政策科学研究的若干新进展

政策科学研究的若干新进展

本节将简要介绍当代西方政策科学研究若干新进展，并指出其对当前我国政策科学学科建设的启示意义。

一、政策科学研究的“新政治经济学”途径

政策科学可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共政策及其过程，也可以从不同的社会科学学科的框架中来加以研究，当前最有影响的是经济学途径特别是“新政治经济学”（公共选择理论和新制度学派等）。研究途径、方法的不同，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行做出不同的描述或解释，从而形成不同的政策科学理论。

1．公共选择理论

它将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。根据这种途径，投票者更象是一个消费者；压力团体可以看作政治消费者协会或有时作为合作者；政党变成企业家——他们提出竞争的一揽子服务和税收的交换选票；政治宣传等于商业广告；政府机构就是公共公司——它们依靠动员和获得充分的政治支持以掩盖成本。

2．新制度主义

政策科学的新制度主义途径认为，持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。依照这种分析途径，并不是制度引起行动，而是它们通过形成问题的解释和可能的解决方案，通过限制解决方案和选择以及它们被执行的方式而影响行动。

二、政策过程的新理论

在20世纪80年代以前，政策过程研究的基本和主导的途径是阶段途径，即把政策过程分为若干阶段来加以分别的研究，这种途径被称为阶段启发法(thestagesheuristic)。近二十年来，阶段途径受到了批评与挑战，人们提出了各种新的替代途径或概念框架，从而丰富了政策过程的理论。

1．政策过程的阶段途径

（1）这种途径发源于拉斯韦尔，经过琼斯(CharlsJones)、安德森(JamesAnderson)、布鲁尔（Garry·D·Brewer）和狄龙(PeterDeleon)等人的论述，而在20世纪70、80年代成熟起来，成为了解政策过程的基本的，甚至是唯一途径。

（2）该途径将政策过程划分为一系列阶段或环节——通常包括政策议程，政策规划与合法化、执行、评估和终结等阶段，并在每一阶段讨论影响政策过程的各种基本因素。 （3）阶段途径的主要成就：——简化了复杂的政策过程，将涉及众多因素和活动的政策过程分解成若干阶段或环节，并对每一阶段加以解剖和分析，这是了解政策过程的实质的必不可少的一步。

——它带来了众多的关于政策过程各阶段研究的成果，加深了人们对政策过程的认识，丰富了政策科学的理论。特别是20世纪70、80年代，它引发了对政策议程、政策执行、政策评估和政策终结的深入研究，产生出一批有影响的论著：

波尔比(N·Polsby)的《美国的政治革新》（1984）

金顿(J·Kingdon)的《议程、备选方案和公共政策》（1984）

里夫林(A·Rivlin)的《社会行动的系统思维》（1971）

奎德(E·Quade)的《公共决策分析》（1983）

雷斯曼(J·Pressman)和韦达夫斯基的《执行》（1973）巴达克(E·Bardach)的《执行游戏》（1977）马兹曼尼安(D·Mazmanian)和萨巴蒂尔（P·Sabatier）的《执行和公共政策》（1983）

舒什曼(E·Suchman)的《评估研究》(1967)考夫曼(H·Kaufman)的《政策组织是永存的吗？》(1976)等。

——它为了解现实的政策运行提供了一种有用的概念框架，尤其是它与常识相一致，易于被接受、把握和应用于实践之中。

（4）局限性

——它把复杂的政策过程还原为若干阶段来分别加研究，并往往用线性的观点来看待各阶段的关系，即它们被看作是一种在时间上前后相续的过程；——它并深入探究政策过程中的因果关系，对政策过程的解释不充分，也难以进行预言；——它对政策实践的了解是片面的，其应用也是有限的。因而这种途径被有的学者称为“教科书途径”。

（5）对于阶段途径的批评

萨巴蒂尔在《政策过程理论》一书中将对阶段途径的批评归纳为如下四点：——阶段途径并不是一种真正的因果理论，因为它并未揭示出政策过程各阶段之间的内在因果关系；相反，每个阶段的研究都形成自身的而几乎与其他阶段无关的理论。

——它对各阶段的先后顺序的描述是不准确的。实际上，政策过程的各个阶段是交叉的、相互作用的。例如，项目的评估影响议程的确立，政策规划与合法性也随官僚试图执行模糊不清的法规而出现。 ——阶段途径带有一种偏见，它所注重的是一种立法上的、自上而下的过程，其焦点集中在重大法规的通过与执行，而忽视在特定的政策领域内有无数的政策与法规的执行与评估的相互作用。

