公共管理学原理 课件 第六章 政府工具

公共管理学原理

（修订版）陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第6章政府工具6.1政府工具研究概述6.2政府工具的理论脉络6.3当代政府治理的新工具公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材6.1政府工具研究概述6.1.1政府工具研究的由来和发展从20世纪80年代开始，政府工具受到公共管理学界的重视，出现了不少关于政府工具方面的论著。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材政府工具研究在公共管理学和政策科学中兴起的原因：一是政府管理以及政策执行的复杂性使人们对政府工具或手段进行反思，实际的行政管理以及政策执行对工具方面知识需求的增长，要求对公共政策问题做更多科学与实证的分析和研究。二是福利国家的失败以及政府工作的低效率导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持。三是当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多追求。四是公共管理学和政策科学的研究领域自身的扩展导致了政府工具被纳入学科的视野之中。6.1政府工具研究概述6.1.2政府工具研究的范围与途径萨拉蒙在《政府工具——新治理指南》一书的导论中提出了一个较系统、全面的政府工具研究框架。政府工具的分析有三个层面的理论：一是工具理论；二是选择理论；三是运行理论。从这三个层面对政府工具的研究，涉及如下几个基本主题：（1）工具的本质特征和主要的选择特征，以及工具应用所产生的结果；（2）工具应用的范围和模式，以及工具应用的趋势；（3）工具的运行机制，即运用工具所需的机制和条件；（4）工具选择的动因，包括工具应用的环境，尤其是影响工具选择的政治因素；（5）工具应用中所产生的管理挑战及其解决办法；（6）工具的评价，即对工具优点和缺点的分析。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材6.1政府工具研究概述6.1.2政府工具研究的范围与途径国外政府工具的研究已形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书的说法，主要有如下四种基本途径：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（3）权变主义。这种途径又称工具—背景研究途径，它所持的是传统的社会计划观点。（1）工具主义。工具主义途径又称古典途径。（2）过程主义。各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性。（4）建构主义。要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。基本途径6.1政府工具研究概述6.1.3政府工具研究的理论与实践意义公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材从理论上说，可以拓宽公共管理学以及政策科学的视野，丰富公共管理学的理论内容，完善其学科体系，更好地把握公共管理研究领域的发展前沿，推动公共管理理论的建构。从实践上说，加强对政府工具的研究，概括、总结和提炼一整套在国内外公共管理实践中被证明是行之有效的政府工具，可以促进政府治理方式的改进，推动我国行政体制改革和政府职能转变，提高政府管理的绩效及效率，推进国家治理体系和治理能力的现代化。6.2政府工具的理论脉络6.2.1工具的识别和分类政府工具既是一种手段，也是一种“客体”(object)，还是一种活动(activity)；政府工具还具有多样性和动态性的特征，并非一经选定就固定不变，必须不断地调整以跟上社会经济发展的需要。最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物。”简单地说，政府工具就是达成政策目标的手段。萨拉蒙认为政府工具有如下三个特征：（1）政府工具有一些共同属性，这些共同属性使得这些工具得以识别。（2）每一种工具规定行动的结构，它不是随意的或者临时的，而是一种制度化的行动模式。它规定谁有权操作公共项目，其角色是什么，与他人关系如何。3）这种结构化的行动是一种集体行动。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材6.2政府工具的理论脉络6.2.2工具的特性及其适用情境我们可以对几种工具的特性做出如下归纳：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）强制性工具，又叫指导性工具（directivetools）或规制性工具（regulatorytools）。它的特点是用规制和直接行动的方式对市场组织和社会个体施加影响，以实现期望的政策目标。（2）志愿工具。这种工具是指在所期望实现的任务上，较少政府介入，而由民间力量或市场自主运作。（3）混合工具（mixedtools）。混合工具是指强制性介于强制性工具和志愿工具之间的那部分政府工具（其中的有些工具本身就是具体的市场化手段），因而混合工具选择的情境最为广泛。1）信息和劝导；2）政府补贴；3）产权拍卖；4）税收和用者付费。6.2政府工具的理论脉络6.2.3工具选择及其绩效公共行政是一个复杂的过程，受到各种各样的因素的制约，即便认识到某些工具在特定问题上是有效的，政府仍然会由于各种各样的原因无法使用。政治因素较之效能或效率对于政府工具的选择有更直接和更大程度的影响。彼得斯则通过对比较政治相关文献的整理，筛选出政府工具选择的五项主要因素，即观念（ideas）、制度（institutions）、利益（interests）、个人（individuals）与国际环境（internationalenvironment），可简称为“5I”模型。