公共政策分析 课件 第8章政策评估；第9章政策监控

第八章政策评估和政策监控

本章要点：●政策评估的概念、类型与意义●政策评估的过程及步骤●政策评估的八种模式●政策评估面临的困难以及推进政策评估事业的途径●政策监督的概念与作用●政策监控机制的构成●政策监控的功能活动●中外政策监控机制的简要比较●我国政策监控机制的完善§1.政策评估概述

一、政策评估的概念

1.政策评估含义的四种观点:（1）政策评估主要是对政策方案的评估,属于政策评估中预测评估的范畴；（2）政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，还强调对政策执行以及政策结果的评估；（3）政策评估就是发现误差，修正误差；（4）政策评估的着眼点应是政策效果。

2.我们将政策评估界定为：依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。它是政策分析的重要方面，是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。

二、政策评估的类型

1．正式评估和非正式评估从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估：非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出评鉴的评估。正式评估指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。

2．内部评估和外部评估从评估机构的地位看，政策评估可分为内部评估和外部评估：内部评估是由行政机构内部的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评估。外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体，专业性的咨询公司，大专院校进行的，也可以是由投资或立法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者自己组织的。内部评估和外部评估各有其利弊，因此，在实践中，应把内、外评估结合起来，取长补短。3．事前评估、执行评估和事后评估从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估又可分为事前评估、执行评估和事后评估：事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。事前评估的内容包含三方面：对政策实施对象发展趋势的预测,政策可行性的评估,对政策效果进行评估。执行评估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估,就是具体分析政策在实际执行过程中的情况，以确认政策是否得到严格地贯彻执行。事后评估是政策执行完成后对政策效果的评估，旨在鉴定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大政策效果的一种行为。它在政策执行完成以后发生，是最主要的一种评估方式。

三、政策评估的意义

1．检验政策的效果、效益和效率的基本途径。一项构思精良的政策投入运行后究竟有什么效果，政策的实际效益和效率如何，往往并不是一目了然的。有必要利用一切可行的技术和手段收集相关信息，并在此基础上加以分析和科学的阐释，以确认一项政策的特点、优点、缺陷，检测一项政策的实际效益和效率。

2．决定政策修正、调整、继续或中止的重要依据。公共政策其实是一种假设，由于社会情况的复杂性、完全理性的政策几乎是不存在的，再加上前面提及的政策执行的种种问题，情况就更为复杂、严重。为让公共政策收到预期的效果，政策执行一段时间后，政策决策者必须根据政策执行的实际情况来决定一项政策的延续，改进或中止，而政策评估正是做出这种决定的主要依据。

3．有效配置资源的基础。政策资源总是有限的，如何把这些有限的资源进行合理的配置，以获取最大的效益，这是政策决策者和执行者都必须认真考虑的问题。政策评估正是合理配置资源的基础。只有通过评估，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果，有效地推动政策各个方面的活动。

4．决策科学化、民主化的必由之路。政策评估正是实现传统经验型决策向现代科学化决策转变的重要一环，通过政策评估，不仅可以判明每项政策的价值、效益、效率、决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，也可以了解政策问题，提出改进意见。有效的评估，是提高政策科学性和扩大政策效果不可或缺的。

§2.政策评估的过程和模式

一、政策评估过程的三个阶段

1．准备阶段周密的组织准备是评估工作的基础和起点，也是评估工作得以顺利进行和卓有成效的前提条件。组织准备比较充分，就能抓住关键问题，明确评估的中心和重点，避免盲目性。组织准备阶段的主要任务包括：（1）确立评估对象,实质上是解决评估什么的问题。（2）制订评估方案,这是政策评估准备阶段最重要的一项工作。（3）挑选和培训人员，政策评估人员的自身素质及其对评估的态度会直接影响到评估的质量。

2．实施阶段实施评估是整个政策评估活动中最重要的阶段，其主要任务是利用各种调查手段全面收集政策制定、政策执行、政策影响、政策效益等方面的信息，并在此基础上进行系统的整理分类、统计和分析，运用相应的评估方法，对政策进行评估，做出评估结论。在评估实施过程中，评估者应该坚持材料的完整性和分析的科学性两个原则，客观、公正地反映出政策的实际效果。实施评估阶段是一些具体调查方法和评估方法的运用。

3．结束阶段这是处理评估结果、撰写评估报告阶段。个人的价值判断受客观条件的限制难免有疏漏。因此，当我们收集评估信息，得出评估结论后，还必须善加处理。要自我检验统计分析评估信息所得出的结果的可信度和有效度;让评估结论与政策设计者、决策者、执行者见面，以便发挥评估的诊断、监督、反馈、完善和开发功能;必须撰写评估报告，报告的内容除了对政策效果进行客观陈述、对政策进行价值判断、提出政策建议外，还必须对评估过程，方法及评估中的一些主要问题加以说明，对评估工作的优缺点进行总结。

