PPP政策解析及制度建设

PPP政策解析及制度建设

网络课堂TOC\o"1-4"\h\z\uPPP政策解析及制度建设

网络课堂 1一、PPP的概念、发展历程及主要特征 1第一讲PPP的概念、发展历程及主要特征一 2一、PPP概念解析 2第二讲PPP的概念、发展历程及主要特征二 5第三讲PPP的概念、发展历程及主要特征三 7二、PPP模式的引入及推广 7第四讲PPP的概念、发展历程及主要特征四 14三、PPP模式的主要特征 14二、PPP模式政策解析 18第一讲PP模式政策解析一 19一、党中央、国务院相关政策解析 19第二讲PP模式政策解析二 25二、财政部PPP政策解析 25三、国家发展改革委PPP政策解析 29第三讲PP模式政策解析三 31四、PPP政策实施效果及存在主要问题 31第四讲PP模式政策解析四 35三、PPP模式操作流程 41第一讲PPP模式操作流程一 42一、公共服务领域PPP操作流程 42第二讲PPP模式操作流程二 46第三讲PPP模式操作流程三 49二、传统基础设施领域PPP操作流程 49三、PPP操作重点关注问题解析 52第四讲PPP模式操作流程四 55四、完善我国PPP制度 59第一讲完善我国PPP制度一 60一、PPP制度顶层设计及体制改革 60二、通过PPP推动体制机制改革创新 64第二讲完善我国PPP制度二 66三、完善PPP政策及支持体系 66一、PPP的概念、发展历程及主要特征第一部分目录■PPP概念解析■PPP模式的引入及推广■PPP模式的主要特征第一讲PPP的概念、发展历程及主要特征一一、PPP概念解析●对PPP定义的综述●PPP与BOT●PPP与PFI●PPP与特许经营●PPP与政府采购●PPP与股权合作1.PPP定义的综述>>联合国开发署（UNDP）：PPP是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险（1998）。>>联合国培训研究院：PPP涵盖了不同社会体系倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内某些复杂问题。其包含两层含义：其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私营部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。>>欧盟委员会：PPP是指公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目和服务，可分为传统承包项目、开发经营项目和合作开发项目。>>世界银行学院：PPP代表一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责。>>亚洲开发银行：PPP是指公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面的一系列的合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营部门出资、运营提供服务，公私长期合作、共担风险，提高效率和服务水平。>>美国国家PPP委员会：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。>>澳大利亚：PPP代表政府和私营部门之间的长期合同，政府支付私营部门代表或辅助政府满足政府职责所需提供的基础设施和相关服务，而私营部门负责所建造设施在全寿命期的可使用状况和性能。>>加拿大PPP委员会：PPP是指公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需求。可以分为DB，O&M，DBFO，BOO，BBO，BOOT，BTO等模式。>>英国：PPP是指两个或更多主体之间的协议，确保他们目标一致，合作完成公共服务项目，他们之间一定程度上共享权利和责任，联合投资、共担风险和利益。>>香港效率委员会：PPP是指一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成公司等几种形式。>>建设部《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号，2004年3月19日）：特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。>>财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）：在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。>>财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）：政府和社会资本以长期契约方式提供公共产品和服务的一种合作模式，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。“Public”指政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；“Private”主要指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业，不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。>>财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》：PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。