅是量的扩张，而且是在结构合理的前提下质的提升。（３）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步，是社会的稳定与发展。（４）文化绩效。文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的整合与繁荣。7.1.1行政组织绩效的含义美国审计总署认为，一个行政组织的绩效评估是便于公共决策者获取相关信息的一种方法，比如关于解决或缓解某一问题所采用策略的相对有效性以及关于特定方案的实际有效性。行政组织绩效评估的内涵包括了以下三个方面：首先，在微观层面，绩效评估是对个人工作业绩和贡献的认定；其次，在中观层面，是行政组织分支的各个部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被授权的职能，例如政策制定执行的效果；最后，在宏观层面，是整个行政组织或狭义上的政府部门绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能。7.1.2绩效导向的行政管理发展公共管理领域的学者最早对行政组织的绩效评估提出概念框架与研究方案是在二战前后。克莱伦斯·里德利与赫伯特·Ａ.西蒙1938年合著的《市政工作的测量：行政管理评估标准的调查》一书标志着对行政组织绩效评估研究的肇始。西方行政组织的绩效评估与绩效管理的兴起和发展与社会发展进程和各种管理思潮的流行密切相关:首先，财政方面的压力是导致行政组织推行绩效评估与管理的重要动因。其次，激烈竞争的挑战也构成了行政组织推行绩效评估与管理方法的主要推动力。最后，新公共管理也为绩效评估与管理提供了有力论证。7.1.3高效行政组织的一般标准戈尔德1982年研究了美国10个成功的组织，发现这些组织有着下列共同特点：（１）它们都强调清晰的任务和需要完成的工作，而这些任务和工作在组织上下都得以传达，并获得很好的理解。（２）组织中的成员因组织所提供的产品或服务而把自己的组织视为特殊的组织，并以自己的组织为骄傲。（３）管理层相当重视组织中的成员，注意公平和尊敬地对待他们，并与他们进行坦率、真诚和非正式的交流。（４）管理人员并不认为其组织是极具创新性的，但是他们强调在管理组织成员时应当采用创新性的方法。（５）管理层强调应把责任和权威尽可能广泛而深远地下放到组织各级之中。这些组织都尽力吸纳尽可能多的人参与到决策和其他活动中来。（６）工作任务和目标都很清晰，雇员们能够获得很多反馈。良好的工作表现能够赢得承认和回报。（７）处理工作、参与和人事运作的目的在于对组织成员提出挑战，并激发他们的工作热情和个人发展。7.1.3高效行政组织的一般标准黑尔在1996年一篇名为《在公共组织中取得高效》的论文中认为，在表现出组织及其领导者一般强调以下这些价值观：（１）学习。这些组织都强调并支持不断学习、敢于从事风险工作、进行员工培训、加强相互沟通交流，以及确定工作衡量标准。（２）集中的使命。这些组织强调明确阐述它们的使命，并将其使命在组织成员、客户和其他与组织有利益关系的人中间广泛传播。（３）良好的群体环境。表现出色的组织都拥有一个对其成员有益的文化环境，该文化强调团队合作、参与精神、灵活的权威以及有效的奖励和表彰程序。（４）善于工作的领导。在业绩突出的组织中，领导者强调学习、沟通交流、灵活性和分享，他们也强调组织应该确立起一个目标并努力去实现这个目标。色的组织之中，7.2全面质量管理途径7.2.1全面质量管理理论的兴起7.2.2全面质量管理的基本原则与组织结构7.2.3全面质量管理在行政组织中的应用7.2.1全面质量管理理论的兴起全面质量管理是指在事实和数据的基础上通过组织层面的努力来实现质量持续提升的一种管理手段。