二、政策评估的八种模式在西方政策评估实践中，有各种各样的模式。如何对这些模式进行分类，这是政策评估学者一直研究的问题。有些学者，如古巴（Guba）和林肯（Lincoln），提出以“组织者”（organizer）作为焦点来进行分类。通常，所选择的价值标准就是评估的“组织者”，这样根据“组织者”的不同就形成不同的评估模式（evaluationmodel）。以古巴和林肯的观点为基础，德国学者韦唐（EvertVedung）在《公共政策和项目评估》（1997）一书中，从社会科学更广阔的视角出发，赋予了“组织者”更抽象的含义，从而提出了一个关于政策评估模式的系统分类框架。

韦唐博士从政府干预的实质结果入手，按“组织者”的不同将评估模式分为三大类：效果模式（effectivenessmodels）、经济模式（economicmodels）、和职业化模式（professionalmodels）。“效果模式由一个相当大的、各不相同的团体组成。除了传统的目标达成评估（goal-attainmentevaluation）外，效果模式还包括附带效果模式（side-effectsevaluation）、无目标评估（goal-freeevaluation）、综合评估（comprehensiveevaluation）、顾客导向评估（client-orientedevaluation）和利益相关者模式（stakeholdermodel）。”经济模式与效果模式的不同在于前者总是关心成本，而后者是忽略成本的。经济模式的两个基本变种是生产率模式（productivitymodel）和效率模式（efficiencymodel）。职业化模式并不直截了当地关心评估的内容，因为它把重点放在了执行评估的人身上。最著名的职业化模式是同行评议模式（peerreviewmodel），用这种方法，举个例子来说，就是教授评估教授、工程师评估工程师、外科医生评估外科医生。按照韦唐的概括，政策评估模式的分类如下图所示：

评估模式效果模式经济模式职业化模式－同行评议目标达成模式附带效果模式目标结果—无目标评估模式系统单元—综合评估模式顾客的关心—顾客导向模式利益相关者的关心等利益相关者模式（北美）政策委员会（瑞典）效率模式成本－利益分析成本－效能分析生产率模式－生产率模式

三、政策失败原因的探索在政策评估过程中，除了客观评述成功的政策外，分析政策失败的原因，从反面吸取教训，发现问题，减少政策失误，本身就是评估的核心内容之一。一项政策没有达到预期目标或对它意在解决的问题没有发生作用，其原因是多种多样的。概括起来，不外乎如下几种情形（1）政策投入不够；（2）政策对象不配合；（3）政策在目标、内容、管理上彼此冲突；（4）解决某些问题的代价大于利益；（5）有些问题纷繁复杂，解决难度大；（6）外在因素的干扰（7）政策超前。

§3.政策评估面临的困难

以及推进评估事业的途径

一、政策评估所面临的困难

1．政策评估的不确定性。政策评估的一个重要层面，是衡量其是否达到目标，或接近目标至何种程度。若政策目标甚为明确，并可用具体、可量化的指标来表示，则此这一层面的政策评估甚为容易。但是，政策涉及面广，政策目标难免出现分散、不明确的情况。同时，因为多数政策具有多种目标，有些目标可能是矛盾的，这种情况就使得人们要确定政策的真实目标显得困难。

2．政策效果的多样性和影响的广泛性。政策行动的效果往往是多重的，有些效果直接显明，一目了然，有些则不易感知，有些政策本身只有象征意义，表示一个组织或一个政策对某种问题的关怀等等。同样，政策的影响分散，涉及面广。由于政策影响分散之故，政策评估的工作常感困难。

3．政策行动与环境改变之因果关系不易确定。评估一项公共政策时，我们希望能在政策行动与实际社会情况的改变间建立一种因果关系，即实际社会情况的改变会受到政策行动的影响，但要在两者之间确切建立一种因果关系诚非易事。社会实际情况的改变，往往会受到政策行动以外其他因素的影响。

4．有关人员抵制。无论用什么名称来表述政策评估的行为，它归根到底都涉及到对政策功绩的评判。这种评判可能有利于政策制定和执行相关的人，也可能产生不利影响，从而危及他们的工作生活或社会评价。因此，他们倾向于尽可能避免评估行为的发生。同时，人的本能和组织的惰性也使人们抵制评估。5．政策信息系统不完备，获取数据困难。评估有赖于充分的信息和各种数据。换言之，若无政策信息或缺乏政策信息，政策评估就成了无本之木和无源之水，评估活动的科学性、可靠性无从谈起。有些政策机关不重视信息管理，缺乏有效的信息收集手段和措施，信息收集系统未能形成，所获得的信息和数据残缺不全，杂乱无章，这使得评估失去基础和依托，难以进行。