>>《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）：政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。>>《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）：政府和社会资本合作模式是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。>>基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发改委2015年第25号令）：基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。■研究上述有关国际组织、外国政府及我国关于PPP的相关定义，可以发现：>>国际上对PPP没有形成一个统一定义。PPP强调公共部门（政府）和私人部门（社会资本）构建合作伙伴关系的理念，但具体实施可以采用多种模式；>>PPP针对的是提供公共产品和公共服务的项目，因涉及公共利益，要求政府必须直接介入项目的实施结构安排。但是，政府的介入可采用多种方式，不一定要求政府出资。>>PPP项目属于私人融资模式，因此必须有私人资本（社会资本）投资。没有私人资本参与投资的项目不属于PPP项目。>>PPP项目强调建立政府和社会资本之间利益共享、风险共担的长期合作伙伴关系，发挥公共部门和私人部门各自优势，根本目的是要提高公共服务的质量和效率，分担项目风险，完善公共治理体系。2.PPP与BOT（1）BOT是PPP模式的主要实现方式>>PPP强调的“可持续伙伴关系”理念，可以通过多种模式来实现。从逻辑上，BOT和PPP是不同层次的概念，不能将“BOT”和“PPP”两个概念等同起来。>>BOT是PPP模式下项目运作的基本模式。无论是使用者付费类PPP模式，政府付费类PPP模式，都可以采用BOT的方式进行运作，BOT强调项目必须经过“建设”、“运营”和“移交”等主要环节。>>不能将BOT等同于特许经营，也不能将BOT等同于政府付费类PPP模式。BOT强调的是项目实施不同阶段的活动，是绝大多数公共项目实施必须经历的活动。>>在实际操作层面，BOT又存在很多衍生演变形式，如BOOT、ROT、BOO、BLOT等，可根据项目交易结构特点选择灵活的具体实现方式。（2）PPP与BOT的关注重点不同>>PPP和BOT的具体操作都没有固定模式。从合作模式、交易环节、权利义务及风险效益配置等角度，难以解读二者的区别和联系。二者的区别主要体现在理念上的侧重点不同。>>就字面含义而言，BOT主要强调项目能否建成（B）、运营（O）和移交（T），强调的是项目周期各阶段的具体活动。PPP主要强调能否构建一个可持续性的“合作伙伴关系”这种理念。>>如果BOT项目运作结构设计中充分考虑了有关各方的权利义务关系、风险和利益分担机制、构建具有可持续性的合作伙伴关系，那么这样的BOT就是PPP。>>如果BOT仅考虑项目运作各阶段的活动，而不考虑其背后蕴藏的风险及伙伴关系构建，不利于BOT项目成功运作，这就是PPP所竭力避免的。（3）我国尚未做好接受PPP理念的心理准备>>我国各级地方政府现阶段普遍能够接受的，实质上是传统BOT理念，受体制机制等影响，更关注工程能否开工、建成、运行，至于项目风险如何分担、贷款本金利息如何偿还、潜在问题如何应对，合作关系能否持续，往往更愿意把这些问题留给继任者。>>PPP项目强调长期合作伙伴关系，要求建立具有可持续性的项目运作结构，需要精心设计项目组织模式，实际上大家并没有做好这样的心理准备。>>比如，BT属于BOT系列，显然BT不属于PPP范畴，因为BT模式没有构建长期合作伙伴关系。项目建成转交给地方政府，项目运营期各种风险，贷款本金和利息偿还责任等，最终由当地政府来承担。BT是一种短平快的项目运作模式，在我国得到广泛使用，是各级地方政府还没有做好接受行PPP模式理念思想准备的很好例证。（4）PPP不可简单套用BOT模板>>PPP模式是体制机制改革创新的产物，核心是要构建一个长期、高效的合作伙伴关系。不同项目的风险和收益分担等存在很大差异，没有两个完全相同的PPP交易结构，难以制定格式化的PPP模式操作范本。>>传统的BOT模式能够进行操作模式的标准化处理。因为传统的BOT主要关注项目周期各环节的具体活动，可将BOT项目各环节的具体活动进行标准化处理，从而构建可复制的BOT项目实施模板。>>我国运用PPP模式，不应将BOT项目合同标准化模板直接套用到PPP项目中，使得针对拟建项目PPP模式的特定专业研究严重缺乏，不利于提供以客户增值为导向的、有价值的PPP专业咨询服务。政府部门也不应该发布标准模板进行引导。3.PPP与PFI（1）“PFI”是一种狭义的PPP>>PFI（PrivateFinancingInitiative）术语的中文表述，如私人主动融资，私人发起融资、私人融资计划等，其基本含义就是强调要由私人部门出资进行项目建设，由政府购买服务。因此，英国PFI属于政府付费型PPP模式，应纳入政府采购的程序。>>PFI的核心就是私人融资，私人部门负责项目建设，但需要与公共部门建立伙伴关系，由政府根据私人部门提供公共产品的绩效进行付费。在英国，将这种公共产品提供模式称为“PPP”，即公私合作伙伴关系。因此，英国PPP和PFI属于同一个概念。后来，在国际上，又将PFI称为狭义的PPP，或者纯PPP，以体现与PPP其他模式的差别。>>由于这种融资强调由私人部门进行融资，因此部分专家认为这是“私有化”的PPP模式。我们认为这种解释不妥。真正的“私有化”和“服务外包”都不应纳入PPP的范畴。>>将“私有化”和服务外包排除到PPP的范畴之外，是因为这两种公共产品提供模式不是基于公共部门和私人部门建立长期合作伙伴关系的框架原则进行的。