行政组织学 课件全套 张昕 第1-8章 导论 -行政组织变革

行政组织学（第二版）行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第1章导论目录1.1行政的界定A1.2组织的界定B1.3行政组织的界定C1.4行政组织研究D1.5本书内容安排E1.1行政的界定1.1.1“三权分立”中的行政1.1.2行政法中的行政1.1.3公共行政中的行政1.1.1“三权分立”中的行政——美国宪法确立了三权分立的政府组织原则——“三权分立”中的行政是指国家行政，或国家事务的管理。——“三权分立”基于宪政主义的理念，宪政意味着法治民主。汉斯·Ｊ.沃尔夫等人在《行政法》一书中指出，宪政制度具体来讲意味着：（１）国家权力的行使只能根据按照宪法制定的、明确的，因而不能随意变更的法律（合宪性或宪法正当性）；（２）划分国家权力，不同的国家活动由不同的、独立的、相互制衡和监督的国家机关实施；（３）所有的公民在法律面前一律平等；（４）确认公民的个人自由空间以及由此产生的基本权利；（５）人民参与国家权力的行使，特别是立法；（６）国家活动具有规则性和可预测性，以确保公民自由和财产的安全；（７）以法治取代人治。1.1.2行政法中的行政——行政法的兴起与行政职能的扩张是密不可分的。大陆法系中，行政法被认为是调整公共行政的公法，侧重于行政机关如何依法行政，英美法系中，行政法被认为是控制行政权力的法律，侧重于公民权益如何受到保护。英美法系是“控制权力”的行政法，大陆法系的行政法是“保护权利”的行政法。英美法系的行政法是狭义的，以委任立法、行政程序和司法审查为核心内容，大陆法系的行政法是广义的，以行政组织法、行政行为法和行政救济法为核心内容。——作为行政法的调整对象，行政是在法的统制下进行的活动，依法行政是行政活动获得正当性的基础。——行政法中的行政意味着行政许可、行政审批、行政给付、行政确认、行政征收、行政监管和行政处罚等。1.1.3公共行政中的行政伍德罗·威尔逊1887年在《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文，标志着公共行政学的诞生，他主张行政与政治分离，行政管理应以管理科学为前提。古德诺，他于1900年在其《政治与行政》一书中精辟地指出，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。另外一些学者认为，政治与行政的断然分离是不可能的，行政不可能不代表国家的意志，不可能不参与政治的决策。１９４５年，美国农业部的保罗·阿普尔比在其《大民主》一书中攻击政治与行政二分法的思想，强调指出政治与行政是相互联系的，是相互影响的，是不可分离的。1.2组织的界定1.2.1组织的定义1.2.2组织的类型1.2.3组织的构成要素1.2.1组织的定义组织的真实性是组织行动者头脑中的社会构建。（肯尼思·Ｊ.本森）组织内的人际互动是自愿结社性的而不是共同体性的，组织的活动是连续性的，并且具有特定的目的性。（马克斯·韦伯）组织可以理解为两个以上的人，为共同目标的实现所进行的有意识的协调活动。（切斯特·巴纳德）组织是为了达到特定的目标而有意建构和重建的社会单位（或人的群体）。（阿米太·埃齐奥尼）组织是在具有一定连贯性的基础上，为了实现相对确定的目标而建立起来的集合体。（Ｗ.理查德·斯科特）1.2.1组织的定义组织是：一个社会实体；具有明确的目标；拥有精心设计的结构和协调的活动系统；与外部环境相联系。（理查德·Ｌ.达夫特）组织是互动人群的集合体，是任何集中合作体系中的最庞大的集合体。（詹姆斯·Ｇ.马奇和赫伯特·Ａ.西蒙）组织是有相对明确的边界、规范的秩序（规则）、权威层级（等级）、沟通系统以及成员协调系统（程序）的集合体；这一集合体具有一定的连续性，它存在于环境之中，从事的活动往往与多个目标相关；活动对组织成员、组织本身以及社会产生相应的影响和结果。（理查德·Ｈ.霍尔）1.2.2组织的类型塔尔科特·帕森斯根据组织的职能和目标进行的分类：第一类是为社会生产消费品的生产组织；第二类是政治组织，这类组织的目的是保证整个社会达到自己的目标，以及在社会中获取权力、进行权力配置；第三类是整合组织，其目的是调解争端、引导社会实现制度化的期望，以及保证社会各组成部分共同工作；第四类是模式维护型组织，目的在于通过教育、文化以及表达活动来维持社会的延续性。缺点：这种分类对所涉及的组织的分析并不深刻，因为有些组织可以同时划归为几个类型，例如微软这样的大型公司，不仅是一个生产组织，而且也是一个研发组织，未来还是一个慈善组织。1.2.2组织的类型权威有三种类型，即强制型、补偿型和规范型，而服从也有三种类型，即异化型、工具型（算计型）和道德型。由此可见，一个３乘３的分类方案就产生了９种可能的组织类型。（阿米太·埃齐奥尼）将组织分成四种类型：互利组织（成员本身是主要的受益人）、商业组织（其所有者是主要的受益人）、服务组织（顾客是主要的受益人）以及公益组织（社会大众是主要的受益人）。（彼得·Ｍ.布劳和Ｗ.理查德·斯科特）把组织分为五大类型：简单结构的组织；机械化的官僚制组织；专业化的官僚制组织；有多个分支的组织；临时性的组织。（亨利·明茨伯格）组织分类依据组织的公共性。（贝瑞·博兹曼）组织连续体的分类思想。（罗伯特·Ａ.达尔、查尔斯·E.林德布鲁姆、海尔·Ｇ.瑞尼）1.2.3组织的构成要素哈罗德·Ｊ.利维特1965年在詹姆斯·Ｇ.马奇主编的《组织手册》一书中撰文，提出了一种组织结构的钻石模型，该模型也揭示出组织的基本要素，它们是：社会结构、参与者、目标、技术和环境。1.2.3组织的构成要素每个组织都存在于一个相对独特的但必须适应的物质、科技、文化和社会环境之中。没有一个组织是自给自足的，所有组织的生存都有赖于与其所处的更大体系的结构关联性。很少有组织自己创造技术，组织所用的技术很多是从外部环境中引进的。组织不仅受环境影响，而且也影响环境。1.3行政组织的界定1.3.1行政国家1.3.2官僚体制1.3.3公共行政的主体1.3.1行政国家行政国家意味着国家行政权渗透到人类社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关。19世纪以前，国家行政职能通常仅限于国防、社会治安、税收和外交等领域。20世纪以后，行政职能不断扩大，国家行政新涉及的领域逐渐扩大。行政职能（政府职能）的扩大意味着行政权力的膨胀和行政自由裁量权的增长。行政权的不断扩张容易导致异化：对民主、自由和人权造成威胁；产生腐败，掌握和行使权力的人会运用权力为他们自己谋取金钱、财物，甚至美色；导致官僚主义和效率低下。为了走出行政国家的困境，需要转变和缩减政府职能，让市场和市民社会在资源配置中发挥更大的作用。1.3.2官僚体制詹姆斯·Ｗ.费斯勒和唐纳德·Ｆ.凯特尔１９９６年在其《行政过程中的政治》一书中指出，公共行政也就是官僚体制，它有两个相互矛盾的内涵：一方面是繁文缛节的、办事推诿的、机构臃肿的，另一方面是效率理性的、不讲情面的、层级节制的。官僚体制的中性意义包含了价值中立的意思。官僚体制与市民社会之间的供求关系是通过立法机构来协调的，而且作为供给者的官僚体制本身也要消耗一定的成本。为了更好地服务于市民社会，政府机构的职能转变应该以顾客为中心，以服务为宗旨，以价值为导向，以结果为绩效，以质量为保障，以创新为发展。1.3.3公共行政的主体官僚体制不是公共行政的唯一主体，因为公共行政不仅意味着国家行政，而且也意味着公民自治。