6．政策评估的经费不易取得。政策评估需要相当的人力、物力、财力和时间的支持，即花费一定的成本。但是，在现实中，由于评估工作及其价值尚未引起人们足够的重视和认同，很难指望人们能从现行政策资源中拿出部分成本充作评估之用，评估成本往往没有来源。因此，开展评估工作便举步维艰。

二、我国政策评估工作的主要缺陷政策评估是迈向科学决策的重要一环。党和政府从一开始就遵循人民公仆的原则，注意决策的正确性与民主性，不断推进政策评估工作的发展。但是，由于政策评估工作面临很多实际困难，世界各国刚刚起步，也是中国政策过程中的一个薄弱环节。我国政策评估工作的主要缺陷有：（1）政策评估的重要性没有引起高度重视；（2）以研究取代服务，以好恶取代科学；（3）以评估作为沽名钓誉手段，以形式取代实质；（4）政策评估组织不健全，尤其是民间的评估机构发育缓慢；（5）人才、经费缺乏；（6）缺乏完善的信息系统。

三、推进我国政策评估工作的途径针对中国政策评估工作缺陷，必须下功夫，从思想、组织、制度、手段诸方面推进政策评估工作，使其要向纵深发展、日益成熟。

1.提高对评估工作及其意义的认识。很少有政府和组织以热情和认真的态度从事政策评估。究其原因，重要的一点在于人们对政策评估的认识存在障碍。因此，要推进政策评估工作的发展，必须进行思想建设。首先让社会，尤其是政策部门充分认识到政策评估的意义。通过解决思想认识问题，使有关组织和人员重视评估工作，社会支持评估工作并给予配合，以推动评估工作的开展。

2．政策评估制度化。必须进行制度的建设，就是将政策评估作为一项制度列入有关政府部门或决策部门的实际工作，使之成为一种制度化的活动。政策评估制度化建设的主要内容有：首先，建立评估工作制度;其次，建立政策评估基金;最后，重视评估结论，消化、吸收评估成果。只有使政策评估制度化，政策评估才能走上正常发展的轨道。

3．建立独立的评估组织。要发展政策评估，落实评估制度，提高评估的科学性和客观性，建立独立的政策评估组织是不可缺少的重要一环。因为，评估组织的建立，有助于集中或造成大批评估专门人才，从事评估理论的研究和实践活动，从而提高评估的科学水平。

4．明确政策目标、精选评估对象。要使政策评估富有成效，就必须努力明确政策目标，这当然首先是政策规划阶段的任务。进行政策评估时必须回顾、审视当时的政策目标，了解某项政策的初衷，尽可明确政策目标。同时要精心选择评估对象。在从事评估工作时，就必须慎选评估对象。选择评估对象一般要遵循可行性和有效性两个原则。

5．建立政策评估信息系统。这项工作是收集、整理、加工和使用政策信息，为政策评估服务。没有足够质量的信息，不能进行科学决策；同样，也无法进行科学评估。但是，要全面收集政策信息又是一件复杂而困难的事。因此，要在政策过程的开始阶段就建立政策信息系统，对政策信息的收集、加工、交流和使用进行理论研究和总体设计，以便于改进评估系统，使评估活动更科学有效。

§4.政策监控概述

一、政策监控的含义政策监控是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。政策监控的内涵有如下几点：（１）政策监控具有特定的主体；（２）政策监控具有特定的客体；（３）政策监控表现为一个活动过程；（４）政策监控具有目标指向。二、政策监控机制的构成所谓的政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。

1.立法机关对政策的监控。立法机关不仅是最重要的政策制定主体，同时也是最重要的政策监控主体之一。立法机关政策监控的活动内容及其方式：（１）依靠法律监控公共政策；（２）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控；（３）通过人事任免来影响和监控公共政策；（４）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控；（５）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府的政策及其执行情况进行监督。

２．司法机关对政策的监控。司法机关的职责与使命在于通过严格执法以维护法律的尊严。法律——包括宪法在内——从最广泛的意义来说，也是公共政策的一个组成部分。司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面:（１）裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；（２）依法裁定公共政策的内容是否合法；（3）依法监督政策的执行是否合法。３．行政机关对政策的监控。由行政机关的实施政策监控是一种纵向的监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等。主要采取两种形式：一是行政管理机关的监控；二是专门行政监督机关的监控，即行政监察。这种监控是由有关专门的监督机关对行政机关内部的工作人员所实施的监控。