>>因此，我们认为，将PPP分为“私有化”、“特许经营”和“服务外包”三种类型的思路，不利于理清PPP的概念及内在逻辑。（2）将PFI等同于广义的PPP会造成概念混乱>>我国有关部门制定的PPP相关政策，充分借鉴了英国PFI的相关理念。所以，认为PPP在本质上属于“政府购买服务”，应按照“政府采购”的思路进行评价。出现概念混乱。>>国际上，目前普遍将政府付费之外的使用者付费模式，只要是采取特许经营的模式提供公共服务，也视为“PPP”的模式之一。>>除政府付费型PPP模式之外，使用者付费类PPP模式不属于政府购买服务。因此，从广义的概念看，PFI属于PPP的范畴，但不能将PFI完全等同于PPP。>>目前，我国有相当一部分专家所称PPP，实际上讲的的PFI，是受到英国影响。但是，英国专家并不将特许经营与PPP对立起来，而是倾向于两个概念的融合。第二讲PPP的概念、发展历程及主要特征二4.PPP与特许经营（1）特许经营和PPP是“公私合作”在不同时期的称谓>>特许经营有两种基本类型，一是商业活动的特许经营（Franchise），如各种商业品牌加盟店；二是基础设施和社会事业领域的特许经营（concession），主要采取BOT及其演变的模式。>>PPP概念下的特许经营，专指第二类特许经营。从PPP概念的演进过程看，先有特许经营的概念，后有PPP概念。>>PPP概念的出现，源于英国的PFI，专指前期建设由私人部门出资，政府付费购买服务，因此需要和私人部门建立合作伙伴关系的社会事业项目运作模式。>>随后，政府和私人部门建立合作伙伴关系的理念得到大家普遍认可，并将以使用者付费为基础，通过特许经营模式提供公共产品的项目运作各种模式统称PPP模式。（2）对两种观点的看法：>>我们不认同的观点：特许经营仅适用于对社会公共安全影响重大，必须依法实行市场准入的特定项目。特许经营权的授予，体现了政府机构依靠行政权力对特定项目经营许可的授权，不属于民法意义上的平等主体之间所建立的平等合作伙伴关系。PPP强调平等伙伴关系的建立，因此特许经营不属于PPP的范畴。>>我们认同的观点：我国的特许经营，是借鉴国际经验，结合中国国情所提出的，并在我国经过30多年的探索所逐步形成的以BOT、BOOT、BTO以及DBFO、ROT、BOO、TOT、O&M等方式开展的旨在建立政府和社会资本平等合作关系的基础设施和公用事业领域的项目运作模式。特许经营和PPP本质上属于同一种概念。>>国家发改委等六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委第25号令）所称特许经营，认同第二个观点，专指基础设施和社会事业投资建设领域的特许经营。5.PPP与政府采购（1）明确政府采购的内涵>>《中华人民共和国政府采购法》规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。>>《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定，政府采购所需的财政性资金，应纳入预算管理。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。>>因此，根据我国现行法律法规规定，一项活动是否构成政府采购，必须具备两个基本要素：一是必须有财政资金投入，二是必须纳入政府部门的预算管理，政府采购所形成的债务必须体现为政府负债。>>政府采购的范围可以很广，包括采购工程、服务、项目、物资、智力服务、一般劳务等。（2）我国将所有的PPP项目纳入政府采购范畴，造成概念混乱>>我国政府出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）却明确提出，政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）要求，所有PPP项目都要经过识别、准备、采购、执行和移交等环节进行运作，并根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度履行采购程序。>>认为PPP模式本质上是政府采购，并进一步推定，凡是政府采购均属于PPP，包括各种服务外包、管理合同等，在对PPP各种操作流程的规范中，都强调要从政府采购的角度出台各种规范性文件，包括采购主体的界定、采购价格的计算、采购流程的规范等，出现概念混淆，不利于PPP模式在我国的健康发。（3）我国将所有PPP项目视为政府采购，源于对英国PFI/PPP概念的不当引用>>政府购买服务类PPP模式，在英国称为PFI，在法国称为CP。英国由于基础设施和社会事业投资建设领域的私有化程度很高，使得使用者付费类特许经营PPP模式很少使用，绝大部分PPP项目都是PFI项目，因此英国习惯上将PPP和PFI两个概念等同使用，即英国所讲的PPP，就是指政府付费类购买公共服务PFI模式，都应纳入政府采购的范畴。>>我国将所有PPP项目都视为政府购买服务，源自于我国制定的很多PPP政策文件，主要借鉴英国财政部推广应用PFI的相关经验。英国是采用政府付费型PPP模式（即PFI模式）最充分的国家。但据英国基础设施局（IUK）提供的数据，PFI占英国整体公共部门投资的比例也仅有11%。即便是PFI，也仅是政府采购公共服务的方式之一，而不是全部。（4）明确PPP模式下政府采购的真实内涵至关重要>>我们强调不能将“使用者付费”视为政府采购，不仅是基于逻辑分析所得出的结论，更是基于完善我国PPP项目监管机制的需要。>>除了逻辑上不能将众多公共服务的“使用者”视为“政府”，将“使用者付费”视同“政府付费”之外，如果过分强调从财政资金的投入的环节对PPP项目进行监管，削弱从国家经济发展战略、行业规划、准入标准、法律法规等层面对PPP项目进行监管，就会脱离我国现行的工程项目基本建设管理程序，造成我国工程项目管理体系的混乱。