就法律技术意义而言，公共行政主体是指具有法律人格的共同体以及执行公共任务的具有法人资格的成员，可能是重新组成的共同体或公法组织，也可能是公共行政主体授权执行公共任务的私人。如果行政主体不仅实行组织私有化，而且实行实质的私有化，将行政任务推向市场———所谓的任务私有化，那么它就失去了功能意义上的行政主体地位。1.4行政组织研究1.4.1如何做研究1.4.2行政的组织研究1.4.3行政组织的分类1.4.1如何做研究在韦伯看来，社会事物的性质只有通过概念化才能认识。彼得·Ｍ.布劳和Ｗ.理查德·斯科特认为社会科学研究分为三种类型：探索性研究、描述性研究、假设检验研究。研究技术包括：观察、采访和档案研究。研究设计涉及三种形式：抽样调查、控制实验和现场研究。1.4.2行政的组织研究对于行政组织和行为的研究主要是针对公共官僚（政府）机构的相关研究。存在三种研究途径：政治学的、经济学的和管理学的。公共官僚机构不仅受到来自外部的政治、经济和社会环境的压力，而且也受到来自内部的领导、组织和管理因素的压力。如何实施高效的领导？如何确立组织战略？如何领导成功的变革？如何激励政府雇员？如何进行组织设计？如何应对外部因素？如何建立有效的沟通？如何管理价值冲突？如何权衡集权与分权？如何处理委托代理关系？行政的组织研究的理论意义：组织理论和行为的相关知识有助于一般行政的理论建构‘行政的组织研究的现实意义：行政组织和行为的相关知识有助于把握官僚体制改革的未来走向。1.4.3行政组织的分类政治国家、市场经济和市民社会之间关联于可抉择的组织部门———公共部门、第三部门和私人部门。公共部门的组织类型主要包括：政府机构和政府企业，它们是由人民所有和控制的。第三部门的组织包括两大类：为会员服务的组织和为公众服务的组织。伴随着政府再造运动的浪潮，一些准政府机构和实体———代理机构、权威主体以及其他政府实体，如雨后春笋般地涌现出来，使得政府的组织形式日益多样化。

上述的准政府机构和实体可以由政府的行政部门来组建，也可以由立法部门来组建；这些机构和实体可以在公法、私法或者二者的共同框架内行使职能。1.5本书内容安排第１章导论第２章行政组织理论第３章政治制度框架第４章国家行政体制第５章行政组织结构第６章行政组织决策第７章行政组织绩效第８章行政组织变革关键术语行政组织行政组织三权分立行政法官僚体制公共性公共行政私人行政组织类型学组织结构组织参与者组织目标组织技术一般行政价值中立政府再造组织行为政府机构政府企业第三部门思考题什么是行政？什么是组织？什么是行政组织？如何进行组织研究？推荐阅读书目蓝志勇．行政官僚与现代社会．广州：中山大学出版社，2003．奥斯特罗姆．美国公共行政的思想危机．上海：上海三联书店，1999．格姆雷，巴拉．官僚机构与民主．上海：复旦大学出版社，2007．黑格，哈罗普．比较政府与政治导论．北京：中国人民大学出版社，2007.THANKS行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材

第２章行政组织理论目录2.1政治-行政范式A2.2理性-权变范式B2.3交易-制度范式C2.4系统-生态范式D2.1政治-行政范式2.1.1政治与行政的二分2.1.2统治的合法性2.1.3作为“统治阶级”的官僚组织2.1.4官僚制“理想类型”2.1.5走向后官僚制2.1.1政治与行政的二分威尔逊认为，如果权力被加以分解，使得许多人各享有一份，那么它就会变得模糊不清；如果权力是模糊不清的，那么它就是没人负责的。威尔逊奠定了政治与行政二分的思想基础。政治与行政的二分法有两个长期影响：实践性的和智识性的。20世纪40年代，政治与行政的二分法受到了批判，“行政”的事物与“政治”的事物实际上是很难分离的。人们越来越认识到，政治与行政是一个连续体的两个极端.面对学术界的批判，公共行政的研究又回到了政治科学的范畴，也就是重新定位在政府官僚制之上，试图重建政治科学与公共行政之间的关联性。2.1.2统治的合法性早期的行政思想表达出合法权力的重要性，然而，自上而下的命令链条易于被批评为“权威主义”。马克斯·韦伯提出了以合法理性为基础的官僚主义模型。韦伯认为合法权威包括三种理想类型：传统型权威、魅力型权威、法理型权威。A传统型权威B魅力型权威C法理型权威传统型权威的统治如果一种统治的合法性是建立在历来就存在的制度和统治权力的神圣的基础之上，并且也被相信是这样的话，那么这种统治就是传统型的。统治者与其行政团队的关系不是由事务上的职务职责决定的，而且是由“臣仆”的个人忠诚决定的。随着统治者个人的行政团队的产生，任何传统型的统治都倾向于世袭制度，并且在统治权力达到最高程度的情况下，走向苏丹制度。它在事务方面不是合理化了，而是只能把专断和恩赐的范围推向极端。魅力型权威的统治关于魅力型统治的适用性完全是由被统治者的承认来决定的，这种承认是由实际的考验来保障的，是自由的，它产生于对英雄的崇拜和对领袖的信赖。魅力型统治者都会遵循这样的原则，他们都会依据默示、神谕、灵感或者创新的意志，来宣告、创立以及颁布新的规章.魅力型统治是一种“非经济性”的纯粹（理想）类型。在魅力型统治出现的地方，就有一种着重强调“天职”、“使命”或“本分”的内在氛围。对统治者个人魅力的要求逐渐被对职务魅力的要求和对继承魅力的要求取代，而这种取代也就是魅力的平凡化。法理型权威的统治法理型统治是建立在一些相互关联的观念基础上的。这些观念意味着，协议的或强加的任何法规都可能是以理性为取向的，即目的合乎理性，或者价值合乎理性，或者二者兼而有之。法理型统治的基本范畴是：（１）一种官职事务的持续的、受规则约束的运作；（２）这种运作是在一定的权限（管辖范围）之内；（３）遵循职务等级原则，任何机构都有固定的监督和监察制度，下级机构有权向上级机构投诉或提出异议；（４）只有通过专业培训，才能使议事的规则得到合理的应用；（５）不存在任职人员把职位占为己有的可能性；（６）建立行政档案制度，档案与官员们的持续运作结合在一起，就使得办公机关成为现代团体行为的核心。2.1.3作为“统治阶级”的官僚组织根据莫斯卡的观点，政府形态可以分为两类：一是封建的，另一类是官僚的。在莫斯卡看来，如果官僚组织独自占有国家的财富或军事力量，便会出现所谓的“官僚专制主义”，这种统治形态只会导致拥有更多权力的少数统治，对大众的限制和干预将有增无减。莫斯卡的贡献在于，使对官僚组织的研究从以往的政治争论中摆脱出来，并将其作为一个独特的组织研究类别。米歇尔斯承认现代国家中官僚组织的必要性，认为探索官僚组织的起源不应将分析的视角局限在国家，而应从组织的角度入手。米歇尔斯总结出著名的“寡头统治铁律”，也就是各种社会或政治活动，无论其组织在其开始时如何民主化及大众化，到后来一定会被少数领袖分子操纵，而失去原有的民主性质和精神。2.1.4官僚制“理想类型”韦伯对以往的官僚组织形态和现行的官僚组织加以分析，进而推断未来的官僚制理想类型。所谓“理想类型”，完全是凭借一些经验的因素和逻辑推断，再加上智慧的想象所形成的一种观念结构。理想类型的官僚制在实践中，却越来越多地表现出功能失调。托斯坦·凡勃伦认为这是“训练造成的无能”，而约翰·杜威则将其界定为“职业精神病”。对于代议制能够在官僚结构中存在是有争议的，这种争议部分是由于对代议制概念本身理解的困难。代议官僚制扩大了决策意见的种类和数量，这不仅导致了更加民主的决策，而且也导致了更加合理（科学）的决策。2.1.5走向后官僚制对传统官僚范式的最大挑战始于２０世纪９０年代，其基本的理念就是政府组织应该以用户为驱动，并且应该是服务性的。实际上，官僚组织的机构与用户驱动的机构之间存在修辞上的分歧。一个可以得出的结论就是，传统的官僚制范式正在走向后官僚制范式。