４．政党系统对政策的监控。

政党系统可以简明地划分为执政党和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党。执政党的政策监控大都采用以下几种方式：（1）将自己的成员选入立法机关、通过影响立法来影响并监控公共政策的制定；（2）通过将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策的实施；（3）动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法；（4）制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力的控制与监督。在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用。它可以动用所控制与影响的力量如社团、新闻媒体等对国家各级机关的部门、工作人员、首脑等进行各种形式的监督。

５．利益集团对政策的监控。利益集团在政策过程中的主要作用在于：一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施；二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。游说活动是各种有组织的利益集团影响决策的主要方式。利益集团通过它们的种种活动,对公共政策有非常重要的影响。一方面，它试图阻挠、反对、迟滞不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。

６．公众对政策的监控。公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。社会舆论是公共意志的集中反映，或者说它体现、表达了公众的利益、愿望与要求。社会舆论这一因素在现代公共政策中的影响是不容忽视的。社会舆论对公共政策的影响因各国国情不同而有所不同。在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量会大一些；反之，则小一些。

三、政策监控的作用

１．保证政策的合法化。这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。

２．保证政策的贯彻实施。政策监控的作用就是根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，以保证政策达到预期目标，或者发现目标与效果之间的反差，并找出其原因。３．实现政策的调整与完善。政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时做出调整，使之臻于完善。４．促使政策终结。政策监控通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策，及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。§5.政策监控的功能活动

一、政策监督

1．政策监督概念政策监督是指政策监控的主体从一定的制度、法规的依据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。由于现代社会是法治的社会，所以，依法对公共政策的过程进行监督就具有特别重要的意义。

2．政策监督的三个步骤建立必要的制度、法规，明确职责；第二，监督政策系统的运行情况，即通过各种监督机构或机制及时了解政策系统运行尤其是政策执行情况；第三，对违反制度、法规和政策者加以处罚，以纠正政策过程中的各种错误和偏差。

3．政策监督的内容（1）对政策制定活动进行监督。由于信息有限、有限理性、利益与偏好为不同，以有限的甚至是错误的知识体系或价值体系为指导，对国际国内形势的不完全正确的认识等因素，决策者所制定出的政策不可能是完善的。同时，由于没有严格遵守宪法和法律所规定的规则与程序，使得制定出的政策不合法。因此，必须对政策制定过程及其活动进行有效的监控，以保证政策制定的质量。

（2）对政策的执行活动进行监督。政策若得不到贯彻实施，那么，该政策所要解决的社会问题以及经济社会发展目标就无法实现，这是决策者所不愿意看到的情况。然而，在实现生活中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况都并不罕见。因此，为了保证政策及以贯彻落实，必须对政策执行的过程进行监控。（3）对政策评估活动进行监督。政策评估是对政策的效果、效益和功能等进行判断的活动，而政策监督则是监督主体对政策评估加以监督，以使评估活动能更好地发现政策偏差，并决定对其进行修改、调整、完善或是暂停执行、终止。

二、政策控制

1．政策控制概念政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。政策控制按性质的不同，可以分为反馈控制与前馈控制两种。反馈控制是政策监控者通过掌握政策的实际绩效的反馈信息，发现偏差，分析偏差产生的原因，并采取纠正偏差的活动。前馈控制是不断利用最新的有用信息进行预测，把所期望的结果与预测的结果进行比较，从而事先制订纠偏措施，使实际绩效与期望的结果相一致。2．政策控制的程序政策控制的程序或过程是由如下三个基本环节构成的，即确立标准、衡量绩效和纠正偏差。这个过程的功能活动可以用下图表示:

预期绩效实际绩效实际绩效的衡量实际绩效与标准的比较执行纠编措施纠编措施的方案分析偏差产生原因发现确定偏差

3．控制的循环。政策控制的主要功能在于通过政策控制的主体对政策计划、目标、标准等的掌握，及时发现预期政策绩效与实际的政策绩效之间的差距，并分析产生差距的原因，最后决定是重新调配资源以加大执行力度或是对政策进行调整终结等。由此可见，政策控制并不是一个单向的不可逆的过程，而是一个永无止境的循环。

4．政策控制的方法。政策控制的方法多种多样，其中的两种是矩阵控制法，例外导向控制法。前者注重政策控制的各个环节与绩效因素之间的关系，后者则注重于发现执行过程中的例外情况并随时采取纠正行为。

三、政策调整

1.政策调整概念政策调整是指在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断的修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。在某种意义上说，政策调整是政策方案的重新制定和执行的过程，或更准确说，是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。

2.政策调整的内容主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重新拟定等方面。首先，随政策过程的推进，人们可能发现对问题原有的认识并不全面，问题某些重要方面或边界条件可能被忽视，环境的变化了可能改变了问题的性质。因此，有必要根据已掌握的新信息，对政策问题加以再认识和重新界定。其次，政策目标的校正、修订或再确立。这包括将原来模糊、不准确的目标加以明确化，根据变化了的环境校正或修订原有的目标等方面。再次，对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定。