>>我国应从促进国家PPP事业健康发展的高度，明确提出特许经营项目不属于政府购买服务，不应再按照政府采购的思路来评价特许经营项目。6.PPP与股权合作>>我国有关部门出台的相关文件，将PPP分为“特许经营”、“股权合作”和“政府购买服务”三类，在众多政府部门出台的文件中均有呈现。>>这里所称“特许经营”，实质上是取其“狭义”概念，专指使用者付费类特许经营。这种理解在国际上也非常常见。>>我们认为，虽然“股权合作”具备“利益共享”、“风险共担”及“长期合作伙伴关系”等PPP的基本特征，但因为不是通过特许经营实现项目运作，不是通过使用者付费或政府付费，而是通过投资分红、股本增值等方式获得投资回报，不应将其纳入PPP范畴。>>股权合作可视为政府投资的一种形式，纳入政府投资管理的范畴，通过制定“政府投资条例”等手段予以规范。这是我们的一种建议。第三讲PPP的概念、发展历程及主要特征三二、PPP模式的引入及推广●PPP模式在国外的产生和发展●PPP概念在我国的引入及演变●财政部门大力推广应用PPP模式●国家发改委应对新一轮PPP热●我国推广应用PPP模式遭遇的挫折1.PPP在国外的产生和发展>>一般认为，PPP最早产生于英国。英国在撒切尔夫人执政期间，推动基础设施和社会事业私有化。>>英国最后剩下的不能进行私有化的项目，都是政府必须付费的项目，主要是医疗、教育等涉及民生及公共服务领域。>>当时英国财政困难，于是提出对这些本来应由政府财政投资的项目，由私人部门进行投资建设，实行私人融资计划（PrivateFinancingInitiative,简称PFI），然后由政府通过购买服务使得私人部门收回初始投资。这种合作计划被称为“公私合作模式”，即PPP模式，强调公共部门和私人部门利益共享、风险共担，建立合作伙伴关系，提供公共产品和公共服务。>>英国的政府付费型PPP模式，也称为PFI模式，后来被称为狭义PPP模式，或者纯PPP模式。因此，英国通常将政府付费型PFI与PPP视为同一个概念，专指政府购买服务类PPP。>>随着PPP概念的出现和传播，人们开始认为，法国等其他国家在基础设施和社会事业领域实施多年的使用者付费型特许经营模式，同样具有“利益共享”、“风险共担”和“公私合作伙伴关系”等特征，因此也属于PPP范畴。于是，出现了广义的PPP概念。>>目前国际上普遍将PPP从付费机制上分为政府付费型PPP和使用者付费型PPP两大类型，以及二者之间的混合。>>政府付费型PPP，也称服务型PPP，或者社会型PPP，主要强调的是社会发展型项目，关注的是社会基础设施（SocialInfrastructure），强调政府付费，政府购买服务。>>使用者付费型PPP，也称资产型PPP，或者经济型PPP，主要强调的是经济发展项目，关注的是经济基础设施（EconomicInfrusture），强调市场化运作，使用者付费。>>一般而言，发展中国家比较强调经济增长，发达国家比较强调社会发展及社会福利的提高。在经济发展的不同阶段，PPP模式的应用领域存在差别。PPP模式在我国的引入已有30年的历史，但过去不叫PPP，而是被称为特许经营，并为社会各界所熟知。2.PPP概念在我国的引入及演变>>20世纪80年代以前，基础设施及公共事业投资一般都由政府或其授权机构负责，处于政府或公共部门吗垄的状态，投融资体制非常单一；>>随着中国推动改革开放，全国各地开始探索如何打破原有格局，引进国际上基础设施市场化运作的成熟经验，推动投融资改革的破题。>>沿海地区走在全国前列。广东沙角Ｂ电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的BOT项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年8月1日正式移交。具有标志性意义。>>1995年8月21日国家计划委员会、电力部、交通部发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（计外资[1995]1208号，1995年8月21日），首次由政府文件推动实施特许经营。>>从1995年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用BOT方式，并取得进展。原国家计委审批试行广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等五个BOT试点项目，使得全国掀起通过特许经营引进外资的高潮。>>由于经验不足，我国由国家计委外资司牵头推进的特许经营BOT项目并不顺利，除广西来宾B电厂等项目成功之外，大量引进外资的BOT项目不成功。>>进入21世纪，大量存在隐患的BOT项目问题逐步暴漏。国务院办公厅于2002年9月10日发文《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》（国办发（2002）43号），要求对BOT保证外方固定回报的项目进行清理。>>当时大家投入极大热情推动的特许经营BOT立法工作被停滞。利用特许经营引进外资及民营资本的热情减退。从此开展原国家计委，以及后来的国家发展计划委员会和国家发展和改革委员会不再推动BOT试点及相应的立法工作。>>虽然国家发展改革委有关特许经营的制度建设、试点示范及立法工作推进缓慢，但基础设施和公共事业投资建设领域的市场化改革没有停止。>>2004年建设部出台《市政公共事业特许经营管理办法》（建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。>>在建设部相关文件及政策的推动下，市政工程特许经营取得重大进展，建设部主导制定5个市政行业的特许经营协议范本，大量特许经营BOT项目在市政建设领域得以应用。