戴明在其研究方法之中，他列出的一系列观点在随后的全面质量管理的著述中被经常引用，这些观点被后来的学者总结为14个基本要点，即戴明14点，它们包括：（１）创作并向所有雇员公布一份明他们对这个陈述的承诺；（２）学习新的哲学，包括最高管（３）理解检查的目的，以便改进（４）终止仅根据价目标签来奖励（５）持久地改进生产和服务系统（６）实行更适度的培训方法；（７）教授和实行领导；7.2.1全面质量管理理论的兴起（８）消除恐惧，建立信任，并创造一个适于创新的氛围；（９）根据组织目标对团体、小组和工作人员领域的工作努力进行优化；（１０）消除对劳动力的告诫；（１１）取消数量性生产指标，停止通过设立近期工作任务进行管理的方法，并专注于改善工作过程和具体的改善方法；（１２）排除使人们丧失工作质量自豪感的障碍；（１３）鼓励每个人都接受教育和自我改进；（１４）为完成这种转变而采取行动。7.2.1全面质量管理理论的兴起劳伦斯·Ｌ.马丁1993年以内容分析法对数位重要的全面质量管理学者的作品进行总结后，认为全面质量管理通常包括如下条件和原理，而组织则需要根据自身所处的环境对这些原理加以调整：（１）品质：品质是组织的目标。（２）顾客：顾客决定品质。（３）顾客满意：顾客的满意感驱动组织的发展。（４）变异：必须了解与减少过程中的变异。（５）变迁：变迁是连续的，可以通过团队合作来完成。（６）最高管理承诺：最高管理层对于实施全面质量管理的承诺，促进质量管理的组织文化、员工授权与长期观点。7.2.2全面质量管理的基本原则与组织结构据霍尔泽的总结，全面质量管理涵盖了一系列的组织原则与管理方法。其中重要的原则包括：持续改进、以顾客为中心、最高管理层的承诺和领导以及全员参与.首先，全面质量管理的一个重要原则就是持续改进，它包括：通过改进的新产品和服务来增进对顾客的价值，减少误差、缺陷和浪费等。其中最有代表性的是计划—实施—检查—行动（PDCA）循环法：其次，以顾客为中心是全面质量管理的潜在假定。再次，最高管理层的承诺和领导。最后，全员参与。7.2.2全面质量管理的基本原则与组织结构在全面质量管理中，组织中现存管理问题的解决需要依靠雇员本身的团队合作，雇员之间的协作可以分为以下三个层次：（１）垂直协作，它允许最高管理层向下级雇员授予将会满足顾客需要的决策权；（２）水平协作，处于组织等级结构中相同层次的机构和部门之间的合作，以便使团队更容易获得其他部门的合作与支持；（３）组织间合作，包括了利益集团、机构代表、公民代表以及民选官员等组织外部力量之间的合作。全面质量管理的四项核心管理原则7.2.3全面质量管理在行政组织中的应用在《公共生产力手册》这本著作中，霍尔泽等指出，全面质量管理主要强调的是以顾客为中心。如果将这个中心应用于政府公共部门，那么意义就在于我们需要增进政府公共机构对公众的回应性。霍尔泽等学者研究认为，全面质量管理方法可以从以下几个方面发挥作用，以消除行政组织中的回应性障碍：第一个回应性障碍是利益集团政治。第二个回应性障碍是信息扭曲。第三个回应性障碍是狭隘的局部观念。第四个回应性障碍是归因错误。第五个回应性障碍是组织陷阱。最后一个回应性障碍是无效培训，它也可能妨碍对顾客需求的迅速反应。7.2.3全面质量管理在行政组织中的应用行政组织在推行全面质量管理时需要遵循以下几个方面的要点：（１）行政组织的服务品质由民众加以界定。（２）行政机关首长的支持与领导。（３）妥善的策略规划。（４）全面质量管理的推行必须重视团队合作，而非个人突出表现。（５）强调事先预防而非事后检测的观念。（６）行政组织全体的承诺。（７）持续的努力。7.3行政组织绩效管理7.3.1第一代绩效管理7.3.2第二代绩效管理7.3.3第三代绩效管理7.3.1第一代绩效管理政府绩效管理可以划分为三代：经济、效率和效果。经济。