公共行政学（第五版）课件 第13章 行政监督；第14章 行政治理模式

公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题第13章行政监督行政监督的基本概念外部监督机制内部监督机制

监督机制自古以来是国家制度的重要组成部分，是统治阶级有效控制国家机器、保证其正常运转的必要手段。狭义的行政监督指国家行政组织系统内部的监督。广义的行政监督除包括内部监督外，还包括国家行政组织系统之外的各种政治力量、组织和公民对国家行政组织的行政执行过程中的活动情况、行为及其效果所进行的监督。13.1.1行政监督和行政执行

13.1行政监督的基本概念

政监督的内容与国家行政组织行政执行过程中的各种行政行为密切相关，大致有下列三个方面：（1）对行政立法的监督。（2）对行政执法的监督。（3）对行政司法的监督。13.1行政监督的基本概念13.1.1行政监督和行政执行

作为现代国家制度的组成部分，行政监督具有下列一些基本特点：（1）法制性（2）多样性（3）强制性（4）全民性（5）经常性（6）公开性（7）限制性13.1行政监督的基本概念13.1.2行政监督的特点

由于行政监督过程中监督主体和监督形式的多样性，可以从不同的角度划分出多种多样的类型。行政监督过程虽然复杂多样，但并不是一个杂乱无章的聚合体，而是一种有内在联系的社会机制。国家行政组织的外部监督机制在某种程度上可以分为权力监督、政治监督、权利监督三种类型。国家行政组织的内部监督机制一般也可分为权力监督和权利监督两种类型，根据我国特点，政治监督也是内部监督机制的类型和组成部分。

13.1行政监督的基本概念13.1.3行政监督的类型和机制

立法监督指国家立法机关依据宪法对国家行政机关所实施的监督。在实行“三权分立”宪法原则的国家中，国家权力被分为立法、行政、司法三个部分，分别由三个国家机关独立行使，三者之间保持一种互相牵制、互相约束的制衡关系。在我国，实行“议行合一”宪法原则，政权组织形式是人民代表大会制度。全国人民代表大会是最高国家权力机关，行使国家立法权。13.2外部监督机制13.2.1立法监督

立法监督的主要内容，一般包括：（1）监督宪法的实施，在某些实行三权分立原则的国家中，由国家司法机关主管宪法实施的监督；（2）监督由各级立法机关制定的法律、法规的贯彻执行（3）监督行政法规、决定、命令等的合宪性、合法性；（4）监督各级国家行政机关及其工作人员活动和行为的合宪性、合法性；（5）按所辖权限监督并有权罢免同级政府行政领导人；（6）审批各级预算、决算、经济计划及其执行情况；（7）处理国家机关之间的权限争端；等等。13.2外部监督机制13.2.1立法监督

从世界各国的总体情况看，立法监督的形式一般包括：（1）质询（2）提出不信任案或不信任表决（3）任命（4）弹劾（5）罢免（6）审批（7）国政调查（8）行使司法职能13.2外部监督机制13.2.1立法监督13.2.2司法监督13.2外部监督机制司法监督指国家司法机关依据宪法和有关法律对国家行政机关所实施的监督。一般所说的司法机关，主要指法院。法院进行行政监督的主要方式有下列四种：(1)违宪审查。(2)行政诉讼。(3)刑事诉讼。(4)民事诉讼。13.2.3政党监督13.2外部监督机制1.政党监督的特点：第一，监督是争夺政权的手段。第二，监督作用主要体现在议会斗争过程中。第三，注重对政府政策的控制和影响。13.2.3政党监督13.2外部监督机制2.我国政党监督的具体表现：

中国共产党的行政监督作用与我国的政治制度密切相关，具体表现在下列几个方面：(1)政治监督。

(2)政策监督。(3)立法监督。(4)纪律监督。(5)法制监督。13.2.4社会监督和舆论监督13.2外部监督机制

实施社会监督和舆论监督，是大多数国家宪法中人民主权原则、基本人权原则和法治原则的体现。这些原则的基本点包括：（1）主权在民，代议机关是实现人民主权的形式；（2）以公民基本权利的规定表现基本人权的具体