3．政策调整的程序第一，获取反馈信息，即掌握由监控机构在政策监督和控制中所获得的关于政策系统运行尤其是政策执行结果方面的信息；第二，依据反馈信息，对政策问题、目标和方案等进行认真的分析研究，以确立需要补充什么、修正什么或完善哪些方面；第三，进行实际的修正、调整、补充和完善工作，并将新的方案附之于实践，开始新一轮的监控过程。§6.中外政策监控机制的比较一、西方政策监控机制的若干特点

1．政策监控的基本依据——分权与制衡原则西方政治理论对于权力问题的主要观点是“一切政治权力都必须是有限制的”这一原则，这一原则运用于公共政策过程,就是任何一个国家机关即任何一种权力都不能单独操纵公共政策，公共政策的制定与实施及调整或终结更多地是一个交易的过程，是由各方及其所代表的利益进行谈判的结果。公共政策方案的提出、制定、采纳、实施及调整等，都必须照顾到社会有关各方面的利益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽视，不能仅仅考虑任何一方的利益，这就使得西方的公共政策的过程由于各方面的参与而成为类似于市场交易的过程。

2．社会舆论在政策监控中起着显著作用在西方，新闻自由权是人民主权的一种具体表现。人民可以表达自己的利益、愿望和要求。这一方面表现在由宪法所肯定和保护的选举权中，另一方面则体现在新闻自由之中。大众传媒因为能把公众关心的问题引起全社会的关注，从而推动政府确定议事日程;人民群众、团体、公民、官员等可以通过形成舆论对现行政策的效果和是否符合现实要求或政策方案作出判断，并且在此基础上形成对政策的支持、反对或冷漠等态度。这些态度既会影响到公共政策的制定，也会影响到公共政策的采纳与实施。欧美各国的社会舆论之所以能够对公共政策的制定、采纳、实施、评估、调整、以及终止等各个环节产生较大的影响，原因无他，只在于新闻自由有宪法上的与制度上的保证，在于任何国家机关、任何领导人都不敢公然侵犯、损害新闻的自由与独立。

3．司法审查对公共政策的有效监控司法审查学说是美国政治理论的一个独特之处。根据司法审查学说，联邦法院不仅有权审查联邦行政机关和国会的行为是否违宪，而且有权以州政府的活动违宪为由而宣布其无效。因此，以美国为代表的西方各国的司法机构对公共政策的监控是非常有力的。司法审查制度既有其理论渊源，又有宪法的保障，并且有具体的可操作的规则与程序，有可资借鉴之处。

4．中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新自本世纪初以来，欧美各发达的资本主义国家都先后经历了一个中央政府的权力扩张的过程，这一过程直到现在仍在继续之中。其中国家的福利政策被公认为是主要原因之一。这种中央政府权力的扩张趋势在欧美各国以不同的形式、在不同的程度上都有所表现，这既使欧美各国中央与地方关系的传统格局产生了重大变化，也使得中央政府有了更多的手段影响和控制地方政府的行动。现在，中央政府掌握了足够的手段来影响、制约地方政府的行动，除财政拨款以外，这种手段还包括指导计划、借款、贷款等方式。由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，所以，中央政府的政策就能够顺畅地得到贯彻执行，中央政府对地方政府的国民经济与社会发展、财政收支、福利等公共政策的选择、实施、调整等都有发言权。

二、我国的政策监控机制

1．人民代表大会的政策监控我国宪法明文规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级权力机关。人民代表大会的政策监控是其立法权派生的、具有最高法律效力的监督形式，它是法律监督、财政监督、人事监督和工作监督的总和，是人民代表大会影响、制约或控制其他国家机关的一种国家行为。人大政策监控在总体上可分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作的裁决。工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为所实施的监督。工作监控又可分为行政、司法和人事三方面的监督。我国人大监督的制度与程序大致有以下一些主要内容：第一，听取和审议的“—府两院”的工作报告；第二，审查国家计划和预算；第三，质询；第四，调查委员会；第五，罢免。

2．政府机关的政策监控这里所说的是政府系统内部进行的对政府行为的监督和控制，以实现政策目标、提高政策绩效的行为过程。政府机关的政策监控的主要内容有：（１）行政监察。这是我国行政机关内自我监督体系中最强有力的手段，它由专门的国家机关来实施，其机构设置及权力都是由国家立法保障的。（２）上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免。（３）所属部门和下级机关根据民主集中制的原则对上级机关的监督与控制。（４）因业务性质而产生的综合性的政策监控。（５）专业性的政策监控（主要是指审计监督）。