在评估一个组织的绩效时，首先要回答的问题便是：组织在既定的时间内，究竟花了多少钱？是不是按照法定的程序花钱？效率。效率要回答的首要问题是“组织在既定的时间内，预算投入究竟产生了什么样的结果”效果。以效率为衡量指标，仅适用于那些可以量化或货币化的公共服务，而许多公共服务在性质上很难界定，更难量化。7.3.2第二代绩效管理公共服务的质量成为新的绩效标准。一定意义上讲，绩效管理就是质量管理。行政组织应该建立质量管理体系，质量管理体系是指在质量方面指挥和控制组织的管理体系。质量管理体系是组织内部建立的、为实现质量目标所必需的、系统的质量管理模式，是组织的一项战略决策。它将资源与过程结合，一般以文件的形式，成为组织内部质量管理工作的要求。2015年版质量管理体系包括７个方面的质量管理原则：（１）以顾客为关注焦点；（２）领导作用；（３）全员参与；（４）过程方法；（５）改进；（６）循证决策；（７）关系管理。7.3.3第三代绩效管理行政组织的绩效标准还应该包括公平、回应和责任。罗尔斯1971年出版了《正义论》，阐明了正义的两个原则：（１）每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利（平等的自由原则）。（２）社会的和经济的不平等应该这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则）；并且，依系于在机会公平平等的条件下，职务和地位向所有人开放（机会平等原则）。7.3.3第三代绩效管理回应性是行政组织绩效管理的基本要求，它是指行政组织对公众提出的政策变化要求做出反应的迅速程度。政府回应程度的高低与公众参与的程度以及行政官员的态度是密切相关的。责任性关联于责任政府。责任政府是一个行政法的概念，指的是具有责任能力的政府在行使公共管理职能的过程中，积极主动地就自己的行为向人民负责。政府违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一，做到“执法有保障，有权必有责，违法受追究，侵权须赔偿”。7.4行政组织绩效评估7.4.1行政组织绩效评估的目标7.4.2行政组织绩效评估的程序7.4.3行政组织绩效评估的模式7.4.1行政组织绩效评估的目标绩效评估的基本目标是评价行政组织的行为活动和运营状况，审查组织对资源的利用以及所取得的成绩，以期向公众证明公共资金得到合理和富有效率的使用，维护该组织存在的合法性。绩效评估可以细分为三种目标：平衡收支（通过绩效评估缩减行政组织不必要的活动和开支，从而实现增收节支的目标）明确责任（通过绩效评估确定资源在公共部门和私人部门之间的分配，并进一步明确二者相应的责任和建立外部监控制度）提高绩效（通过绩效评估促进行政组织内部各种功能的发挥，达到持续提高组织绩效的目标）7.4.2行政组织绩效评估的程序１．选择评估者２．识别要评估的项目３．阐述目的４．选择评估的标准或指标５．设立绩效的标准６．监控结果７．绩效报告８．评估结果和绩效信息的利用7.4.3行政组织绩效评估的模式１．伪评估（采用描述性方法来获得关于绩效运行结果方面的可靠而有效信息的一种评估模式）２．正式评估（采用描述性的方法获取绩效运行结果方面可靠而准确的信息。但与伪评估不同，正式评估对结果的评价是建立在已被正式宣布的目标或目的基础之上的）３．决策理论评估（同样也是采用描述性方法获取绩效运行结果方面的可靠而有效信息，但对这些结果的评价标准不仅由正式宣布的目标，也由其他利益牵涉方的目标所决定）关键术语绩效绩效评估绩效管理全面质量管理品质PDCA循环回应性质量控制小组社会系统核算发展性评估回顾性过程评估实验性评估回顾性结果评估伪评估正式评估决策理论评估思考题绩效管理与绩效评估的主要区别是什么？高效行政组织的衡量标准是什么？行政组织进行绩效改进时可以采用哪些有效方法？