公共管理学原理 课件 第三章 政府改革与治理

公共管理学原理

（修订版）陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第3章政府改革与治理3.1治理理论3.2当代国外的政府改革3.3我国的行政体制改革公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.1治理理论3.1.1治理理论的研究途径治理理论体系有着不同的研究途径，主要有如下三个：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．“政府管理”的途径：这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家治理”“新公共管理”“善治”等用法。2．“公民社会”的途径：与将治理等同于“政府管理”的用法不同，在“公民社会”途径看来，治理是公民社会的“自组织网络”。3．合作网络的途径：这一途径试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。它认为，非政府部门与政府部门联结起相互依存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取集体行动。3.1治理理论3.1.1治理理论的研究途径网络治理的新特征有以下几个方面：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）多中心的公共行动体系（2）反思理性的“复杂人”（4）共同学习的政策过程（3）合作互惠的行动策略3.1治理理论3.1.2网络治理的实践类型按照网络涉及的对象和作用的范围，网络治理可以分为以下几种基本的类型：1．全球治理全球治理是对国际合作网络的管理。詹姆斯·N.罗泽瑙将全球治理看作“没有政府的治理”，认为这是“一种缺乏中央权威却仍能在全球范围内强制实施某些决定的秩序”，它具有以下特点：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）治理的主体是世界范围的公共行动者。（2）治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。（3）治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事务的制度安排。3.1治理理论3.1.2网络治理的实践类型2．民族国家的治理这里特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。政府部门与各种参与公共物品供给的非政府行动者形成了相互依存的合作关系，政府的任务在于借助合作网络来“保证服务提供得以实现”。这些合作网络主要有三种表现形式：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）政府间合作网络。公共事务的管理就需要多个辖区政府的共同努力和联合行动。（2）政府项目执行网络。政府并不一定要通过科层制来亲自提供产品，而可以通过服务网络来执行供给项目。（3）公私合伙网络。这主要是指政府通过吸纳社会力量和民间资源来共同从事公共基础建设，一起承担公共事业责任。3.1治理理论3.1.2网络治理的实践类型3．社区治理社区治理是对社区合作网络的管理。社区部门是相对自治的，是一种源自社区群体内的合作需要而产生的以自助为基本特征的组织。社区部门经常通过以下几种方式来提供公共服务，促成公民与政府合作：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材一是志愿服务，即由社区发动公众参与公共物品和服务的供给。二是利用各种非营利组织或私营机构来整合社区的公共服务资源。三是消费者控制。当政府统一提供的公共服务难以满足不同社群的不同需求时，这些社群就可能自己组织起来，自行寻找有效的供给方式。三种方式3.1私人部门与公共部门3.1.1私人部门的含义1.私人部门的概念私人部门,即私人领域的行动主体,是指参加市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲,私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。2.私人部门的特征（1）行动主体的自主性。（2）行动主体的平等性。（3）私人行为的互惠性。（4）市场交易的竞争性。（5）私人行为的契约性。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.1私人部门与公共部门3.1.2私人部门的优势私人部门一般可以分为三种类型:商品生产者、消费者以及为买卖提供服务的中介人。私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置的有效性。市场主体的利益驱动有利于激励创新。优势公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.1私人部门与公共部门3.1.3网络治理的多重困境治理的困境表现在以下几个方面：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材可治理问题合法性问题并非任何社会问题都可以通过合作网络来解决，在市场和政府起不了作用的地方，合作网络也不一定能有效地发挥作用。这就向合作网络提出了可治理性问题。这主要是指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。哈贝马斯认为，合法性危机是一种直接的认同危机，它是由于“履行政府计划的各项任务使公共领域失去政治意义的结构受到怀疑，从而使确保生产资料私人占有的形式民主受到质疑”。3.1私人部门与公共部门3.1.3网络治理的多重困境治理的困境表现在以下几个方面：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材有效性问题责任性问题治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。提升合作网络的有效性，只能是一个动态、长期的过程。由于合作网络建立在政府部门与非政府部门共享权力、分担责任的机制上，带来了公私界限模糊、责任认定困难的问题，这为公共行动者互相推诿、转嫁责任提供了可能。这可以从以下几个方面来强化：第一，加强行政伦理建设，重塑职业主义精神。第二，完善公共责任制度，确保公民权利的实现。第三，在合作网络中，政府也有特殊的责任定位。3.2当代国外的政府改革3.2.1全球性的政府治理变革浪潮1．全球性政府治理变革的动因公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材一是经济和政治因素在将改革提上议事日程的过程中起决定性作用。二是经济全球化的出现是当代政府治理变革的一个推动力。三是新技术革命尤其是信息革命是政府治理变革的一种催化剂。四是传统的官僚体制（科层制）的失效以及商业管理模式的示范性影响。