3．司法机关的政策监控司法机关的政策监控是通过运用法律手段来实现的。在我国，主要是指依法查处违反国家政策并构成违法犯罪行为的公务人员和一般公民，由人民法院和人民检察院具体实施。人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等行为，对严重违反国家政策的工作人员或公民个人形成强有力的制约，以此进行政策监控。

4．中国共产党的政策监控我国宪法明文规定，中华人民共和国是工人阶级领导的（通过中国共产党的领导实现的），以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这种国家的性质和党对全国社会生活各个方面的领导和控制，决定了公共政策的基本内容与基本方向，决定了中国共产党在政策监控系统中的特殊地位和作用。中国共产党的政策监控主要采取以下方式：（１）党对国家生活的领导决定了政策的内容或方向与政策的实施；（２）党纪监督；（３）通过党的基层组织实施政策监控；（４）通过各种大众传播媒介进行政策监控。

5．民主党派对政策的监控在我国，民主党派在我国的政策监控中发挥着重要作用。监控主要是通过人民政协这一爱国统一战线组织实现的,以如下方式履行其监控权力：政协全国委员会全体会议、常务委员会会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院和地方各政党政领导机关提出建议案，各专门委员会提出的建议或报告，委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评建议，参加中共中央、国务院有关部门、以及地方各级政府部门组织的调查和检查活动。

6．人民群众及人民团体的政策监控我国是社会主义国家，人民群众都是国家的主人。人民群众及人民团体有权对一切国家机关及其工作人员以及一切政府行为进行监督，主要采取以下方式：一是通过选举自己的代表，行使对政策的监控权；二是通过大众传媒介表达自己对公共政策态度、意见、建议或批评；三是通过上访或向有关方面写人民来信等形式进行政策监督；四是各种群众组织可以通过合法途径有组织地向有关国家机关表达自己的利益，愿望和要求及意见、批评等；五是人民群众可以通过消极的抵制或者主动的行动表达对现行政策的不满或取向。

三、完善我国政策监控机制的若干思考

1.在经过了几十年的建设与运行之后，我国已形成了一个较为完善的政策监控机制体系，对公共政策的整个过程进行了有力的监督与控制。由人民代表大会、国务院及地方各级人民政府、人民法院、人民检察院、中国共产党、人民政协、各种人民团体、社会舆论等所构成的政策监控机制，对公共政策的制定、采纳、执行、调整、终止等，都起着积极作用，而各种政策监控主体既明确分工，又密切协作，对提高公共政策的制定与执行的质量，对于提高政策绩效、实现政策目标，更有助益。

2.我国的政策监控机制正处在发展与完善之中，无论在理论上还是在实践上都仍然存在着诸多的不足之处。我国政策监控机制目前存在的突出问题是，除执政党系统和行政系统的政策监控之外，人民代表大会及其常务委员会、司法机关、社会舆论等主体的政策监控均存在着功能弱化现象，即存在着不敢监控、监控不力或失职之类的问题。

3.为了解决我国政策监控机制的功能弱化现象，必须采取如下的对策措施：（１）建立健全法律体系，用法律规范公共政策的制定、实施、评估及终结等各个环节；（２）制定可行的制度程序与具体的实施细则；（３）提高监控者的素质；（４）完善政策监控的辅助手段；（５）增加舆论的透明度。[思考题]1.什么是政策评估？政策评估的意义何在？2.政策评估有哪些基本类型？如何看待评估标准？3.简述政策评估的过程及方法。4.政策评有哪些基本模式？5.政策评估面临哪些困难？如何推进政策评估事业？第九章政策终结与政策周期本章要点：●政策终结的地位和作用●政策终结的种类与方式●政策终结的障碍和终结的策略●政策周期的内涵与意义●政策周期与经济发展周期的关系●政策变化的基本模式●常规的政策变化与政策风格●政策变化的渐进-中断模式§1.政策终结一、政策终结概述

1.什么是政策终结顾名思义，终结是终止、结束之意。有西方学者将政策终结简要地界定为“对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止”。我们将政策终结界定为：政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。政策终结发生在政策评估之后，是人们主动进行的，是提高政策绩效的一种政策行为。政策终结不仅代表旧政策的结束，而且象征着新政策的开始。如下三种情况都可以看作政策终结：（１）政策使命的结束；（２）失误政策的废止；（３）稳定的长效政策转化为法律。2.政策终结的特征（1）强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行。（2）更替性。政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现。（3）灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。