从公共利益到公民认为有价值的结果。改革官僚制的目的在于使政府更好地为公共利益服务。2.2理性-权变范式2.2.1泰勒的科学管理2.2.2法约尔的行政管理2.2.3韦伯的科层体制2.2.4西蒙的管理行为2.2.5组织的权变理论2.2.1泰勒的科学管理泰勒的管理学理念集中体现在其１９１１年的著作《科学管理原理》中。泰勒尝试用一种更为科学的方法来取代陈旧而低效的生产方式。泰勒热衷于用分析的、科学的方法来替代管理者专断无常的行为，他指出，在科学管理方法下，专断特权和专制命令将被取消，企业管理者也要受到规章和法律的约束，这些法规是通过无数具体的工作实验得来的，由此发展出来的标准也是公平的。科学管理思想的支持者们认为该原理同样可以运用于公共部门。首先，寻求最佳工作方法和系统控制的思想非常符合行政组织中的等级制、过程和惯例；其次，标准化任务和按其操作的工人也与传统的行政模式相吻合；最后，运用时间尺度进行绩效测量的做法在庞大的官僚制组织及其分支中也非常普遍。2.2.2法约尔的行政管理法约尔在1916年出版了《工业管理与一般管理》一书，试图通过行政管理原则的建构来实现组织管理活动的理性化。法约尔及其后继者认为，对于组织而言，有两种行为类型是最重要的，即协作与专门化。为指导协调行为而产生的准则主要包括：等级原则、指令单一原则、控制范围原则、特例原则。专门化关注的是如何把各种行为分配给组织的各个职位，以及如何使这些职位最有效地组成工作单位或部门。指导性原则包括：部门化原则、流水线作业原则。管理的一般原则法约尔1916年在其《工业管理与一般管理》一书中提出了14项管理的一般原则，它们是：（１）工作分工；（２）权威与责任；（３）纪律；（４）统一命令；（５）统一指挥；（６）个人利益服从一般利益；（７）人事薪酬；（８）集权；（９）权威链；（１０）秩序；（１１）公平；（１２）稳定的人事任期；（１３）创新；（１４）团队精神。2.2.3韦伯的科层体制在韦伯著名的分类法中，权威可以分为三种：传统型权威、法理型权威、魅力型权威。基于法理型权威的官僚制（科层体制），被认为因纷繁复杂的规章制度而造成了效率低下、盲目服从以及拖沓的办事程序。就韦伯而言，科层体制是一种特定的行政（管理）结构，具有如下的行政特征：（１）参加者之间固定的劳动分工。（２）职员的等级制。（３）指导行为的一系列规章。（４）公私财产和权力的分离。（５）基于技术资格的人员选择。（６）对参加者而言的职位聘用。2.2.4西蒙的管理行为西蒙１９４５年在其《管理行为》一书中，提出了更为人性的“行政人”（有限理性）假设。尽管“行政人”也追求自我利益，但他或她只知道一些选择而不是全部，并且愿意做出一个满意的但不一定是最好的决定。就西蒙而言，组织的存在不仅简化了决策，而且也支持参加者做出必须做的决策。具体来讲，目标只在行动者决定如何行动时才影响到行为，目标提供了隐含于决策背后的价值前提。西蒙的决策模型认为，就脱离社会的个体而言，他或她的行为要达到某种高度的理性是不可能的。西蒙也把形式理性与技术理性进行了区分。2.2.5组织的权变理论保罗·Ｒ.劳伦斯和杰·Ｗ.洛尔施1967年在其《组织与环境》一书中，率先提出了理性-权变的组织观念。他们认为，不同的环境对组织有不同的要求，特别是环境的不确定性对组织结构和行为的影响最大。组织面临的环境类型越多，就越需要其结构的分化。杰·Ｒ.加尔布雷思进一步建构了组织的权变理论。他认为该理论的前提假设有两个，一个是不存在最佳的组织方式，另一个是任何组织方式之间都不等效。组织的权变理论还有第三个假设，即最佳的组织方式有赖于组织的环境特征。理性的观念加上权变的思想，就构成了组织的理性-权变模型，也就是把组织行为看成是在一定环境条件的约束下，组织寻求一系列目标实现的最优化途径。2.3交易-制度范式2.3.1交易成本模型2.3.2法人行动模型2.3.3公共选择模型2.3.4结构洞模型2.3.5制度结构模型2.3.1交易成本模型交易成本的组织模型来自奥利弗·Ｅ.威廉森的开创性研究。1975年在其《市场与层级制》一书中，威廉森把交易成本经济学描述成为：（１）不懈的比较，总是在比较中考察组织的替代形式。（２）微观的分析，行动取决于对细节的关注。（３）分立的结构，可抉择的治理形式存在不同的类型。（４）专注于节约，主要涉及组织而不是技术。罗纳德·Ｈ.科斯在《企业的性质》一文中指出，新古典经济学的市场概念是零交易成本，这与实际的市场不同。在现实世界中，任何交易都是有成本的，即正交易成本。作为对市场的替代，企业以层级节制的方式来组织生产，其交易成本低于市场方式。2.3.2法人行动模型1990年，詹姆斯·Ｓ.科尔曼在其《社会理论的基础》一书中提出了法人行动理论。自然人将两个自我包含在一个躯体之内，它们是客体自我和行动自我，或称委托人和代理人。当委托人和代理人不是同一个人时，一个最基本的法人行动者便产生了.法人行动者作为结构元素出现于社会系统，创造了具有特殊性质的互动方式。在由两方参与的互动中，两种类型的行动者（法人行动者和自然人）可以按三种方式结合：（１）自然人和自然人；（２）自然人和法人行动者；（３）法人行动者和法人行动者。2.3.3公共选择模型公共选择经济学认为，官僚在政策制定和执行过程（公共服务供给）中是利己主义者，他们不是效率的追求者，而是预算最大化者。威廉·Ａ.尼斯坎南是这样规定预算产出函数的:

ａ、ｂ是正的系数，Ｂ为最大预算，Ｑ为商品或劳务的产出水平如果忽略所谓的收入效应，政客们在必要时愿意提供的预算与他们的总福利一致。尼斯坎南模型的本质是政客与官僚的目标函数是不一样的。从政客角度来看，一项公共产品，当产出与成本之间的差额最大时最具有吸引力。官僚们并不关心政客们为了能够给他们提供预算会做出什么牺牲。他们脑中只有一个因素，即成本必须小于预算。2.3.4结构洞模型罗纳德·伯特在1992年出版的《结构洞：竞争的社会结构》一书中提出了结构洞理论模型，探讨人际网络的结构形态，分析怎样的网络结构能够带给网络行动主体更多的利益或回报。如果两个个体之间缺乏直接的联系，而只有通过第三者才能形成联系，那么行动的第三者就在关系网络中占据了一个结构洞。伯特认为，个体在网络的位置比关系的强弱更为重要。其在网络中的位置决定了个体的信息、资源和权力。在结构洞理论中，伯特强调两种关系原则。其一为效率原则，另一个原则为有效原则。2.3.5制度结构模型1949年，菲利普·塞尔兹尼克在其《田纳西流域管理局与草根民主》一书中指出，对组织而言，最重要的不仅在于组织是一种工具和手段，更在于每一个组织都有自己的生命。组织的制度化是指一个价值中立的过程，从不稳定的、组织松散的或有限的技术活动中产生出有序的、稳定的和社会的整体模型。作为行动规则的制度不是作为行动主体的组织。一些制度被植入组织这一事实决定了制度很难被移植到其他组织环境中去。制度结构模型认为，组织是各种资源的结合体。它们具有一定的目的，并在相当时期内持续存在。2.4系统-生态范式2.4.1系统-控制模型2.4.2种群-生态模型2.4.3资源-依赖模型2.4.4行政生态模型2.4.1系统-控制模型2.4.1系统-控制模型罗伯特·Ｌ.司温斯1974年在其《管理的组织系统：设计、规划和执行》一书中，强调运作、控制和决策中心及其相互间流程的重要性，即将组织视为控制系统：决策中心为系统确定目标，即应对环境的需求或做出抉择（流程１）一些环境的需要也可能采用来自如顾客或更高层次组织系统的指令形式（流程２）决策中心将目标或行为的准则传递到控制中心（流程３）控制中心把自己的程序运用到操作层次（流程４）在那里将原材料转化为产品和服务（流程５和流程６）控制中心还要监测产出，将其质量或数量与决策中心确立的标准进行比较（流程７）在该控制系统模型中，还有第二个反馈回路（流程８）2.4.2种群-生态模型种群-生态模型也可以称为自然-选择模型，主要根源于达尔文的生物学。