公共行政学（第五版）课件 第14章 行政治理模式；第15章 行政改革

公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题第14章行政治理模式

行政治理模式的相关论述政府角色与治理模式政府信息化与行政治理模式14.1.1传统的行政治理模式14.1行政治理模式的相关论述马克斯·韦伯提出的官僚制被认为是传统的行政治理模式的典型代表。韦伯所说的官僚制指的是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式。韦伯所描述的官僚制模式是一种典型的金字塔形的组织形式。韦伯的官僚制模式被认为适用于政府、企业等各种各样的，特别是实行中央集权的、规模庞大的组织。14.1.2对传统治理模式的挑战14.1行政治理模式的相关论述

官僚制组织的理论与模式，从它诞生的第一天起就存在着争论。但是，直到20世纪80年代和90年代，它才遇到严重的危机和挑战：第一，规模膨胀、机构臃肿。第二，开支庞大，税负沉重。第三，程序僵化，绩效低下。第四，权力集中，反应迟钝。第五，官僚习气，缺少活力。第六，角色错位，功能失调。第七，权力失控，腐败严重。第八，形象不佳，信任危机。14.1.3新的治理模式14.1行政治理模式的相关论述到目前为止，对传统的官僚制的治理模式的批评较为广泛，但对新的治理模式的描述并不是很系统，并且没有统一的定论。新的治理模式的提法很多，如“企业型政府”、“市场型政府”、“以顾客为导向的政府”等，其中较为系统的是戴维·奥斯本、特德·盖布勒提出的政府再造的“十条原则”和B·盖伊·彼得斯提出的四种治理模式。14.1.4政府能力与治理模式14.1行政治理模式的相关论述政府能否有效推动社会经济的发展，能否有效维护社会治安，能否有效处理突发事件，能否有效承担宪法赋予的各种角色以及有效发挥应有作用等，都与“政府能力”的概念有关。政府能力，泛指政府依法管理社会公共事务、有效履行各种职能、综合利用社会资源、持续推动社会经济发展和实现规定目标的能力。政府能力是一个综合性的概念，政府能力的强弱取决于四种因素的整合效果。14.1.4政府能力与治理模式14.1行政治理模式的相关论述政府能力是一个综合性的概念，政府能力的强弱取决于四种因素的整合效果。第一，政府行政管理人员的素质。第二，政府所享有的行政权力。第三，政府的财力、物力及各种用于行政管理的技术手段。第四，政府的运行机制或治理模式。政府角色是一个涉及政府地位、作用和职能范围广泛的问题。要界定政府治理模式问题首先应界定政府角色问题。政府角色是确定政府治理模式的主导因素，政府治理模式的确定要服从于政府角色的要求。而政府治理模式则是政府角色的外在表现和施展手段，政府角色的好坏取决于治理模式的成败。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色与治理模式

一般来说，根据政府的地位、作用和职能，政府角色可分为：1.与政府的国家使命相联系2.与政府的职能相联系

14.2.1政府角色分析14.2政府角色与治理模式1.与政府的国家使命相联系第一，国家政权的组成者.第二，国家行政权的行使者。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色与治理模式2.与政府的职能相联系：第一，国家安全的保卫者。第二，国际事务的协调者。第三，社会秩序的维护者。第四，经济建设的调控者。第五，公共产品的提供者。第六，文教事业的推动者。第七，公民利益的保护者。第八，公共道德的建设者。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色与治理模式(1)政府是按照法律规定和严格的法律程序建立起来的，是政治和政党斗争的产物。而企业是按照经济规定和市场规则建立起来的，是市场竞争的产物。(2)政府只有一个，是唯一的、垄断性的、不可替代的行政主体，而企业是成千上万的，是竞争性的、可替代的经济实体。(3)政府不能破产、倒闭。在一般情况下，若对政府不满意，只能通过换届选举的方式更替政府领导人，在极端情况下，推翻一个政府则靠政治暴力进行；企业可以破产、倒闭，在市场经济条件下，某些企业产生了，某些企业破产了，这是一种正常的经济现象。