——这种途径往往持有唯一或单一的政策周期的假定，把政策过程的循环反复和长期性及复杂性过分简单化了。萨巴蒂尔等人得出的基本结论是：阶段启发法已经失去其生命力和有效性，即它已经过时，必须建立起更好的理论框架来取而代之。

2．政策过程的新理论框架

根据萨巴蒂尔主编的《政策过程理论》一书的论述，有如下几种较有影响的途径：

（1）制度理性选择(InstitutionalRationalChoice)途径[奥斯特罗姆（E·Ostrom）的《制度理性选择：制度分析和发展框架的评估》（载于《政策过程理论》一书中）]。其焦点是，制度规则是如何改变由物质上的自我利益所激励的自觉理性个人的行为。它是目前政策过程的新理论框架中较为成熟和较具影响力的途径。

（2）多源流框架。多源流框架(theMultiple-StreamsFramework)[金顿(J·Kingdon)在《议程、备选方案和公共政策》（1984）一书]。它将政策过程看作由如下三股源流所构成的过程：问题流（由关于各种问题的数据以及各种问题定义的支持者所组成）、政策流（包含政策问题的解决方案的支持者）和政治流（由选举和民选官员所组成）。这三种源流平时彼此独立运行，只有当“机会窗户”打开时，才允许政策企业家将不同的源流配对。如果政策企业家取得成功，那么结果就是重大的政策变化。

（3）中断—平衡框架(Punctuated-EquilibriumFramework)[鲍姆加特纳（F·Baumgartner）和琼斯（BryanJones）的《美国政治中的议程和不稳定性》（1993）一书]。它认为，美国的政策（制定）过程以被短期的重大政策变化所打断的长期渐进变化作为特征。当反对者设法形成新的“政策形象”并探索多方面的政策发生的可能性时，就会发生重大的政策变化。

（4）辩护联盟框架。辩护联盟框架(TheAdvocacyCoalitionFramework)是由萨巴蒂尔和詹金斯—史密斯(Jenkins-Smith)在“政策变化和政策取向的学习”（1988）和《政策变化和学习》（1993）等论著中提出的，它主要关注政策次属系统中辩护联盟——每个联盟由来自于不同机构的享有共同政策信念的行动者所构成——的相互作用。这种框架花了大量的时间来描绘政策精英的信念系统，并分析那些可能出现的跨联盟政策取向学习的条件。

（5）政策扩散框架(PolicyDiffusionFramework)是由F·S·贝里（FrancesStokesBerry）和W·贝里（WilliamBerry）提出的。它力图解释在跨州或地方在采纳特殊政策创新中的不同。它认为这种创新被采纳是特殊政治制度的特点和不同扩散过程的函数。近年来，又有学者(如M·Mintrom和S·Vergari)将这种途径与政策网脉的文献整合在一起。

三、政策工具研究的兴起、主题与成就

1．政策工具研究的兴起政策工具（或政府工具）成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。20世纪80年代以来的最具有代表性著作是：胡德（C·Hood）的《政府的工具》(1983、1986)。

彼特斯和尼斯潘(B.GuyPetersandFransK.M.VanNispen)主编的《公共政策工具》（1998）。

莱斯特·M·萨拉姆（LesterM.Salamon）主编的《政府工具－新的治理指南》(牛津大学出版社,2002）

政策工具研究在政策科学中兴起的原因是——政策执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执工具或手段的反思，实际的政策执行对工具方面知识需求的增长；——福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持；——当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求；——政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中。

3．政策工具研究的主题

（1）政策工具的特性（2）政策工具的应用（3）“新工具”（4）政策网络（5）工具的动态性（6）工具的优化组合

4．政策的分类

荷兰经济学家科臣(E·S·Kirschen)整理出64种一般化的工具

美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。

萨拉蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两种类型。著名政策分析家狄龙(VanderDoelen)将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类；另一种新近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。

胡德认为，所有政策工具都使用下列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题。麦克唐纳尔和艾莫尔(L·M·McDonellandR·F·Elmore)根据工具所要获得的目标将政策工具分为四类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。英格拉姆(H·M·Ingram)等人也做出了类似的分类，将政策工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。

欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书的分类：（1）供应；（2）补贴；（3）生产；（4）管制。

加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什M·HowlettandM·Ramesh)在《公共政策研究》（1995）一书将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具三类。