五是公民对政府的信任危机以及对更好生活的期望。3.2当代国外的政府改革3.2.1全球性的政府治理变革浪潮2．政府改革与治理的不同类型或模式当代全球性的政府改革与治理有不同类型或模式。就区域而言，当代西方形成了如下几种有典型意义的政府改革与治理模式：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材一是英国或英联邦国家模式，即英国、新西兰和澳大利亚等国的“新公共管理”运动；二是北美模式，主要包括美国的“企业化政府”或“政府再造”运动和加拿大的公共服务改革；三是欧洲大陆模式，德国、法国、意大利、西班牙等国的行政现代化运动；四是北欧模式，斯堪的纳维亚各国的政府改革，尤其是福利国家及社会保障制度改革等。3.2当代国外的政府改革3.2.1全球性的政府治理变革浪潮3．研究国外政府改革与治理实践的意义国外政府改革与治理的实践为其理论研究提供了丰富的素材，推动了政府治理与改革的理论发展。无论是理论进展还是实践变迁，国外的公共治理体系和政府改革模式都呈现了多元化的发展趋势，为我国政府改革与治理的实践提供了丰富的理论研究素材和实践的经验教训借鉴。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.2当代国外的政府改革3.2.2西方的“新公共管理”运动1．“新公共管理”运动的兴起英国是“新公共管理”运动的发源地之一。美国是现代管理科学的摇篮，20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的。新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”为取向。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.2当代国外的政府改革3.2.2西方的“新公共管理”运动2．“新公共管理”改革的内容及措施公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材概括来说，当代西方政府改革的主要内容及措施有：（1）政府职能的优化。政府从大量社会事务中解脱出来，由社会经济组织或中介组织去承担，政府则制定法律和规章制度，监督和执行法律和法规。（2）竞争机制的引入。引入竞争机制的目的就是确立公众的顾客选择权。（3）分权及权力下放。当代西方国家行政改革的目标之一在于分散政府管理职能，缩小政府行政范围，因而必然要实行分权与权力下放。（4）采用现代管理技术。（5）人力资源管理改革。（6）机构的重组。3.2当代国外的政府改革3.2.2西方的“新公共管理”运动3.对“新公共管理”运动的评价对于新模式的有效性，人们也提出了种种批评。首先，人们批评“新公共管理”的理论基础和意识形态倾向，其次，人们批评“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向，再次，人们还对“新公共管理”改革的各种具体措施提出批评，最后，人们还揭示了“新公共管理”模式的内在价值冲突及矛盾。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.2当代国外的政府改革3.2.3西方政府改革与治理的新进展1．推进政府内部改革，提高政府治理能力公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材(3)提升政府管理能力，增强政府的弹性。（1)建立强有力的政府改革实施机构，制订改革计划。(2)削减公共支出，减少政府财政赤字。（4）整合政府职能机构，提高政府运行效率。3.2当代国外的政府改革3.2.3西方政府改革与治理的新进展2．推动政府规制改革，给予市场更大的发展空间（1）精简管制法律法规，减少政府繁文缛节。（2）简化管制流程，消除企业不必要的行政负担。3．强化公共服务职能，提升公共服务质量（1）简化公共服务流程，提供高效服务。（2）推进公共服务信息化，增强服务便捷性。（3）实行公共服务标准化，提升公共服务质量。（4）建设电子政务，提供无缝隙服务。（5）实施社会保护政策，确保基础性服务供给。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.2当代国外的政府改革3.2.3西方政府改革与治理的新进展4．增强政府的开放性，鼓励社会主体参与公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）促进政府信息公开，建立开放透明的政府。（2）创新参与渠道，吸引社会主体参与。（3）广泛开展合作，真正实现协同治理。3.3我国的行政体制改革3.3.1历次机构改革的简要回顾1．前五次机构改革改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年进行了五次政府机构改革（见表33）。2．第六次机构改革进入新世纪以来，我国对行政管理体制改革进行了新的探索。本轮改革的另一个着力点是推行“大部制”改革。实行大部制的本意在于减少政府部门之间由于职能交叉而造成的效率低下，解决“九龙治水”的问题，也是为了能让我国更好地应对金融、能源、环保等方面的挑战，有助于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.3我国的行政体制改革3.3.2深化行政体制改革的思考综观我国行政体制改革的历程，我们认为，深化行政体制改革应注意处理好如下几个关系：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．处理好机构改革与其他配套改革的关系。三个关系2．处理好实质理性（价值层面改革）和工具理性（工具层面改革）的关系。3．处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革与自下而上改革的关系。3.3我国的行政体制改革3.3.3我国政府改革与治理的新趋势1．我国政府改革与治理的顶层设计指导性文件为我国政府新一轮改革与治理勾画出路线图，指明了新方向。（1）全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。（2）中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，需要整体构思、通盘考虑、上下贯通，把政府改革的整篇文章做好。（3）理顺政府、市场与社会关系。（4）以简政放权为着力点，放管结合，推动政府职能转变。（5）推进法治政府建设。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3.3我国的行政体制改革3.3.3我国政府改革与治理的新趋势2．政府自身的改革党的十八大报告与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化政府机构改革提出了指导性意见：第一，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约