3．政策终结在政策过程中的地位政策分析学者对政策过程的阶段、功能活动环节做出了不同的划分。尽管他们所划分出的阶段或环节的多少不同，但多数学者将政策终结放在政策过程的最末端，即最后的一个环节或阶段，将之视为理性化的政策过程的最后结果，或政策（政治过程）的一个有机组成部分。然而，终结也往往被当作过程的开端而不只是末尾，即纠正一项错误的政策或一系列项目或修正项目的假定或构成成分的开始。因此，终结不只是对一项政策的了结，而且意味着修正或调整。4．政策终结的实际意义（1）节省资源。因为政策终结意味着政策活动的结束，某种机构、规划、惯例的终止，以及有关人员的裁减。因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗，从而节省有限的政策资源。（2）提高绩效。当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政策问题时，旧政策的终结就意味着新政策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展，这无疑有利于更好地解决问题，促进政策绩效的提高。（3）避免僵化。所谓政策僵化，指的是一项长期存在，没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与障碍,带来严重的不良后果。政策终结可以避免政策僵化。（4）优化政策。政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：一是政策人员的优化；二是政策组织优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容,优化的政策人员只有在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策。

二、政策终结的理由、类型与方式

1．政策终结的理由（1）财政困难。财政赤字、税收减少等而导致政策或项目的终结；（2）政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策或项目的终结；（3）政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策或项目的终结；（4）行为理论的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策或项目的终结；（5）学习。采用“试错法”方式，在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目。2．政策终结的类型政策终结有如下四种类型，它们所遇到的阻力依次递减：

(１)功能的终结,即终止由政策执行所带来的某种或某些服务；

(２)机构的终结,伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结；

(３)政策本身的终结；

(４)项目的终结，即政策的具体项目以及执行措施的终结。3.政策终结的方式

(１)政策替代，指的是新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变；

(２)政策合并，指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其他的政策中去；

(３)政策分解，指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策；

(４)政策缩减，指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。三、政策终结的障碍

1.相关者的心理抵触。“那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：（１）政策受益者；（２）政策制定者；（３）政策执行者。这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。

2.现存机构的持续性。政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的持续性表现在三个方面：（１）机构的惯性；（２）机构的生命力；（3）机构的动态适应性。3.行政机关的联盟。执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。

4.利益集团的阻碍。由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。5.程序上的复杂性。任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性。

6.社会舆论的压力。通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会舆论，不能不对政策终结产生影响。西方国家称社会舆论为与立法、行政、司法并立的“第四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力。

7.高昂的成本。政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是现有政策的沉淀成本；二是终结行为本身要付出的成本。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地。

四、政策终结的策略

1.重视说理工作，消除人们的抵触情绪。为确保政策终结的顺利进行，政策决策者首先应该重视做好说理工作，消除人们的抵触情绪，提高人们的思想认识。应该通过有效的说理工作，让人们明白：政策终结并不是某些机构或个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、迈向成功的新机会。

2．公开政策评估结果，积极争取支持力量。政策终结支持者的态度和人数的多寡，是决定政策终结成败的关键。政策终结的倡导者必须努力争取各种支持力量，以推动政策终结的实现。适时地公开政策评估结果，是积极争取潜在支持者的最好方法。但由于政策评估本身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素的存在，使得人们往往对评估结论产生怀疑。因此，政策终结者在采用这种方法促进政策终结时，必须使评估结论经得起实际的检验。3.旧政策终结与新政策出台并举，缓和政策终结的压力。人们一般都不愿意看到政策终结，然而人们一般很少会立刻反对一个新的、较佳政策的出台。因此，为了缓和政策终结的压力，可以采用新政策出台与旧政策终结并举的方法，及时地采用新政策替代旧政策，使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终结的争议和阻力，削弱反对者的力量。

4.有选择地传播试探性信息，减轻公共舆论给政策终结造成的影响。所谓传播试探性信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流露出进行终结的信息，以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种试探性的政策终结方法，有助于引起公众的广泛讨论，从而认清政策终结的必要性，减轻舆论给终结带来的困难。

5.正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系。正确处理好政策终结与政策稳定、政策发展的关系，对于促进政策终结有重要意义。因为无论是政策决策者还是政策执行者，大都非常重视政策的稳定性，担心旧政策的终结与新政策的出台，会使人们产生政策多变的错觉，往往难以做出决断；即使是做出了决断，在实施政策终结的过程中也顾虑重重。§2.政策周期

一、政策周期的概念内涵

1.内涵。政策周期是指政策经过制定——执行——评估——监控——终结这几个阶段后形成了一个周期；同时它还表明，新的政策往往不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为适应新情况对原政策加以修调整，从而形成政策的一个新周期,实现新老政策的交替循环。2.阶段。一个完整的政策周期一般都包括以下几个阶段：（１）政策制定阶段；（２）政策执行阶段；（３）政策评估阶段；（４）政策监控阶段；（５）政策终结阶段。相应地，政策周期的研究也是围绕这几个方面展开的。