E.S.萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中将将政府工具分为政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、凭单制、市场、自我服务、用户付费、志愿服务等。萨拉蒙等人（LesterM.Salamon）（《政府工具》）将政府常用的治理工具分为“直接行政、社会管制、经济管制、合同、拨款、直接贷款、贷款担保、保险、税式支出、收费、用户付费、债务法、政府公司、凭单制等。

四、政策变化理论及模式

1．政策变化的两种基本模式

政策变化及其模式是新近政策科学文献讨论的一个主题。按照著名科学哲学家托马斯·库恩的观点，科学进步表现为“前科学——常规科学——反常——危机——科学革命——新的常规科学”的发展过程，其中“常规科学——反常——危机——科学革命”是科学革命的结构化模式。

参考库恩的科学进步模式，政策科学学者提出了政策变化的两种基本模式：一是常规变化模式，即政策在保持基本方向或目标的前提下发展演化，或新旧政策之间保持较大程度上的连续性。常规变化模式以“吸取经验教训”的学习类型作为基础；二是范式转换或中断—平衡模式，即政策连续过程出现中断、飞跃，新政策取代旧政策。它以“社会学习”（即对社会发展特别是价值观、意识形态变化的感知）作为基础。

2．常规的政策变化与政策风格

公共政策往往存在惊人的连续性，原因在于同一批政策参与者或团体长期主宰相关领域政策的制定与执行，相关的政策问题总是被放在相似或相同的脉络和途径中来加以处理。这也就形成了所谓的政策风格(PolicyStyle)。“政策风格”概念的倡导者们认为，每个国家、地区或公共部门往往因政策的连续性而形成不同的政策风格（例如，从长期看，美国的环境管制具有严格和法制的性质，而英国则具有灵活性和自我管制的风格）。

理查森等人认为，政策风格是政府解决问题的途径与政府在政策过程与其他行动者之间相互作用的产物（也就是说，政策风格由政府解决问题和政府与社会团体关系的模式这两种因素所决定）。

政策科学学者还详细分析政策周期中各个环节中构成政策风格的因素，主要变项有两个：一是政策主体的构成，包括行动者及其观念；二是国家的自主性，包括行政管理能力以及资源约束的性质等。

3．政策发展中的“范式”变化

范式转变或政策风格的改变是政策变化的第二种模式。在这种变化模式中，政策共同体所持有“政策范式”

——关于社会问题的性质及其解决办法、政策的方向、目标及其所依赖的价值观、信念——发生转变，而这种变化往往是社会学习过程所引起的。范式变化表现为政策连续性的中断，或政策渐进过程的中断（因此也称为中断—平衡模式）。

“政策范式”概念的倡导者霍尔(PeterA.Hall)分析了政策范式变化过程，他将这一过程划分为如下6个阶段：（1）范式稳定性；（2）反常的积累；（3）实验；（4）权威的破灭；（5）争议；（6）新范式的制度化。霍尔等人用二战后凯恩斯主义范式的出现和20世纪80年代货币主义范式对凯恩斯主义的取代的经济政策领域的例子来具体说明这一过程）。

五、对当前我国政策科学学科建设的几点启示

中国政策科学的发展必须紧密跟踪国外政策科学发展的最新趋势，大胆借鉴其新理论和新方法成果，下大力气加强对基本理论和方法的探索，进行知识创新，提高自身的学术水平。国外政策科学发展的最新趋势对当前中国政策科学的学科建设具有一定的借鉴和启示意义。

——注意采用多学科的研究方法，特别是要重视作为当代政策科学的主要理论基础的经济学的研究，加强从经济学的角度对公共政策的研究。——加强对政策科学的分支或主题领域（特别是政策分析方法、公共政策、政策工具、比较公共政策、政策伦理学）的研究。——吸取西方政策过程的新研究成果，加强对中国现实政策过程的研究。——加强对我国现实政策问题的研究，增强中国政策科学的应用性和实践性。

讨论题

1.

如何看待当代政策科学研究途径的多样化？ 2.政策过程的阶段启发法(thestagesheuristic)过时了吗？ 3.当前政策工具研究为何特别重要？4.结合改革开放以来我国的政策实践，说明我国政策 变化的基本模式？

阅读书目1．PaulA.Sabatiered.,TheoriesofthePolicyPress.Boulder:WestviewPress,1999（中译本：《政策过程》，清华大学出版社，2004） 2．LesterM.Salamon,andOdusV.Elliot,ToolsofGovernment:AGuidetotheNewGovernance,OxfordUniversityPress,2002 3．Mic