内容；（3）用法律体现人民意志并保证公民的基

本权利。13.2.4社会监督和舆论监督13.2外部监督机制

社会监督一般通过下列渠道进行：第一，舆论监督第二，参政议政第三，申诉、控告或检举第四，社会政治活动第五，公意表达结构性监督是与国家结构形式和内部组织结构相联系的监督形式。结构性监督直接关系国家行政组织的内部指挥和协调运行，是一种最主要的内部监督形式。结构性监督可以划分为直线监督和职能监督两种类型。直线监督，是与国家行政组织的直线结构形式相联系的一种监督机制，其作用是调整组织内部指挥和服从、命令和执行的关系。职能监督是与国家行政组织的参谋或职能结构形式相联系的一种监督机制。目的在于保证组织的整体运行绩效。13.3.1结构性监督13.3内部监督机制13.3.2违法违纪监督13.3内部监督机制结构性监督是在政府各部门自己正常的隶属关系、工作关系和业务范围内对日常工作所进行的监督。违法违纪监督则是在国家行政组织系统内由专门的行政监察、监督或政法机关对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。违法违纪监督一般有下列几种类型：1.行政监察2.审计监督3.政法机关监督13.3.3党内监督13.3内部监督机制由于我国的社会制度、政治制度和其他国家不同，政党监督的作用并不仅限于国家行政组织的外部监督机制。从某种意义上说，党内监督是构成我国国家行政组织的内部监督机制的一个重要组成部分。党内监督可从广义上分为组织监督和纪律检查两种类型。13.3.3党内监督13.3内部监督机制

组织监督主要表现在下列几个方面：(1)民主集中制原则。(2)“四个服从”原则。(3)在各级国家行政机关中以党组织为核心的领导体制(4)各级国家行政机关中的党员干部接受党组织领导的制度。(5)各种生活会制度。13.3.3党内监督13.3内部监督机制

纪律检查是党内监督的重要组成部分，也是一种违法违纪监督，但由于它是由党的各级纪律检查委员会负责实施的，其隶属关系不同于监察机关、公安机关、审计机关等国家行政组织的专门机构。因此，在此作为党内监督的形式来论述。关键术语行政监督外部监督机制内部监督机制立法监督司法监督政党监督社会监督舆论监督结构性监督党内监督违法违纪监督复习思考题1．简述行政监督的概念和重要性。2．外部监督机制有何内容和特点？3．内部监督机制有何内容和特点？4．如何加强和完善行政监督？公共行政学（第五版）彭和平编著重点问题第14章行政治理模式

行政治理模式的相关论述政府角色与治理模式政府信息化与行政治理模式14.1.1传统的行政治理模式14.1行政治理模式的相关论述马克斯·韦伯提出的官僚制被认为是传统的行政治理模式的典型代表。韦伯所说的官僚制指的是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式。韦伯所描述的官僚制模式是一种典型的金字塔形的组织形式。韦伯的官僚制模式被认为适用于政府、企业等各种各样的，特别是实行中央集权的、规模庞大的组织。14.1.2对传统治理模式的挑战14.1行政治理模式的相关论述

官僚制组织的理论与模式，从它诞生的第一天起就存在着争论。但是，直到20世纪80年代和90年代，它才遇到严重的危机和挑战：第一，规模膨胀、机构臃肿。第二，开支庞大，税负沉重。第三，程序僵化，绩效低下。第四，权力集中，反应迟钝。第五，官僚习气，缺少活力。第六，角色错位，功能失调。第七，权力失控，腐败严重。第八，形象不佳，信任危机。14.1.3新的治理模式14.1行政治理模式的相关论述到目前为止，对传统的官僚制的治理模式的批评较为广泛，但对新的治理模式的描述并不是很系统，并且没有统一的定论。新的治理模式的提法很多，如“企业型政府”、“市场型政府”、“以顾客为导向的政府”等，其中较为系统的是戴维·奥斯本、特德·盖布勒提出的政府再造的“十条原则”和B·盖伊·彼得斯提出的四种治理模式。14.1.4政府能力与治理模式14.1行政治理模式的相关论述政府能否有效推动社会经济的发展，能否有效维护社会治安，能否有效处理突发事件，能否有效承担宪法赋予的各种角色以及有效发挥应有作用等，都与“政府能力”的概念有关。政府能力，泛指政府依法管理社会公共事务、有效履行各种职能、综合利用社会资源、持续推动社会经济发展和实现规定目标的能力。政府能力是一个综合性的概念，政府能力的强弱取决于四种因素的整合效果。14.1.4政府能力与治理模式14.1行政治理模式的相关论述政府能力是一个综合性的概念，政府能力的强弱取决于四种因素的整合效果。第一，政府行政管理人员的素质。第二，政府所享有的行政权力。第三，政府的财力、物力及各种用于行政管理的技术手段。第四，政府的运行机制或治理模式。政府角色是一个涉及政府地位、作用和职能范围广泛的问题。要界定政府治理模式问题首先应界定政府角色问题。政府角色是确定政府治理模式的主导因素，政府治理模式的确定要服从于政府角色的要求。而政府治理模式则是政府角色的外在表现和施展手段，政府角色的好坏取决于治理模式的成败。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色与治理模式