种群-生态模型力图解释的是组织之间的差异性———为什么有那么多或那么少的组织？环境选择不同的组织使其生存下来的基础是组织形式和环境特征之间的相容性。基本假设是环境因素选择那些最适合环境的组织特征。作为检验效能的最终标准，组织的生存是一种积极的标志，而组织的死亡则是一种消极的标志。种群-生态模型的概念使人们敏感地意识到环境因素的重要性。2.4.3资源-依赖模型加里·Ｌ.韦姆斯利和梅耶·Ｎ.扎德1973年在其《公共组织的政治经济学》一书中，提出了资源-依赖的政治经济学模型。认为如果不了解组织运作的环境，就根本无法了解组织的结构和行为。基本前提——决策是由组织内部做出。强调内部权力配置在决定进行何种选择时的重要性。资源-依赖模型不再从环境选择适合的组织形式的角度看待选择，它还考虑了组织与环境进行互动以确保组织生存和繁荣的方法。2.4.4行政生态模型行政生态学最早是由约翰·Ｍ.高斯在其1947年出版的《政府生态学》一书中提出来的。后来是由弗雷德·Ｗ.里格斯在其1961年出版的《行政生态学》一书中发展的。里格斯将行政组织的社会形态划分为传统农业社会形态、过渡社会形态和现代工业社会形态。这三种社会形态分别对应于三种行政组织模式———融合型、棱柱型和衍射型。行政生态模型应用生态学的方法论，强调行政组织应该因外界环境变化而改变。关键术语组织理论政治与行政二分法合法权威理想类型传统型权威魅力型权威法理型权威寡头统治代议官僚制科层体制科学管理有限理性权变理论交易成本模型开放系统制度结构模型系统-控制模型种群-生态模型资源-依赖模型思考题政治-行政二分法对行政组织有何意义？组织合法性的来源有哪几种？如何比较它们之间的异同？应用资源依赖模型分析官僚组织的生存策略。你最喜欢哪种组织范式，为什么？推荐阅读书目威尔逊．官僚机构．北京：三联书店，2006．登哈特．公共组织理论．北京：中国人民大学出版社，2003．拉法耶．组织社会学．北京：社会科学文献出版社，2000．克罗齐埃．科层现象．上海：上海人民出版社，2002．THANKS行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第3章政治制度框架目录3.1宪政制度A3.2政府制度B3.3立法机关C3.4司法机关D3.1宪政制度3.1.1宪法的古典观念3.1.2宪政的近代崛起3.1.3宪政的现代建构3.1.1宪法的古典观念亚里士多德在其《政治学》一书中最先使用了“宪法”这个术语。柏拉图认为，立宪（宪法）政府只是“次优的”，而非“最优的”。柏拉图进一步指出，最优的政府是不受法律限制的政府。柏拉图理想的政府是建立在统治者的自由裁量而非法律之上的政府。柏拉图前387年结束游历回到雅典，后创建“阿卡德米学园”，学园存在达900余年之久，以该学园为基地，形成了柏拉图学派。Loremipsumdolorsitamet,consecteturadipisicingelit.柏拉图与亚里士多德3.1.1宪法的古典观念对柏拉图而言，专制主义便不是最好的政府，而是最坏的政府。显然，在最好的政府与最坏的政府之间，是宪法规则治理下的“次优”政府。受到法律限制的政府，才有可能模仿完美专制者———“哲学王”的“技艺”。罗马宪法明确认定，人民，而且只有人民，才是全部法律的渊源。罗马人对宪政最伟大的贡献是他们对公法与私法的明确区分，这无疑构成了“保护个人权利，反对政府侵犯”的宪政核心。3.1.2宪政的近代崛起近代宪法是伴随着资本主义制度而萌芽、产生和发展的。近代宪法所确立的基本原则都具有明显的反封建特征：——个人主义（这里所说的个人主义是一种政治哲学、一种世界观、一种意识形态。基于这种意识形态，人是最基本的，一切政治性价值的根源都立足于个人）——人民主权（卢梭指出，人们所缔结的社会契约就是公意，人民的公意在国家中表现为最高权力，而主权就是公意的具体表现，因此，主权属于人民）——法律上平等（法律对于所有的人，无论是施行保护或处罚都是一样的，在法律面前，所有的公民都是平等的）——尊重个人的基本权利（个人权利是先于任何形式的国家而存在的）——限制国家权力（不仅作为整体的国家权力应受到限制，因为政府天生便具有侵犯人民权利的倾向；而且权力本身也应分立、互相制约与平衡）3.1.3宪政的现代建构近代宪法理论的核心是论证建立资本主义制度的合理性。现代宪法的各种理论则是以如何完善资本主义制度、如何防范国家权力的滥用为核心的。多样化的宪法理论可以分为两大流派：一个是民主理论，另一个是宪政理论。民主理论选举是民主理论的一个重要原则。作为一个复合体，一个真实的民主制度所需要的规范化和制度化条件是：（１）普遍选举有任职期限的国家机构中大多数的决策者，以使人民的代表在事实上得以参与管理；（２）成年人拥有普遍的选举权，只有为防止欺骗而设的最低限度的选举权限制；（３）使得选举区人口大致平等，不得给予特殊的地区、政党以及利益集团不成比例的优惠；（４）公民自由竞争通过选举而产生的职位，对于这种竞选的最微小的限制只是为了防止滥竽充数的候选人；（５）政治言论的自由，使得公民个人和政治人物获得他们所需要的相关信息，以便产生相互的政治影响；（６）公民的结社自由，使得人们能够互相联合形成一个具有共同目的的组织，共同行使一些或全部的政治权利。民主理论一般来讲，民主的主要功能是：（１）民主是立宪政体合法性的来源，人民是国家和社会的主体，保障人民的政治参与的权利是宪法至高无上的目标，因此，在没有民主政治制度的情况下，出台的政策与法律就缺乏一定的合法性；（２）民主是寻求集体智慧和道德的途径，个体理性的简单相加不等于社会（集体）理性，同理，个体良知的简单相加也不等于社会（集体）良知；（３）民主是防止专制统治的筹码，人类本性决定了人民不会对自己实行专制，因此，他们不愿选举那些专制统治的人物，以便防止权力对权利的侵犯；（４）民主是防止政治分裂的手段，多元主义的民主原则是没有永恒的敌人，只有永恒的利益。宪政理论现代宪法的宪政理论否认民主制度是防止专制统治的最佳途径。宪政理论认为，为了保护人类的价值和尊严，最有效的方式不是动员民众的积极参与，而是为政府的行为设定宪法性的界限。宪政理论认为：为了真正的社会公平，宪法必须能够确保这样的机会———使得公民平等参与和影响政治过程成为可能；经过自由选举产生的政府，也可能进行专制的统治；尽管民主程序对于权利保障是重要的手段，但是由于系统（体制）误差的存在，无罪的可能被判为有罪的，反之也成立。3.1.3宪政的现代建构民主与宪政相结合的新体制是最理想的政治制度。民主强调的是公民的政治参与和自治，而宪政强调的是对国家（政府）权力的限制和防范；民主强调的是依据宪法而存在的市民社会的主动性和权利，而宪政强调的是与市民社会相对应的国家政府的有限性和效能。对于现代民主政治来讲，制定一部宪法并不是目标，而实现宪政才是现代民主政治的目的所在。3.1.3宪政的现代建构现代宪法是指符合民主、法治和保护人权的宪政价值的宪法，它应该具有以下一些基本的要素：（１）必须宣布人民享有统治国家的权利，并且在事实上使国家的权威来自人民的意志；（２）必须尊重和保障个人权利，无论是自然法学说，还是马克思主义学说，保护人权是宪法的首要任务；（３）必须使得政府的权力行使遵循事先制定的法律，超越法律所规定的权限就构成了违法；（４）必须限制政府权力的扩张，通过分权与制衡机制，防止权力因失去制约和监督而腐败；（５）必须明确一个违宪审查机构，并建立相应的制度和程序，使国家机器的运作遵循宪法的规定；（６）必须规定与保障一个独立的司法制度，司法独立是宪政文化的重要组成部分。