14.2.2政府与企业的差别14.2政府角色与治理模式(4)政府的政策、机制有相当大的连续性和稳定性，特别是必要的政治程序和法律程序使其改革的进程较为缓慢；而企业的政策、机制随市场形势、外界压力的变化可以快速转变。(5)政府的运转靠预算维持，预算则靠强制性的税收收入获取；企业的运转靠利润维持，利润则靠成本控制、客户服务、生产销售等经济活动获取。(6)政府的社会形象主要取决于上述10种角色的履行情况，各级政府管理者的职权不同程度地受这10种角色的制约；企业的社会形象主要取决于其产品、服务的质量和数量。政府与企业间存在的这些重要差别决定了政府必然具有区别于企业的、特殊的治理模式。

14.2.2政府与企业的差别14.2政府角色与治理模式

为分析政府角色和治理模式之间的关系，可以将政府角色分为两种基本类型：第一，行政角色的划分：掌舵者和划桨者。第二，政治角色的划分：统治者和管理者。

14.2.3政府角色与治理模式的关系14.2政府角色与治理模式“电子政务”（ElectronicGovernor或e

Governor）与“电子政府”（ElectronicGovernment或e-Government）。二者的英文词义有所区别，中文的译法也有所区别。前者是直译，后者则是意译，若按原文直译，带有“电子治理者”之意。我国政府实际工作部门较普遍的用语是“电子政务”和政府信息化，而国外文献和学术界较普遍的用语是“电子政府”，14.3.1电子政务与电子政府的概念14.3政府信息化与行政治理模式

一般认为，电子政务与电子政府是在20世纪60—80年代办公自动化、管理信息系统的基础上发展起来的。

计算机与信息技术在政府管理领域的应用可以概括为下列几个方面：第一，加速推行办公自动化。第二，建立和利用管理信息系统与决策支持系统。第三，全面进行政府信息化建设。第四，结合信息化建设进行政府再造工作。14.3.2电子政务与电子政府的产生和发展14.3政府信息化与行政治理模式目前，我国的信息化建设正处于重要的发展阶段，为便于了解整体工作的进展情况，可以从下列五个方面进行分析。第一，建立政府信息化建设的领导机构与组织体系。第二，推进和加强政府信息化建设的基础工作。第三，创立国家经济信息主干系统积，极推进管理部门的“信息化工程”和“政府上网”工程。第四，全面规划，分步实施，积极向“网络办公”和“电子政府服务”方向发展。14.3.3我国政府的信息化建设14.3政府信息化与行政治理模式第一，对工作效率的影响。第二，对人力资源管理的影响。第三，对沟通过程的影响。第四，对政策制定和决策过程的影响。第五，对集权、分权的影响。第六，对组织结构的影响。第七，对运行机制的影响。14.3.4政府信息化对行政治理模式的影响14.3政府信息化与行政治理模式关键术语治理传统行政治理模式官僚制模式政府能力新的政府治理模式政府角色电子政务电子政府治理信息系统政府信息化决策支持系统复习思考题1．试述行政治理模式的概念和内容。2．如何提高或增强政府能力？3．如何理解政府问题及其与企业的区别？4．试述政府信息化的概念和内容。5．政府信息化对行政治理模式有何影响？公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题第15章行政改革与行政改革有关的概念行政改革的基本过程行政改革的主要内容行政改革的基本特点和发展趋势15.1.1行政改革的定义与出发点15.1与行政改革有关的概念从最直观的意义上说，提高行政效率和行政效果是行政改革的基本出发点。行政改革是在各种政治力量和社会力量作用下，为了使行政效率和行政效果达到社会满意的程度，有计划地调整和改变国家行政组织的体制、职能、结构和行为方式的过程。15.1.1行政改革的定义与出发点15.1与行政改革有关的概念

这一定义包括下列几方面的内容：1.行政改革是各种政治力量和社会力量直接作用的结果2.行政改革的目标是使行政效率和行政效果符合一定社会要求3.行政改革是结构性、制度性的变革15.1.2行政改革的要求与动力15.1与行政改革有关的概念1.促成行政改革的变化因素：第一，组织目标的变化要求。第二，组织任务或职能的变化要求。第三，组织结构的变化要求。第四，组织管理方面的变化要求。第五，组织技术和人员方面变化要求。15.1.2行政改革的要求与动力15.1与行政改革有关的概念2.内外环境影响行政改革的特性表现：