行政组织绩效评估的主要模式及其特点是什么？推荐阅读书目刘旭涛．政府绩效管理．北京：机械工业出版社，2003．范柏乃．政府绩效评估理论与实务．北京：人民出版社，2005．斯塔林．公共部门管理．上海：上海译文出版社，2003．格姆雷，巴拉．官僚机构与民主．上海：复旦大学出版社，2007．THANKS行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第8章行政组织变革目录8.1行政组织变革概述A8.2内部治理方式变革B8.3外部治理方式变革C8.4未来行政组织展望D8.1行政组织变革概述8.1.1行政组织变革的驱动力量8.1.2行政组织变革的基本范畴8.1.3变革的策略选择与行政组织文化8.1.1行政组织变革的驱动力量当代行政组织的变革起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。催生这场深刻变革的是一些发生在实践和思想领域中彼此关联的重大而紧迫的问题。归纳起来，它们主要包（１）经济全球化的浪潮；（２）新技术革命，尤其是信息通信技术的发展；（３）对公共部门的抨击以及对传统福利国家得失的反省。8.1.1行政组织变革的驱动力量公共部门在以下三个方面受到的抨击形成了促使其变革的主要原因：首先，公共行政部门的规模被认为过于庞大并且浪费了紧缺的社会资源。其次，政府的范围也受到质疑。批评者认为政府本身介入了过多的活动，而其中许多活动可以采用其他可选择的备用方法，例如许多先前由政府从事的活动可以转回到私人部门。最后，以官僚制为代表的政府的行政方法也受到了持续不断的攻击。8.1.2行政组织变革的基本范畴１．变革的概念行政组织变革是更大范围内公共管理变革议程中的一个重要部分，它是有意识地对公共部门的组织和程序进行旨在使其运作得更好的改变。具体来说，组织内部治理方式的变革包括了在结构上对公共部门的组织进行合并或拆分；而外部治理体系变革可能包括重新设计与私人部门以及其他公民社团的沟通网络和决策制度。8.1.2行政组织变革的基本范畴２．变革的类型理查德·Ｌ.达夫特在《组织理论与设计精要》一书中指出，组织一般会经历至少四种类型的变革：（１）技术变革出现在生产过程和装备中，如计算机客户信息系统的建立；（２）行政变革，包括建立新的工作表现评估系统等（３）产品和服务变革，如社会保障机构在提供服务的数量和质量上不断增加；（４）人力资源变革，目的在于改善组织领导和组织中的人际关系或是提高雇员的技术。8.1.2行政组织变革的基本范畴３．变革的参与者变革的参与者也是行政组织变革的一个重要部分。应该承认的是，几乎所有的公职人员都参与到变革过程中了，因为在许多国家几乎所有公共行政部门的组织都受到了过去20年改革的影响。４．变革过程杰里·Ｗ.吉雷和安·梅楚尼奇在2000年开发出来的，他们认为变革过程涉及了五个方面的活动，分别是：识别前提、分析选择、做出承诺、选择合适的行动和参与批判性反思活动.8.1.3变革的策略选择与行政组织文化大多数公共行政组织的文化是由下列共同的组织因素构成的，这些因素包括：（１）行政组织是政治部门的产物，会受到来自立法者、政客、利益集团和媒体等多元主体的影响，所以常常需要自我保护；（２）行政机构是多层等级制的，等级决定了权力、回报和职业机会，因此组织内的工作人员必须恪守职责；（３）行政组织是官僚主义的，这就贬低了人的价值；（４）行政组织经常处于垄断或近乎垄断的地位，不必担心来自顾客或竞争者的压力，而是以内部为中心。8.1.3变革的策略选择与行政组织文化可供借鉴的对文化和组织绩效的一般性研究认为，在战略、环境和组织文化之间的适当配置与文化的四种类别相关联。