3.2政府制度3.2.1内阁制度3.2.2总统制度3.2.3半总统制度3.2.4委员会制度3.2.5国务院制度3.2.1内阁制度内阁制政府发源于英国，第二次世界大战后，被世界许多国家采用。内阁权力不是根据法律而是按照惯例行使的。内阁下设内阁办公厅和内阁委员会。首相是内阁的权力中心，也是行政首脑。依据英国的惯例，首相由在大选中获得下院多数议席的政党或政党联盟的领袖担任。然而，形式上则是由君主指定的。除此之外，首相必须是议员。3.2.1内阁制度一般认为，以英国为代表的内阁制包括了下面一些主要特征：（１）强调议会至上，即议会处于国家的政治活动中心，内阁由议会产生并向议会负责；（２）内阁多由议会中占据多数席位的一个政党或构成多数席位的政党联盟推选构成；（３）国家元首的“虚位”，即国家元首是国家权力的象征，一般不执掌实权，也不负实际责任；（４）内阁总揽行政权力，是国家最高行政机关，一般由政府首脑掌握实权；（５）政府对议会负责，接受议员的质询和监督。3.2.1内阁制度内阁通常由首相和２０名以内的大臣组成。大臣分两类：一类称为“各省大臣”，他们分掌１２个行政省；另一类称为“国务大臣”，他们兼任一些重要的厅和委员会的长官。内阁下属五个直属机构：（１）内阁官房，全面辅助首相工作；（２）内阁法制局，对内阁提出的法律草案、政令草案以及条约进行审查，解释法令，草拟政府机构对重大问题的统一见解；（３）国防会议，负责讨论决定国家安全问题；（４）人事院，负责公务员的选拔、使用和管理；（５）会计检查院，负责检查、监督国民税金使用情况。3.2.2总统制度作为总统制的典型代表，美国的总统制度是1787年制宪会议上用宪法确立的，1789年随着宪法的颁行而正式产生。总统由普选产生，任期4年，连任不得超过2次。总统权力：他是国家元首，对外代表国家，接见外国来宾，接受外国大使和公使；对内签署一切重要文件，参加一切重大的纪念活动。他是行政首脑，有权任免联邦政府的一切政务官员，有权赦免罪犯，有权监督法律的执行，有权宣布全国或某一地区进入紧急状态。他是三军统帅，指挥所有军队。他还有参与立法权，他的国情咨文、预算咨文、经济咨文对国会立法具有直接的影响；他拥有对国会立法的否决权；他拥有委任立法权。他是外交决策人，负责外交政策的制定；处理外交事务中的应急事件；在参议院同意的情况下，还可同其他国家缔结条约。3.2.2总统制度总统下设总统府，属总统幕僚机构，主要机构包括：（１）白宫办公厅，协助总统处理日常事务并与国会、重要议员、各部部长以及其他政府机关负责人进行联系、磋商，为总统决策提供咨询，处理传媒向总统提出的问题和总统对传媒的答复。（２）国家安全委员会，统一有关国家安全方面的内政、外交和军事政策。（３）行政管理与预算局，负责编制和审议国家预算和决算，协助总统协调和确定各部的立法建议，协助总统改进行政管理方面的工作。（４）国内事务委员会，就国内问题收集情况，确定计划，并向总统提出政策建议。3.2.3半总统制度半总统制是一种介于总统制和内阁制之间，兼有两种政府制度特点的中间类型。采用这种政府制度的国家主要有法国、奥地利、芬兰、冰岛和葡萄牙等。作为国家权力的中心，总统一般拥有非常广泛的权力：他有权任命总理，并根据总理提出的辞职要求解除总理的职务。根据总理的提议任免政府其他成员；任命国家的文职和军职人员，包括行政法院成员、大使和特使、审计院的审计官、省长、驻海外领地的政府代表、将级军官、中央行政机构负责人。他是国家元首，对外代表国家，进行国际谈判，缔结条约和批准条约。他是军队统帅，主持最高国防会议和国防委员会，掌握最高层次的威慑武器和使用核武器攻击力量的决定权。他与总理和两院议长磋商后，可以宣布解散国民议会。3.2.3半总统制度在半总统制下，形式上设有两名行政首脑，即经全民投票产生的总统和经总统任命产生的总理。总统和总理的关系为：前者决定大政方针，后者负责具体的行政事务。事实上，总统掌握着国家实际的统治权，成为国家权力的中心，并且不对任何机关负责。半总统制下的总统权力往往要大于一般总统制下的总统权力。3.2.4委员会制度瑞士是目前世界上唯一长期实行委员会制政府制度的国家。瑞士的最高国家行政机关是一个实行合议制的行政组织，称为联邦行政委员会，由七名行政委员组成，在联邦议会两院联席会议上选出。联邦行政委员会设公共经济部、外交部、内政部、财政部、司法和警察部、军政部，以及运输交通与能源部。七个委员各掌管一个部。每年由联邦议会两院联席会议选举其中一人为总统，另一人为副总统。总统和副总统任期一年，不得于次年连任。3.2.5国务院制度国务院制度是指中国最高国家行政机关———国务院由全国人民代表大会组织产生并对其负责、受其监督的政府制度。１９５４年颁布的宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。国务院由总理、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长组成，实行集体领导的原则，通过国务院全体会议和常务会议进行工作，对全国人民代表大会负责并向其报告工作。中国国务院政府制度具有以下两个方面的主要特征：国务院从属于全国人民代表大会；国务院实行民主集中制基础上的总理负责制。3.3立法机关3.3.1立法机关的演进3.3.2立法机关的性质3.3.3立法机关的体制3.3.4对行政机关的控制立法机关广义上讲，立法机关是指一切有权制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家机关、组织以及个人。广义的立法机关，其主体不仅包括国家机关，而且也包括一些社会组织、政党以及君主（国家最高统治者）。就国家机关而言，不仅包括议会这样的立法机关，而且也包括行政机关，以及通过判例和司法解释来创制法律的司法机关。立法机关一般具有以下几个特征：（１）享有制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的权力，尽管其权力的依据不同；（２）立法主体通过上述几种立法行为（制定、认可、修改、解释、补充或废止法律）来行使自己的权力；（３）其所创制的法律表现为具有法律效力的规范性文件；（４）其所创制的法律规范一般具有国家的强制力和约束力，不同于其他类别的法律规范。3.3.1立法机关的演进现代议会制度发端于英国。英国的立法机关是议会，迄今已有近千年的历史，被称为“议会之母”。“议会”一词作为一种审议机构，于1247年开始使用。1689年和1701年议会先后通过了《权利法案》和《王位继承法》，确认议会是最高立法机关，议会制才在英国正式确立。19世纪，英国议会分别在1832年、1867年和1884年经过3次改革之后，逐步形成了具有完整体系的责任内阁制。根据1787年的美国宪法，美国最高立法机关是联邦国会。法国第五共和国宪法，规定国会仍采行两院制，下议院称为“国民议会”，议员由人民直接选举产生，上议院称为“参议院”，议员由人民间接选举产生。3.3.1立法机关的演进中国的立法机关是全国人民代表大会。1931年，在江西瑞金召开了第一次全国苏维埃代表大会，出席大会的610名代表，经过充分讨论，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。