3.循环。政策终结的研究既是一个政策周期研究的终点，又是一个新周期产生的起点；它既意味着一个旧周期的结束，又意味着一个新周期的开始。由于政策周期还意味着新旧政策的循环，因此，政策周期理论的研究还包括对新旧政策二者之间关系的研究。二、政策周期的现实意义

1.提高政策制定的科学性。这是因为，通过政策周期阶段化的研究，可以优化政策制定系统，促进政策决策的科学化，减少政策制定的失误，确保政策发挥应有的作用。它有助于我们通过对已往政策周期的研究，吸取经验教训，克服政策制定上的缺陷，确立政策制定的科学化和程序化，促进有中国特色政策制定体系的建立。

2.巩固和发展现行政策，保持政策的连续性和稳定性。这是因为通过对政策周期的研究政策制定者可以：（１）了解政策是否实现了预期的目标，政策执行是否产生了偏差,是否需要进行追踪决策；（２）依据研究的结论，定是坚持原政策，修改原政策，或是终止原政策和制定新政策；（３）根据原政策的经验教训，提高政策的功效。

3.推动改革开放的顺利进行。当前，我国正处于经济体制、政治体制的全面改革之中，改革给我们带来了生机，改革给我们带来了希望，改革也给我们带来了许多新问题和新挑战。促进改革开放的顺利进行，很重要的是通过对各项政策周期及其互动关系的研究，制定出一整套相互配套的改革政策，以在新体制内部形成相互制衡的机制。三、政治-经济周期政策过程与经济过程不可分离，它们相互作用，综合影响。尤其是在市场经济条件下，公共政策作为一国政府干预社会经济生活的主要手段，用以纠正市场缺陷时，政策与经济发展之间的相互关系就更为密切。当政策干预切合经济发展的要求时，经济就逢勃发展；当政策干预与经济发展相悖时，经济就呈现出波动、萎缩乃至停滞状态。由于政策本身是一个运动的周期过程，周期性的政策变化必然会对经济发展产生影响，使经济发展随着周期性的政策变化呈现出不同的发展周期。在政策周期与经济发展周期的关系问题上，西方学者提出了著名的“政治-商业周期”或“政治-经济周期”理论。他们认为，在西方市场经济和民主政治体制条件下，国家日益干预经济和社会生活，政治（政策）与经济发展之间的关系往往以“政治-商业周期”的形式出现。民主政府在循环反复的大选周期中运作，它们采取的政策类型随选举周期的时间而变化；在选举前采取受选民欢迎的政策，而在选举后采取不受选民欢迎的政策。

四、中国的政策周期和经济发展周期新中国成立40多年来,我国政策周期变化与经济发展呈现出来的周期之间的相互关系很好地说明了这一点。那么，周期性的政策变化对中国经济发展产生了怎样的影响呢？建国以来的经济发展历程表明，中国经济波动的根源主要就是来自于政策周期变动形成的外部冲击，其表现为：一是中央政府的政治动员冲击所引起的经济扩张期；二是中央政府的政治命令冲击所引起的经济收缩期。周期性的政策变化使经济发展处于经济扩张期和经济紧缩期的交替变换之中，并呈现出如下的特点:经济扩张期与历次党代会或重要人代会具有一一对应关系；每次经济收缩与历次政府经济紧缩政策相关。

经济扩张政策与经济紧缩政策相互交替变动，构成了中国特有的政策周期。但是，这两种政策的目标、方针及内容是迥然不同的：（１）在经济增长与经济稳定关系上,前者追求经济增长和高经济指标；后者追求经济稳定，降低通货膨胀率。（２）在工业和农业关系上,前者实行重轻农，刺激工业生产增长，扩大农业与工业增长率比率；后者实行农轻重，扶持农业生产增产，缩小农业与工业增长率比率。（３）在社会总需求与社会总供给关系上,前者刺激总需求膨胀，主要表现为投资膨胀。（4）在货币政策上,前者实行通货膨胀政策，超额发行现金，超规模发放贷款，货币供给增长大大超过社会财富和经济济增长。（5）在计划与市场关系上,前者扩大市场机制的范围，减少指令性计划指标。（6）在中央与地方关系上,前者偏重于“放权让利”，后者强调地方服从中央。§3.政策变化

一、政策变化的两种基本模式政策变化及其模式是新近政策科学文献讨论的一个主题。受著名科学哲学家托马斯·库恩的科学历史主义理论尤其是科学进步模式的启发，有些西方政策分析学者对政策变化模式问题进行了较深入的讨论。按照库恩的观点，科学进步表现为“前科学——常规科学——反常——危机——科学革命——新的常规科学”的发展过程，其中“常规科学——反常——危机——科学革命”是科学革命的结构化模式。科学进步表现为范式孕育成长的常规科学时期，也包含着范式转换的革命时期，科学进步就是在渐进与突变、积