8.2内部治理方式变革8.2.1结构变革8.2.2决策变革8.2.3财政变革8.2内部治理方式变革尽管“治理”是一个描述性概念，但是“良好的治理”则需要公共组织满足以下一些条件：（１）依法行政，即公共组织遵守法律要求并在法律授权范围内执行公务；在各种活动中组织遵守正当程序，并尊重公众及其他利益相关者的权利和意愿。（２）在使用公共资源时要达到公告过的绩效标准，特别是经济绩效标准，按协议产量供给和取得令人满意的经济、社会与环境目标。（３）按照合法性标准和绩效标准，负责向公众和其他利益相关者做出解释。8.2.1结构变革行政组织变革在结构方面的主要方案是进行组织重建。根据OECD1994年的相关报告，这一点已经成为公共部门管理改革的普遍特征。总体来说，现存诸多的重建方案基本上可以从组织结构的以下三个侧面进行理解和分析：（１）分工（组织究竟应该是单一目标还是多项目标）；（２）合作（应该使用什么方法达到不同功能、层次和领域之间的合作）；（３）分权（哪种功能应该被集中或分权，以及达到何种程度）。每一种变革的方案都可以看作在上述三个维度中不同取向的一种特定组合。8.2.2决策变革行政组织变革的另一个重要方面涉及公共政策的制定与执行，即应该怎样制定公共政策以及职业公务员应该在政策制定和执行过程中发挥怎样适当的作用。行政组织变革的另一个重要方面涉及公共政策的制定与执行，即应该怎样制定公共政策以及职业公务员应该在政策制定和执行过程中发挥怎样适当的作用。市场模式的实践人员期望的另一方面是这些拥有半自主权的组织能够遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。从一个更为理性的角度来看，公民角色的转变也许是市场模式最大的问题。市场模式倾向于将政府计划方案的受益者以及更大范围的公众看作消费者或顾客，而这种界定既可以说是授权给公众，从另一个角度来看也是贬低了公民作为与国家相对的权利和合法地位拥有者的作用。8.2.3财政变革财政分权化有助于提供更适合本地人民偏好的地方性公共物品和服务，有助于在政府之间以及政府与其他部门之间的竞争，并且有助于物品和服务有效提供的实验和创新。但与此同时，财政分权化也会面临一些挑战，例如空间的外部性，即一个社区对另一个社区的影响；规模经济问题，如几个单位联合提供的成本节约；赋税转嫁，即生产过量的地方公共物品；公平问题，如再分配可能会导致成本攀升；等等。财政集权化的途径可以克服分权化的上述不足。8.3外部治理方式变革8.3.1公私关系定位的制度框架8.3.2新公共治理体系的兴起8.3外部治理方式变革自２０世纪９０年代以来，世界各国纷纷采取不同的政府再造策略，试图通过公共物品和服务的有效供给来促进经济的持续增长和公平的收入分配。归纳起来，再造策略大致可以分为以下三个方向：（１）利用市场经济，通过民营化、公司化和合同外包作为可抉择途径，使市场在资源配置方面发挥更大的作用；（２）回归市民社会，通过权力下放、第三部门和民间团体作为可抉择途径来提供公共物品和服务；（３）走向公共治理，通过促进部门间的合作伙伴关系来提供公共物品和服务。8.3.1公私关系定位的制度框架可以将现代经济看作由两种不同的制度机构混合的体系，一种是联系于政府决策的公共机构，即公共部门，另一种与市场决策的私人机构有关，即私人部门。8.3.1公私关系定位的制度框架8.3.2新公共治理体系的兴起根据康晓光在《权力的转移》（１９９９）中的观点，世界范围内的市民社会的崛起被认为是（公共）权力的大规模转移，换言之，权力转移意味着以宪法为基础的治理主体———公共部门、私人部门以及第三部门———共同分享此前由国家垄断的主权及其行使。这种新的权力分享机制给公共组织和管理带来了制度创新的可能，其目标应该是寻求更加广泛的部门间合作伙伴关系，以便满足日益增长的公共需求。8.3.2新公共治理体系的兴起从上面的分类学途径可以推导出，针对公共物品和服务的