1934年，全国苏维埃代表大会颁布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定，全国苏维埃代表大会由各省苏维埃代表大会，中央直属县苏维埃代表大会及红军所选出的代表组成。抗日战争时期，鉴于国共合作的历史条件，没有建立统一的中央民主政府来行使立法权，抗日民主政权的组织形式通常是参议会，实行“三三制原则”。3.3.1立法机关的演进中华人民共和国成立前夕，召开了中国人民政治协商会议，制定了起临时宪法作用的《共同纲领》，还制定了《中国人民政治协商会议组织法》等法律，开辟了新中国立法的新纪元。1953年，中央人民政府公布了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，规定年满18周岁的中国公民，不分民族和种族等，均有选举权和被选举权。全国经过普选，召开地方各级人民代表大会。1954年召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》。该《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。1982年《宪法》的规定，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。3.3.2立法机关的性质选民团体掌握着构成立法机关的选举权，并享有监督、罢免立法机关组成人员的权力，在直接立法的情况下，选民团体还拥有创制和复决法律的立法权。立法机关的职权和选民团体的职权，都是国家宪法和其他有关法律事先设定的。政治学意义上的立法机关的性质可以概括为以下几个特征：（１）代表民意，立法机关集体行使职权，议事由多数决定；（２）议事公开，代表民意的立法机关，其议事应尽可能地公开；（３）言论自由，代表在立法机关开会时，必须不遭受威胁，不用顾及其言论、行为会对本身有不利的后果，才能敢讲真话，畅所欲言，自由表决；（４）统一立法，同一政治体系内的所有法律应由同一立法机关统一制定。3.3.3立法机关的体制立法机关的体制是指立法机关的构成方式。立法机关的体制主要研究立法机关的组织实体及其存在方式，有时也由其实体而涉及立法权的问题。世界各国立法机关的具体构成既是复杂的又是多样的，但以“院制”为判断标准，大致可分为多院制的立法机关和一院制的立法机关两类。一院制首创于1789年法国大革命时期。两院制的立法机关产生于英格兰。议会逐渐分化为两院，前者为贵族院，后者为平民院。一院制立法机关自诞生之日起，就伴随着与两院制立法机关的比较。3.3.4对行政机关的控制立法机关通常拥有大量的正式权力，这些权力包括控制行政机构预算的权力，制定那些对行政机构行动进行授权和指导的法律的权力，以及通过举行听证会进行调查和采取其他手段来监督行政机构行为的权力。议会审议和批准政府的财政预算和财政决算的权力财政权立法机关用以控制行政机构的具体方法之一是立法否决立法权立法机关也可以通过审查的功能行使对行政机构持续性的监督监督权3.4司法机关3.4.1机构变迁3.4.2司法体制3.4.3司法组织3.4.4司法审查：对行政部门的监督3.4.1机构变迁司法机关的演进具体表现为以下六个阶段：（１）司法机关从立法机关、行政机关、军事机关等浑然一体的国家政治组织中分化出来，成为具有特殊功能的独立机构；（２）司法机关从中央到地方形成独立的多级体系；（３）司法机关由混合开始初步分工，形成单独的审判机关与检察机关；（４）在审判机关、检察机关分立开来的同时，其他一些司法组织形式也逐步产生和发展起来，例如调查机关、公证机关、仲裁机关等；（５）司法机关起初主要是审理刑事案件，逐渐发展到审理民事、经济、行政、军事等案件，特别是各级各类的法院越来越多；（６）司法机关从国内走向国际，产生了一些国际性的司法组织，并且得到迅速发展。3.4.1机构变迁就民主国家而言，各国司法机关的认定标准有三：一是法定标准，即国家以法定的形式规定了司法机关的范围；二是习惯标准，即在历史发展中，一些国家机关被认为具有司法性质，发挥着司法职能，便被习惯地认定为司法机关；三是功能标准，即有的国家机关在法律和习惯上并未确定其司法性质，但其发挥的作用及其活动产生的效果，与司法机关相同或近似，便被认定为是司法机关。3.4.1机构变迁实施司法权的过程中，各国司法机关都遵循一些共同的司法原则:公平正义原则司法独立原则程序公正原则平等保护原则3.4.2司法体制根据最高司法权是由一个机关、两个机关或数个机关行使，各国司法体制可以分成一元制、二元制和多元制三个类型。一元制司法权由普通法院统一行使，最高法院行使最高司法裁判权二元制司法权由两个不同的法院系统分别行使，最高司法裁决权由两个不同的法院行使多元制司法权由多种法院分别行使，最高司法裁判权由多个机关分别行使3.4.3司法组织司法组织是指司法机关的机构体系，而司法机关则是一个整体概念.根据其活动对象的性质，司法机关首先可分为刑事司法机关、民事司法机关、经济司法机关、行政司法机关、军事司法机关等。作为司法组织的核心，根据其受案范围、管辖对象和活动性质，审判机关可分为普通法院和专门法院.普通法院一种是大陆法系的普通法院,另一种是英美法系的普通法院行政法院行政法院组织是大陆法系国家特有的司法机关检察机关检察机关的性质一般可分为两大类，一类是国家公诉机关，另一类是国家的法律监督机关司法行政机关主要职责是全面负责国家有关司法行政管理的工作3.4.3司法组织3.4.4司法审查：对行政部门的监督一般来说，法院阻止行政机构的行为主要基于两方面的原因：其一，法院有权阻止行政组织超越法律条文所确立范围之外的行为；其二，它们同样有权制止行政机构违反正当程序办事的行为。在适当的条件下，法院通常能够发挥强大的监督作用，其中一个有力的武器就是司法审查。一般情况下，司法审查的范围囊括了处理有关法律和宪法权利、法定的权限、所需程序的使用、滥用行政裁量权或者采取与法律规定不符的行动等广泛的领域。关键术语宪法宪政主义自然法个人主义人民主权法治民主政府制度内阁制度总统制度半总统制度委员会制度国务院制度立法机关监督司法机关司法审查思考题法治民主的意义何在？立法和行政的关系是什么？政府应该如何组建？为什么？司法和行政的关系是什么？推荐阅读书目奥斯特罗姆．复合共和制的政治理论．上海：上海三联书店，1999．戈登．控制国家．南京：江苏人民出版社，2001．淳于淼泠．宪政制衡与日本的官僚制民主化．北京：商务印书馆，2007．海迪．比较公共行政：第六版．北京：中国人民大学出版社，2006．THANKS行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第4章国家行政体制目录4.1国家结构形式A4.2单一制B4.3联邦制C4.4行政区划D4.5地方自治与区域主义E4.1国家结构形式4.1.1国家结构形式的界定4.1.2国家结构形式的分类4.1.1国家结构形式的界定国家结构形式是在国家机构体系内纵向配置国家权力行使权并规范其运用程序的制度模式。国家结构形式主要内容包括：（１）国家职能赖以实现以及国家权力行使权借以有效发挥作用的国家区域构成单位划分；（２）各层级区域单位的法律地位和权限划分；（３）处理全国性政府与区域性政府之间纵向职权关系的原则；（４）各层级政府之间权限争议的解决方式。4.1.1国家结构形式的界定核心问题就是，全国性政府与各级区域性政府之间的权限划分，以及相应的利益和财富分配。现代的国家结构形式共同的、基本的特征：（１）国家结构形式表现出某种类型的民主事实；（２）各层次政府的地位和权限由宪法或法律加以确认和保障；（３）行政区划和职权的配置状况经长期实践检验证明有利于社会经济发展；（４）建立了各级政府间的冲突协调机制以及法定的权限纠纷裁决机构；（５）有宪法意识较深厚的国民、具备法治观念的政治家和文武官员队伍，以及较为廉洁守法的政府。