>>在建设部的积极推动下，我国的BOT特许经营从原来仅作为引进外资的方式，扩大到引进国内民营资本，甚至是国有资本的领域，成为市场化融资的一种重要手段，涵盖领域更加广泛。>>20世纪90年代后期，国际上逐步流行PPP的概念，并普遍将特许经营视为PPP的组成部分。大约从2003年开始，PPP概念传入我国，开始将BOT等特许经营模式称为PPP模式，但基本上按照特许经营项目进行管理，在实践上将特许经营项目和PPP项目视为同等概念。>>2013年开始，财政部门出于推动地方政府融资平台转型，解决地方政府债务问题，推动财政体制改革的需要，引入英国PFI/PPP的概念，实际上引入的是狭义政府付费型PPP的概念，认为PPP就是政府采购的一种创新模式，应纳入政府采购的范畴，由财政部门牵头管理。>>财政部门出台的所有PPP政策文件，均按照政府购买服务的逻辑进行制定。但实际上，财政部门推出的PPP项目，大部分都是使用者付费型PPP模式。>>我国使用者付费项目数和投资额占比分别为47.7%和42.3%；政府付费项目数和投资额分别占28.6%和21.9%；可行性缺口补助项目数和投资额分别占23.7%和35.8%。>>财政部门相关文件对PPP的规定，如PPP模式应按照5个阶段19个步骤进行操作，本质上仅适用于政府付费类PPP模式，借鉴的是英国PFI的经验，但不适合使用者付费类PPP模式的操作流程。>>目前对特许经营和政府购买服务均存在广义和狭义的解读，国际上对PPP的概念也有广义和狭义的不同理解，使得特许经营BOT在我国引入30多年后，对相关概念的理解出现混乱。>>政府相关部门出于部门利益的考虑，在出台相关文件上往往采取有利于部门利益的角度进行解读，使得PPP概念在我国的引入及对其内涵的理解出现很大差异，在推广应用中难免出现矛盾和冲突。3.财政部门大力推广应用PPp模式出台的主要文件：>>2014.9.21，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）●以国务院文件名义发布，要求剥离地方平台公司融资功能，引入PPP模式为地方基础设施项目进行融资。>>2014.9.23财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）●是财政部推广应用PPP模式的总动员令。>>2014.10.23《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）●贯彻国务院43号文精神，全面启动地方政府存量债务清理甄别工作，并鼓励通过PPP模式化解存量债务。>>2014.11.30，财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）●选择第一批项目进行示范，总结经验。2015年又推出第二批示范项目，并准备2016年推出第三批示范项目。>>2014.11.29，财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）●提出5个阶段19个步骤的PPP项目操作程序，被社会广泛采用。>>财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》●提出要加强PPP项目的合同规范管理，并推出财政部版的PPP合同编写指南。>>财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）●强调将PPP纳入政府采购管理的范畴。>>财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知（财库〔2014〕214号）。●进一步明确PPP项目采用竞争性磋商采购方式的使用规范。>>国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知●这是一个具有重大影响的文件，对PPP各方面的内容提出了系统性的规范要求，由办公厅转发，后来成为由财政部牵头组织管理全国PPP工作的依据。>>财政部《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》●明确要求所有PPP项目必须进行物有所值评价，并提出定性和定量评价的具体方法及操作规范。>>财政部《政府和社会资本合作项目财政承受力论证指引》●要求所有PPP项目必须进行财政承受能力论证，并给出论证的内容及指标计算方法。>>财政部、住房城乡建设部联合发布《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》●开启了财政部联合各部门分行业推动PPP模式具体应用的一系列行动。※财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》●财政部门启动全国PPP综合信息平台的建设工作，在全国产生很大影响。主要目的：（1）将PPP作为化解存量债务风险的工具>>我国各地成立的各类平台公司，并不是独立的公司，实质上是在履行地方政府融资功能，是当地的影子银行。>>通过融资平台公司操作，将非经营性项目包装成经营性项目并申请银行贷款。这些贷款有地方信用支持，通过土地出让及其他财政收入进行偿还，银行非常愿意提供贷款支持，使得地方政府隐蔽性负债急剧增加。如果处理不当，可能会暴发系统性金融危机。>>我国希望引入PPP模式，通过ROT、TOT等工具对地方政府存量项目进行改造，将政府或有负债转为PPP公司的企业负债，并通过债务重组等操作将近期负债转变成企业长期负债，化解当前地方政府偿还债务压力。（2）将PPP作为地方政府融资开辟的新渠道>>《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求地方政府仅能依法通过发行地方债进行适度举债。