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）观念彼得斯等人认为，观念与意识形态影响了政府工具的选择。（2）利益（3）个人基于利益的考虑，相关的政治行动者往往致力于影响政策过程，以期政府选择使其收益最大而成本负担最小的政府工具。某些个人对于政府工具的选择扮演了较具影响力的角色。（4）制度在特定的制度下可能形成对于政府工具的偏好，这种偏好可能源于过去的历史背景因素、学习经验、专业训练等因素。（5）国际环境来自其他国家、国际组织或国际协议的国际压力已经成为公共管理的一项关键因素，也影响了政府对于工具的选择。6.2.3工具选择及其绩效“5I”模型：6.2政府工具的理论脉络公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材6.3当代政府治理的新工具6.3.1市场化工具公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．民营化。民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，搞活国营企业。2．用者付费。公众在消费政府提供的公共服务时也要适量缴费，谁消费谁付费。3．合同外包：合同外包把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来，它必须以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。4．特许经营：公共管理中的特许经营是由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。6.3当代政府治理的新工具6.3.1市场化工具公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材5．凭单制：凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的政府改革工具。6．分散决策：分散决策其实就是分权与权力下放的过程，其主要目的是通过赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织或单位能够更加独立，能够自由地与其他组织进行竞争。7．放松管制：放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。8．产权交易：产权指的是人们操纵一项事物的排他性权利，它由使用权、收益权、决策权和让渡权等组成。9．内部市场“广义的内部市场是指任何把生产和购买职能相分离的公共部门改革；狭义的内部市场是指对行政部门自身提供的某种服务供自己使用的模式进行改革（也就是市场模拟）。”6.3当代政府治理的新工具6.3.2工商管理技术公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．全面质量管理：全面质量管理（totalqualitymanagement，TQM）则是以质量为中心，建立在组织全体员工参与基础上的一种管理，其目的是通过顾客、本组织成员和社会收益来达到长期成功。2．目标管理：目标管理（managementbyobjectives，MBO）是通过参与式的目标设置、实施和评价等活动来管理组织的一种方法。3．绩效管理：绩效管理（performancemanagement）是利用绩效信息协助设定绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告符合目标的管理过程。4．战略管理：战略管理（strategymanagement）是管理者有意识地进行政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为，亦指制定、实施和评价使组织能够达到目标的跨功能决策的艺术或科学。6.3当代政府治理的新工具6.3.2工商管理技术公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材5．顾客导向：以顾客为中心，即从顾客的角度开展活动和提供服务；以追求顾客满意为基本精神；以社会和顾客的期待为理想目标。6．标杆管理：标杆管理是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程，是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平（标杆）的过程，并尽量了解它们是怎么样达到那种水准的，以便使产生那种水准的做法和程序得以运用到自己的组织机构中。7．流程再造：流程再造是20世纪80年代初在美国出现的。再造是对公司的流程、组织结构和文化等进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。6.3当代政府治理的新工具6.3.3社会化手段公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．社区治理：社区治理的优点在于：不花或者很少花政府的钱；调动公民积极参与，受到广泛的支持和欢迎。但是，社区治理作为一种政策工具，往往只能作为一种辅助工具来使用。2．个人与家庭：作为一种政策工具，个人与家庭可以做好政府无法做或做不好的许多事情，可以减轻政府的负担。但是，它也同样只能作为一种辅助工具来使用。3．志愿者服务：志愿者服务的最大优点是创新，即创造性地迅速确认并满足需求的能力。由志愿者提供社会服务还可以减少对政府行动的需要或减轻政府的负担。6.3当代政府治理的新工具6.3.3社会化手段公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4．公私伙伴关系：首先，广义上指公共和私人部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与的并被民营化了的基础设施项目；最后，它指企业、社会贤达和地方政府为改善城市状况而进行的一种正式合作。5．公众参与及听证会：政府决策民主化要求增强政府决策的透明度，建立公众参与的制度，赋予公众在国家决策上的发言权，