国家行政组织所遇到的各种变化情况与其环境因素、组织因素、个人因素的变化密切相关，这些影响行政改革的内部因素和外部因素种类繁多，它们共同构成组织国家行政组织运行与发展的内部环境和外部环境。它们对行政改革的影响主要通过下列一些特性表现出来：（1）稳定性（2）关联性（3)确定性15.1.3行政改革的阻力与对策15.1与行政改革有关的概念1.关于阻力的理论分析国外有些学者运用力场分析的概念研究组织变革过程中压力和阻力相互作用的问题。如社会心理学家库尔特·卢因。一般认为，在变革的动力或压力大于阻力的时候将会发生改革。15.1.3行政改革的阻力与对策15.1与行政改革有关的概念2.行政改革的阻力

国家行政组织在实施行政改革的过程中，由于可能要改变原有的结构、体制、行为规范、传统习惯和利益分配关系，不可避免地会遇到来自下列四个方面的阻力。(1)个人方面的阻力。(2)群体方面的阻力。(3)组织方面的阻力。(4)社会方面的阻力。15.1.3行政改革的阻力与对策15.1与行政改革有关的概念3.克服行政改革阻力的方法第一，使各级行政人员对改革有积极的态度。根据态度转变行为的理论，可以从认知、情感、意第二，让各级行政人员积极参与行政改革过程。让各级行政人员参与改革计划的设计或参与讨论第三，认真论证改革计划或方案，确保改革结果有利于社会的整体利益和多数人的利益。行政改第四，利用群体压力的积极影响。多数人主张改革的群体压力可以抑制个别群体成员的保守思想15.1.3行政改革的阻力与对策15.1与行政改革有关的概念3.克服行政改革阻力的方法第五，合理安排改革的时间和进程。根据改革动力与阻力的强弱程度，人力、物力、财力的客观第六，增强改革的组织压力。任何改革不可能不遇到阻力。经验表明，如果组织领导层进行改革第七，增强改革的社会压力。行政改革的外部压力的增大可以有效减少内部的阻力。如积极争取1.组织变革的动因模式

2.组织变革的系统模式

3.组织变革的心理活动模式

4.组织变革的组织活动模式

15.2.1组织变革的理论模式15.2行政改革的基本过程

15.2.2行政改革过程分析15.2行政改革的基本过程1.外部因素和内部因素的变化2.改革力量发生影响3.制定行政改革纲领和计划4.行政改革计划的实施

15.2.3行政改革动因与行政改革目标

15.2行政改革的基本过程1.在外因不变的情况下内因引起行政改革2.在内因不变的情况下外因引起行政改革3.内因外因同时变化引起改革

规模方面的改革指根据社会经济发展情况，较大幅度地改变或调整政府经费和人员数量。一般来说，由于政治、经济、法律等方面的影响，国家行政组织的经费和人员数量经常会发生微小的变化。20世纪七八十年代，许多国家把压缩政府规模作为一项主要的行政改革内容。15.3.1规模方面的改革15.3.行政改革的主要内容

组织结构指组织系统各个部分的构成方式。它是国家行政组织内部的权责关系、分工协作方式、职权和职能划分、机构设置和岗位设置等的综合表现。

织结构方面的改革一般包括下列几个方面：第一，合理调整控制幅度。第二，合理调整组织结构形式。第三，合理调整权力结构。15.3.2结构方面的改革15.3.行政改革的主要内容

职能方面的改革指根据社会经济发展要求改变或调整政府原有职能并进行其他方面的相应变革。

结构方面的改革与职能方面的改革既有联系也有区别。这种区别主要表现在下列两个方面：第一，它们的主要内容不同。

第二，结构方面的改革和职能方面的改革所起的作用不同。15.3.3职能方面的改革15.3.行政改革的主要内容

体制方面的改革指与社会政治制度、经济制度的改革相联系的行政改革，它是整个社会改革的组成部分，比单纯结构方面的改革和职能方面的改革具有更深远的社会影响。

体制方面的改革一般包括下列几种情况：(1)与经济体制改革相联系。(2)与政治体制改革相联系。(3)与其他社会管理制度的改革相联系。(4)国家行政组织自身的制度建设。15.3.4体制方面的改革15.3.行政改革的主要内容第一，行政改革是各种党派、各种社会力量相互斗争、相互作用的结果。第二，社会经济发展和社会需求是推动行政改革的基本动力。第三，规模控制是贯穿于行政改革历史过程中的一条主线。第四，行政改革是调节政府与市场关系，推动经济发展的重要手段。第五，行政改革限