要求剥离地方政府投融资平台公司的功能，不得再继续以融资平台公司为载体进行负债融资。>>地方发债筹集的资金，先用于偿还历史积累的存量债务，其余部分用于当地新项目建设，可谓杯水车薪。>>我国政府要求地方政府可通过PPP的模式为建设项目筹集资金，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与项目投资和运营。这样，PPP就成为除地方债之外筹集当地项目建设资金的一种现实可行的选择方式，这是全国各地积极推动运用PPP模式的重要内在动因。（3）将PPP作为构建项目管理新体制的切入点>>《政府和社会资本合作模式操作指南》提出，PPP项目运作应包括识别、准备、采购、执行和移交等五个阶段19个环节的活动，认为PPP模式本质上是政府采购的一种方式，即政府采购等同于PPP，应将所有的PPP项目全部纳入政府采购范畴。>>通过推广运用PPP模式，就可以建立一套全新的涵盖基础设施、社会事业和公共服务的项目评价、申报和管理操作流程，这个流程与我国过去所遵循的基本建设程序存在较大差别。PPP成为重新构建项目申报管理模式的重要手段，将项目的管理从过去对财政资金支出的监管，转入项目的前期审查，并与国家发展改革委的职责产生冲突。4.国家发改委应对新一轮PPP热>>国家发展改革委从本世纪初不再积极推动特许经营立法及推广应用BOT等项目运作方式创新后，一直积极推动投融资体制深化改革及民营资本参与基础设施及社会事业项目投资。>>2004年7月国务院颁布《关于投资体制改革的决定》（国家发改委起草），提出进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。>>2005年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国家发改委起草）指出：按照“公平准入、公平待遇”原则，允许非公有资本进入法律法规未禁的行业和领域，加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制，对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。>>《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号，国家发改委起草），即新36条，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业等领域。>>2014年6月以来，面对财政部举全部之力大力推广应用PPP模式，国家发展改革委起草并由国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），首次以国务院的名义提出要从创新交通、环保、城市建设等重点领域投融资机制的角度，积极推广应用PPP模式。>>国家发展改革委提出七大工程包建设，鼓励吸收社会资本尤其是民营资本进行投资，并以国务院的名义首批推出80个鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运的基础设施和公用事业项目。>>2014.12.2，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）●国家发展改革委按照国发〔2014〕60号文的分工要求，首次全面系统地提出开展PPP的具体指导意见。>>国家发展改革委发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》●随2724号文一并发布，由中咨公司负责起草，是指导PPP项目合同编制的重要文件。>>国家发展改革委联合六部委联合发布《基础设施和社会事业特许经营管理办法》●国家发改委联合财政部等六部委发布，是按照国务院分工要求制定的特许经营管理办法。从内容看，这里的特许经营所包含的范围与PPP基本一致。>>国家发展改革委和国家开发银行发布《开发性金融支持政府和社会资本合作办法》●希望加强与国开行的对接，通过优惠信贷政策等手段，推动支持PPP项目融资。>>国家发展改革委牵头组建全国“PPP项目库”，通过国家发展改革委门户网站公开发布●是中央部委层面组建的全国首个PPP项目库，截至2015年底已经入库两批项目，涵盖农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域，包括2125个PPP项目，总投资3.5万亿元。中咨公司协助国家发改委投资司承担了项目筛选的部分工作。>>国家发展改革委推出PPP示范项目。>>从过去实施的众多特许经营项目中，经由全国各地方发改委及专业机构推荐，收集到80多个特许经营项目，后来都改称为PPP典型项目，由中咨公司进行进一步研究，提出13个有特色的示范项目，在国家发改委门户网站公布，供全国各地推广应用PPP项目时借鉴。>>国家发改委投资司成立成立社会投融资处>>该处的主要职能之一，就是归口管理PPP项目工作，表明国家发改委从机构建设方面加强PPP等社会投融资管理服务工作。>>与联合国欧经会开展合作●国家发展改革委与联合国欧经会签署战略合作备忘录，由投资司牵头与联合国欧经会PPP中心开展系列合作（中咨公司研究中心是相关活动的主要参与者）：√（1）每年在中国青岛联合举办PPP国际论坛；√（2）与清华大学、香港城市大学合作，设立联合国欧经会PPP中心中国分中心，参与联合国PPP可持续发展目标27个标准的研究制定，以及PPP国际案例的交流；√（3）与清华大学合作，在清华大学深圳校区开展PPP专业培训，通过联合国平台邀请国际专家来华授课；√（4）在投资司的支持下，清华大学与中国保监会在清华大学公共管理学院成立PPP研究中心，推动开展PPP相关专题研究。