4.1.2国家结构形式的分类对国家结构形式进行基本分类的方式归纳起来大体上有三种：按照建立国家整体与其组成部分之间相互关系的不同原则，国家结构的现代形式主要分为两种，即单一制国家和联邦制国家。将国家结构形式分为单一制和复合制。单一制是形式比较简单，只有一部宪法和一个中央政府的国家；而复合制是形式比较复杂，由两个或者多个成员国家组成的复合国家。介于联邦制与单一制之间，还存在一些国家结构形式，如英联邦那样的国家间的共同体，苏联解体后的一些独立的加盟共和国组成的独立国家联合体（独联体）。4.2单一制4.2.1单一制的界定4.2.2地方自治的单一制4.2.3中央集权的单一制4.2.4民主集中的单一制4.2.1单一制的界定关于单一制的几种观点：一些学者认为，单一制是指主要的国家机构（立法机构、行政机构和司法机构）对该国领土内所有地区和国民行使全权的国家。另一些学者认为，单一制是由若干不享有独立权限的一般行政区域单位或自治单位联合组成统一的中央集权国家的国家结构形式。还有一些学者认为，单一制的直接法律表现是国家机关职权的纵向配置，但它的实质是公共利益在国家机构体系内的纵向配置，归根结底是公共财产在各级政府间的纵向分配形式。4.2.1单一制的界定要确切地描述单一制下中央与地方的职权划分，就得将职权具体区分为管辖对象和管辖方式两个部分。在国家行使管理权的全部事项中，有些属于中央专有的职权范围，地方通常不得染指，如外交、国防、货币发行；有些事实上或法律上由地方单独自主管理，如市场设置、垃圾管理；更多的事项是由中央和地方共同行使管理权，如治安、环境保护。中央是中央与地方这一对矛盾的主导的和决定性的因素。大权都集中在中央，地方除坚守法定职权范围外，没有更好的办法保障自己的利益。即使是地方的法定职权，中央也可通过修宪和修改法律来改变或剥夺。4.2.2地方自治的单一制英国是历史上最早出现地方自治的单一制国家，其地方自治也最有影响。英国中央政府的职权主要有以下几种：制定宪法性法律；制定民事和刑事法律；通过私法案（由有关利益主体向议会提出，议会以特别程序审议和通过的只对某些公民或某个法人或其他社会组织有利益关系的法案）；依法或依惯例规定行政措施，发布命令和规章。4.2.2地方自治的单一制英国地方政府的自治权归根结底是由议会授予或认可的，其所依据的规范性文件包括：（１）一般公法，这是指议会为了实现所谓的公共利益而制定的法律，如地方政府法、伦敦政府法、财产税法、地方政府财政法；（２）地方法，这是指地方政府为了取得或扩大某种职权，以请愿的形式请求议会制定的相应的法律；（３）临时命令，这是指向中央主管部门的大臣申请，并以命令的形式授予的职权；（４）特别命令，这是指为了管理某种事务，地方政府向中央主管部门的大臣提出并获准的计划书。4.2.2地方自治的单一制英国地方政府自治权管辖的事项A英国地方政府自治权管辖的事项B管理环境卫生事务C举办公用事业D责城乡计划事务E发展和举办社会服务和文化教育事业4.2.3中央集权的单一制从世界范围内的历史来看，法国是最有代表性的中央集权的单一制国家，尤其是２０世纪８０年代实行权力下放改革前的法国。法国中央政府的职权主要包括：（１）保障公民的各项权利和自由；（２）促使公民履行法定义务；（３）组织和负责国防，掌管武装力量，决定宣战和戒严；（４）保卫共和国的制度、国家独立和领土完整，保证国际义务的履行，保证法律的执行和公共权力机关的正常活动；（５）召集和举行总统选举投票，规定议会两院和地方议会的选举制度；（６）提出和表决财政预算案；（７）设立各种公立的公益机构，促进地方单位的自主管理。4.2.3中央集权的单一制２０世纪８０年代后，法国开始了权力下放的改革运动。尽管中央集权体制转向了地方自治，但这并不足以改变法国的国家结构形式，即中央集权的单一制国家。与地方自治的单一制相比，中央集权单一制下的地方政府的职权范围要小得多，行使这些职权时所受到的来自中央政府的限制也大得多。中央对地方的监督，在法国主要是通过中央行政机关及其在地方的代理人进行的。4.2.4民主集中的单一制中国是实行民主集中的单一制国家的主要代表。除中国外，还有越南、朝鲜和古巴等国。民主集中的单一制的内容包括：人民通过各级代表机关行使国家权力，人民代表机关由选举产生，最高人民代表机关、上级人民代表机关由下级人民代表机关或选民直接选举产生，同级其他国家机关由本级人民代表机关选举产生并对其负责，上级机关领导或监督下级机关的工作，最高人民代表机关统一行使最高国家权力，地方各级行政机关既从属于本级人民代表机关，又从属于上级行政机关。4.2.4民主集中的单一制中国实行的是有自身特色的民主集中的单一制，它主要包括以下三种实践模式：（１）中央与普通行政区域的关系模式；（２）中央与民族区域自治地方的关系模式；（３）中央与特别行政区的关系模式。中央与民族自治区域的关系模式更接近于地方自治的单一制特征，而中央与特别行政区的关系模式则更近似于中央集权的联邦制特征。4.3联邦制4.3.1联邦制的界定4.3.2分权制衡的联邦制4.3.3中央集权的联邦制4.3.1联邦制的界定美国著名的政治学家威廉·瑞克１９６４年在其《联邦制：起源、运作和意义》一书中，明确地把联邦制界定为：（１）两个层级的政府统治着同样的土地和人民；（２）每个层级政府都至少有一个自治区域；（３）每个政府在其自己领域内的自治都有某种保证。一般来讲，联邦制是一种立法权由中央立法机构和组成联邦的各州或各地区单位的立法机构分享的立宪体制。此外，联邦制也是国家的一种管理制度，即同时存在一个联邦或中央政府和若干州或地方政府的立法机关和行政机关。4.3.1联邦制的界定联邦制有三个基本的构成要素：（１）成文宪法，用以确定和巩固永久性的联盟盟约，这种盟约往往把政治体制中划分权力的主要条款列入成文宪法，其修改必须通过特殊的程序；（２）政治制度必须反映出该宪法，确实把权力分散给一些基本上自主的中心，这一过程称为地方分权化，它是一种手段，用以保证联邦政府或成员单位政府所行使的政治权力，非经共同同意，不得任意撤销；（３）地区性分权。对联邦制的常见误解是将联邦制对应于分权，而将单一制对应于集权。4.3.1联邦制的界定作为一种政治哲学———寻求统一性中的多样性，联邦制至少表现为三种不同的动员取向：（１）集中的或集权的；（２）分散的或分权的；（３）平衡的或制衡的。4.3.2分权制衡的联邦制分权制衡的联邦制不仅意味着联邦与成员单位之间依宪法划分权限，而且也意味着通过权力划分后的制约与平衡，来实现立宪层面所确定的共同利益。美国、瑞士、德国、加拿大、澳大利亚等发达国家，都属于这种类型的联邦制国家。联邦与成员单位的关系中，分权是制衡的前提和基础。就分权制衡联邦制而言，互相制衡是双方运用宪法规定的职权相互之间进行的控制和约束。广义上讲，联邦制涉及的范围还应包括：联邦与州之下的地方政府的关系，以及州与地方政府的关系。4.3.3中央集权的联邦制中央集权的联邦制并不是指称包含着中央集权因素的联邦制，而是指称那种在宪法上和实践上中央集权程度高于自治民主联邦制、分权制衡联邦制以及地方自治单一制。中央集权的联邦制国家一般采用宪法附表的方式，较为详尽地划分联邦与成员单位的权限。印度、巴基斯坦和马来西亚等国的联邦制就属于这种类型。4.4行政区划4.4.1行政区划的内涵4.4.2地方行政建制4.4.1行政区划的内涵行政区划就是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。