一般来说，根据政府的地位、作用和职能，政府角色可分为：1.与政府的国家使命相联系2.与政府的职能相联系

14.2.1政府角色分析14.2政府角色与治理模式1.与政府的国家使命相联系第一，国家政权的组成者.第二，国家行政权的行使者。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色与治理模式2.与政府的职能相联系：第一，国家安全的保卫者。第二，国际事务的协调者。第三，社会秩序的维护者。第四，经济建设的调控者。第五，公共产品的提供者。第六，文教事业的推动者。第七，公民利益的保护者。第八，公共道德的建设者。

14.2.1政府角色分析14.2政府角色与治理模式(1)政府是按照法律规定和严格的法律程序建立起来的，是政治和政党斗争的产物。而企业是按照经济规定和市场规则建立起来的，是市场竞争的产物。(2)政府只有一个，是唯一的、垄断性的、不可替代的行政主体，而企业是成千上万的，是竞争性的、可替代的经济实体。(3)政府不能破产、倒闭。在一般情况下，若对政府不满意，只能通过换届选举的方式更替政府领导人，在极端情况下，推翻一个政府则靠政治暴力进行；企业可以破产、倒闭，在市场经济条件下，某些企业产生了，某些企业破产了，这是一种正常的经济现象。

14.2.2政府与企业的差别14.2政府角色与治理模式(4)政府的政策、机制有相当大的连续性和稳定性，特别是必要的政治程序和法律程序使其改革的进程较为缓慢；而企业的政策、机制随市场形势、外界压力的变化可以快速转变。(5)政府的运转靠预算维持，预算则靠强制性的税收收入获取；企业的运转靠利润维持，利润则靠成本控制、客户服务、生产销售等经济活动获取。(6)政府的社会形象主要取决于上述10种角色的履行情况，各级政府管理者的职权不同程度地受这10种角色的制约；企业的社会形象主要取决于其产品、服务的质量和数量。政府与企业间存在的这些重要差别决定了政府必然具有区别于企业的、特殊的治理模式。

14.2.2政府与企业的差别14.2政府角色与治理模式

为分析政府角色和治理模式之间的关系，可以将政府角色分为两种基本类型：第一，行政角色的划分：掌舵者和划桨者。第二，政治角色的划分：统治者和管理者。

14.2.3政府角色与治理模式的关系14.2政府角色与治理模式“电子政务”（ElectronicGovernor或e

Governor）与“电子政府”（ElectronicGovernment或e-Government）。二者的英文词义有所区别，中文的译法也有所区别。前者是直译，后者则是意译，若按原文直译，带有“电子治理者”之意。我国政府实际工作部门较普遍的用语是“电子政务”和政府信息化，而国外文献和学术界较普遍的用语是“电子政府”，14.3.1电子政务与电子政府的概念14.3政府信息化与行政治理模式

一般认为，电子政务与电子政府是在20世纪60—80年代办公自动化、管理信息系统的基础上发展起来的。

计算机与信息技术在政府管理领域的应用可以概括为下列几个方面：第一，加速推行办公自动化。第二，建立和利用管理信息系统与决策支持系统。第三，全面进行政府信息化