>>与英国财政部共同打造基础设施PPP联盟●在2015年习主席访英期间，国家发改委徐绍史主任与英国财政大臣签署合作备忘录，由国家发改委法规司牵头，重点开展以下工作（中咨公司研究中心作为技术支撑单位）：√合作开展特许经营立法的相关研究工作，为中国特许经营立法提供国际经验；√成立中英基础设施投融资建设企业联盟，建立合作机制，加强实业界的合作；√加强人才培养及人力资源开发，英国设立基础设施学院，中方人员到英国培训交流，并邀请英方专家来中国培训中方特许经营立法、管理、项目实施等领域的专业人才。>>推进与民营企业开展合作●投资司牵头，通过与全国工商联合作，向全国民营企业推介PPP项目，以体现PPP的私人资本参与特征。>>设立PPP项目前期工作费●为加强PPP项目的前期论证工作，国家发改委投资司推动设立5亿元的PPP前期工作专项资金。>>发挥专项建设资金的作用●国家发改委联合国开行和农发行，通过贴息方式设立1.2万亿元的专项债建设基金，鼓励向PPP项目倾斜投资，2015年共支持900多个PPP项目，资金约700亿元。>>制定特许经营条例●总结特许经营管理办法实施过程中存在的问题，研究制定国务院特许经营条例，推动特许经营立法进程。>>研究建立和完善PPP项目回报机制●在国家发改委投资司的指导下，重点研究如果深化价格及收费机制改革，建立和完善PPP项目回报机制，扩大使用者付费类PPP项目的适用范围，推进基础设施和公共服务领域的市场化改革。5.我国推广应用PPP模式遭遇的挫折>>如前所述，PPP（过去主要称之为特许经营BOT）在我国的开展已有30年历史，政府主管部门直接介入推动始于1994年，20年后的2014年，由于财政部门的强力介入，再次掀起全国推广应用PPP模式的热潮。>>不同时期PPP（特许经营）模式的推广应用，虽然政策导向重点不同，但均沿着基础设施和社会事业投资建设领域市场化改革，拓宽投资渠道，促进融资方式多元化这条主线展开。>>对于国有经济占主体地位的中国经济而言，市场化改革有其特殊规律，若措施不当，将带来严重后果。>>PPP（特许经营）模式在我国的推广应用，经历了很多挫折，认真总结其经验教训，可为PPP模式今后在我国的健康发展提供借鉴。>>典型案例之一：北京市公共交通的市场化改革：>>1997年北京市开始尝试公交市场化改革，以“北京巴士”为龙头对原北京公交公司进行整合重组并上市，当时引起一片叫好，顺应了改革开放的时代潮流，但在实际运行中，出现严重的盈利性和公益性冲突。>>为解决市场化改革出现的问题，北京市政府于2006年开始整合交通资源，使步履艰难的“北京巴士”正式退出城市客运业务。经过10年探索和受挫，2007年10月北京公交重新回归公益性的发展模式，通过财政资金的高额补贴维持其公益性低票价，当时得到普遍认同。>>2014年底，北京市再次调整公共交通运营票价，将地铁和地面交通运价与运距挂钩，适当提高运价，降低政府财政补贴压力，被认为是改革回归理性，较好地兼顾了城市公共交通的公益性和盈利性。>>典型案例之二：市政项目特许经营市场化改革●在建设部的推动下，2004年以来，我国公用事业领域市场化浪潮开始席卷全国，以BOT为代表的特许经营（即后来被称为PPP）模式在全国各地市政工程领域广泛开展。●在湖北十堰市于2003年推行“全国首家”“城市公交整体民营化”改革，多次发生停运事件，对居民生活造成较大影响。被迫于2008年5月正式以“夭折”的结局尴尬谢幕。●2009年2月，上海在经过民营化改革之后，再次实现城市公交资产的“国进民退”，城市公共交通资产从上市公司剥离，使国有公交重新成为行业主力军。>>我国过去10多年在市政建设领域推动特许经营BOT模式，在城市供水、垃圾处理、城市公交等领域进行市场化改革，包括引进外资及国内民营资本参与市政工程建设，对于减轻财政建设资金不足的压力，推动企业化改制及完善市场机制产生了积极影响。>>同时，也出现部分城市市场化改革后的水费提升、水价上涨、公交涨价、公共服务质量下降、断水停运，项目公益性和商业盈利性矛盾凸显等现象。>>尤其是在城市公交领域，没有因为市场化改革而解决公共交通问题，堵车现象依然严重；服务没有明显改善，公共服务依然落后于城市发展，不能有效解决基础设施落后的问题；运营企业亏损，事故频发；服务价格上涨等。多个城市被迫中断改革，走回头路。>>典型案例之三：通过特许经营BOT引进外资>>从1994年开始，在原国家计委的推动下，我国尝试通过采用特许经营BOT模式引进外资，但实际进展不顺利。>>由于外商担心我国投资环境较差，投资风险较大，因此外商要求中方必须保证给于很高的投资回报。>>同时，外商要求必须通过签订各种协议规避外商的投资风险，将风险全部转嫁给中方政府及企业，如电力项目实施所谓“照付不议”协议，事实上使得外商获得无风险的高额固定回报。此外，BOT项目交易结构复杂，融资成本高。各种因素使得项目融资及合同履行付出很大代价。>>国务院要求对外商投资固定回报BOT项目进行妥善处理。部分地方政府因合同履行付出的代价过高而被迫中途毁约，造成不好的国际影响。>>市场化改革引发社会矛盾●我国过去10多年城市化进程加速，公用事业的需求与供给矛盾突出，“欠账”问题依然会很严重，仅靠地方财政的力量很难满足公众对公用事业的需求，采用特许经营（PPP）模式的主要目的是解决地方财政资金不足的问题。●大量BOT项目的实施均遇到公益属性面临资本逐利本性的挑战，可能的权宜之计就是提高公共服务价格。当价格刚性、财政补贴缺失时，运营企业只能通过降低员工收入，经营上抢热线、弃冷线，由此造成公司与员工之间、企业赢利与公益服务之间、政府与市民之间的尖锐矛盾不断升级。经验教训总结：>>PPP不应该成为政府向纳税人进行“二次收费”的理由。●纳税人已经通过各种渠道向政府纳税，作为共和国公民及城市合法居民，有权力享受政府提供的各种公共服务。政府不应该以PPP或特许经营的名义，通过市场化改革再次向纳税人收取公共服务的费用。