一般来讲，国家结构体系拥有两个层面：一个是纵向的层级结构，另一个是横向的类型结构，也就是在同一层级中，存在不同类型的国家结构单元。行政区划的层级与一个国家的中央地方关系模式、国土面积的大小、政府与公众的关系状况等因素有关。大多数国家的行政区划体制在其宪法中做出了明确规定.行政区划的建立和变更，一般需要经过正当的法律程序。我国的宪法列举了中国的行政区域，它们是：省、自治区、直辖市，自治州、县、自治县、市，乡、民族乡、镇。依据宪法规定，这些区域都设置有全面治理该区域的地方国家政权机关。4.4.2地方行政建制国家是按地方行政建制来设置一级地方行政单位，划定其治理的行政区域。基于统治与管理方面的需要，在中国行政区划的历史发展过程中，先后出现过许多不属于正式地方行政建制的其他地方建制单位。这类地方建制单位基本上可分为两种类型：一类是只承担单一职能的，主要是行使监察权力的建制单位，如西汉的州、唐代的道；另一类是承担多种职能或全部职能的行政分治单位，如当代的地区。一个建制单位的名称是由两部分组成的：地理名称加上建制种类单位名称。如吉林省、长春市、朝阳区，吉林、长春、朝阳为地理名称，省、市、区为建制种类的单位名称。4.4.2地方行政建制地方行政建制按其设置目的与功能，可分为以下四种类型：首先是一般地域型建制，设置目的纯为进行地域治理。其次是民族区域型建制，设置目的除一般地域治理外，主要是为推行某种民族政策，满足国家在少数民族地区治理的特殊需要，以维护政治上的统一和安定而建立的建制单位。再次是城镇型建制，设置目的除一般地域治理外，主要是为满足城镇地区因人口密集而形成的各种社会需要，进行有针对性的专门管理，以维护城镇地区的社会秩序，以及促进城镇地区的经济发展。最后是特殊型建制，在特殊地方行政建制中，除民族区域型和城镇型建制外，历代还有许多其他种类的建制单位，当代中国地方行政层次示意图4.5地方自治与区域主义4.5.1地方自治4.5.2区域主义4.5.1地方自治地方自治，是指在一定的领土范围之内，全体居民组成法人团体———地方自治团体，在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。现代地方自治制度分为英美法系国家的地方自治制度和大陆法系国家的地方自治制度。英美法系国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时，中央政府一般不加过问，地方自治机关形式上独立于中央政府之外。大陆法系国家的地方自治制度以“团体自治”理论为基础，认为地方自治权不是天赋的，不是地方人民所固有的，而是由主权国家所赋予的，国家可随时收回。4.5.1地方自治不同于西方的地方自治制度，我国的地方自治制度包括：（１）民族区域自治制度，是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权；（２）特别行政区制度，是指国家版图内根据宪法和基本法的规定而设立的，具有特殊的法律地位，实行特别的政治、经济制度的行政区域；（３）基层群众自治制度，是指依照宪法和法律，由居民（村民）选举的成员组成居民（村民）委员会，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的制度。4.5.2区域主义区域一体化不单是经济一体化的孤立现象，而是由政治、经济、政策、流域治理等多元诉求引发的一种复杂的国家结构重组过程。区域主义是全球化的产物。国际上的区域一体化安排如欧盟、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定，在国家间政策一体化方面堪称典范。区域主义无疑给基于行政区划的国家行政管理体制提出了挑战。关键术语

国家结构单一制联邦制主权地方自治的单一制中央集权的单一制民主集中的单一制分权制衡的联邦制中央集权的联邦制行政区划行政建制地方自治区域主义思考题如何理解国家结构形式？单一制和联邦制是连续体的两个极端吗？如何理解政府间关系的多样性？行政区划与区域主义是否矛盾？推荐阅读书目伊拉扎．联邦主义探索．上海：上海三联书店，2004．利普哈特．民主的模式．北京：北京大学出版社，2006．薛刚凌．行政体制改革研究．北京：北京大学出版社，2006．田穗生，等．中国行政区划概论．北京：北京大学出版社，2005.THANKS行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第5章行政组织结构目录5.1组织结构概念A5.2组织结构类型B5.3组织结构关系C5.4组织结构设计D5.1组织结构概念5.1.1结构概念的界定5.1.2描述结构的关键性特征5.1.3组织结构认识的演变5.1.1结构概念的界定组织作为一个系统化社会存在物有其内在的关系结构，此种关系结构是构成组织的基本要素之间所表现出来的某种特定的关系状态。弗莱蒙特·Ｅ.卡斯特和詹姆斯·Ｅ.罗森茨韦克1979年在其《组织与管理》一书中指出，结构是一个组织内各构成部分或各个部分间所确定的关系的形式。彼得·Ｍ.布劳1974年在《组织的本质》中认为组织结构即根据不同的标准将人们分配到影响不同社会角色之间关系的社会岗位上。与组织的其他特征相关联，结构具有下面三个基本功能：结构有利于产生组织输出并达到组织目标；结构有利于将个体差异对组织的影响弱化；结构是运用权力的场所。5.1.2描述结构的关键性特征加入组织的人对组织的第一个感受复杂性组织内部权力的配置的程度集权度组织的结构和工作程序由正式规则或条例明文规定的程度正规化组织应对逆境的能力弹性5.1.3组织结构认识的演变组织结构研究领域的早期理论进展是与２０世纪初美国公共行政管理的进程同步进行的。以卢瑟·古利克为代表的行政管理学派的理论家们提出首先应当建立高度专业分工的清晰明确的任务分配机制，因为只有当人们进行专业分工后他们才会对自己的工作熟悉起来。２０世纪中期，组织学研究逐渐兴起，古典的对结构进行研究的方法受到了批评。有关组织结构的权变理论观点认为，组织的结构必须与组织所面临的各种偶然因素相适应。２０世纪八九十年代，有关组织的著述及管理实践更进一步远离了传统上比较官僚化和机械式的结构，转而倾向于一种更为灵活且更具有机性的结构。5.2组织结构类型5.2.1职能式结构5.2.2事业部式结构5.2.3矩阵式结构5.2.4网络式结构5.2.5团队式结构5.2.1职能式结构职能式结构是公共行政组织通常采用的一种结构模式。5.2.1职能式结构行政组织结构划分存在着宏观部门划分与微观部门划分两个维度，具体来讲，宏观上是指从最高政府组织到各级政府组成部门的确定原则和方法，微观上则指某一公共行政机构内部部门的划分方法。理论上公共行政组织内部部门之间分工的依据有以下几类：（１）按职能划分。以组织的基本职能为依据，可以将组织划分为一系列不同的部门，如农业、林业、水利、交通等。（２）按提供的服务或产品划分。这种划分方式有利于组织采用专门设备，促进协调，充分发挥人员的技能和专业知识；有利于产品和服务的改进和发展；同时能明确责任以及有利于锻炼和培养独当一面的管理人才。（3）按地域或区域划分.（４）按管理对象划分，即按照公共行政组织服务的人群对象、物质对象进行的部门设置。（５）按管理程序或流程分工来划分。5.2.2事业部式结构事业部式（Ｍ型）结构亦称产品部式结构或战略经营单位。事业部式结构起源于美国的通用汽车公司。与职能式结构相比，事业部式结构中的各个产品部内跨职能的协调增加了，有助于鼓励灵活性和变革，因为每个单元变得更小，能够适应环境的需要。事业部式结构的上面