>>PPP不应该成为政府转移向纳税人提供“公共服务”责任的手段。●众多公共服务提供的责任主体是地方政府，不能因为市场化改革，引进私人投资者，而将提供公共服务的责任转移到民营企业或社会资本。>>PPP不应该成为将责任推卸给将来的工具●对公用事业的市场化改革，不能以“一改了之”的态度进行改革。当地政府当前财力无法承受的建设责任，通过PPP模式将投资回报及贷款偿还的责任推卸到将来，而对未来的政府偿债能力缺乏规划，或者偿债责任远远大于政府实际能力，采用寅吃卯粮的做法是极其危险和不负责任的，也是不可持续的。>>PPP不应该成为转移财务风险的途径●本来应该由地方政府承担的财务风险，盲目转移到由社会资本来承担，在不健全的市场环境下，难以做到政府和社会资本之间利益共享、风险共担，不利于形成健康的合作伙伴关系，并可能导致矛盾的集聚和激化。第四讲PPP的概念、发展历程及主要特征四三、PPP模式的主要特征●PPP模式的基本属性●PPP不是普遍采用的项目运作模式●我国PPP项目的主要特征1.PPP模式的基本属性总结世界各国和有关国际组织对PPP模式的定义及运作特点，PPP模式具有如下基本属性：（1）建立长期合作伙伴关系>>PPP模式的核心属性是建立公共部门与私人部门之间长期的、可持续的伙伴关系，因此反对急功近利，强调长期合作及项目运作的可持续性。>>PPP项目要求对项目周期全过程的各种要素进行整合和优化，有明确且一致的目标定位，各参与主体要形成合力，共同追求全过程的效率优化。>>在具体项目的运作方面，强调以最少的资源投入，实现尽可能多的产品和服务，通过建立长期合作伙伴关系，实现项目周期全过程的资源最优配置。（2）强调建立合理的利益共享机制>>在PPP模式的交易结构设计中，公共部门和私人部门的利益诉求不同，公共部门必须维护公共利益，私人部门则追求商业利益，二者可能出现冲突，但必须兼顾各方利益诉求。>>公共部门一般不与私人资本争夺商业利润，应重点关注保障公共利益，提高公共服务的质量和效率，。>>私人部门承担的PPP公益性项目，不应追求商业利润最大化，应强调取得相对平和、稳定的投资回报。>>政府通过核定经营收费价格，或者以购买服务的方式使私人部门获得收入，实现项目建设运营的财务可持续性。要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”，对私人部门可能获得的高额利润进行调控。（3）强调建立平等的风险共担机制>>PPP项目各参与主体应依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度将风险转移至合作方。>>私人部门主要承担投融资、建设、运营和技术风险，应努力规避因自身经营管理能力不足引发项目风险，并承担大部分甚至全部管理职责。>>公共部门主要承担国家政策、标准调整变化的风险，尽可能大地承担自己有优势的伴生风险。禁止政府为项目固定回报及市场风险提供担保，防范将项目风险转换为政府债务风险。>>双方共同承担不可抗力风险。通过建立和完善正常、规范的风险管控和退出机制，发挥各自优势，加强风险管理，降低项目整体风险，确保项目成功。（4）以合同为基础>>PPP项目必须以合同为基础进行运作，不需要公共部门和私人部门直接签订合同的项目运作模式，不属于PPP模式。>>需要在项目合同中明确界定公共部门和私人部门之间的合作伙伴关系。合同必须界定各方的职能和责任，并以合理的方式确保利益共享、风险共担。>>强调公共部门和私人部门之间要平等参与、诚实守信，按照合同办事。一切权利和义务均需要以合同或协议的方式予以呈现，使得合同的谈判及签署显得尤为重要。（5）政府职能转变>>PPP项目的推广应用，往往涉及到公共部门治理机制的改革，涉及到盘活存量公共资产，创新项目运作模式，是推动公共部门改革的重要手段。>>PPP模式的引入和推广应用，要求政府处理好与市场主体之间的关系，由传统的公共服务提供模式中的直接“经营者”，转变为“监管者”和“合作者”。>>PPP模式强调发挥私人部门的专业优势，“让专业人做专业事”，必然涉及原有利益格局的调整，权利义务关系的重新划分，以及公共治理体系的重建，政府治理能力的提升，对政府部门提高PPP项目的专业运作能力提出要求。（6）建立严格的监管和绩效评价机制。>>PPP项目无论是使用者付费还是政府付费，都强调加强绩效管理，按绩效付费，确保公共产品和公共服务提供的质量和效率。>>公共部门要对PPP项目运作、公共服务质量和公共资源使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核。>>对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约要求私人部门退出并赔偿，私人部门必须按合约规定及时退出并依法赔偿，并严格责任追究。>>私人部门取得事先规定的绩效后应获得相应的投资回报。项目绩效的监管和评价，可以考虑引入第三方专业机构进行。2.PPP不是普遍采用的项目运作模式（1）真正的PPP模式操作比较复杂>>PPP项目操作复杂，参与主体众多，对参与各方提出的要求很高，这种特点决定了PPP不应成为一种普遍采用的项目运作模式。>>从这个意义上讲，PPP模式不是一种先进的，可以普遍推广的项目运作模式。>>我们说一个设备或者一种模式是先进的，主要是讲它操作简单，能够进行简单复制，界面友好，比如高级傻瓜相机，技术很先进但使用很方便。再比如我们理想中的高效率的现代市场经济机制，其内部运作机理可能非常复杂，但对于市场的参与各方而言，在这种机制下能够非常容易地适应这种市场环境。PPP模式的运作显然不具备这些特征。（2）采用PPP模式需要付出较高代价>>建设项目采用PPP模式，“政府”和“社会资本”的诉求明显不同。为满足社会资本的回报要求，当地政府必须进行让利，必须满足通过招商引资所引入的社会资本的各种诉求。>>社会资本所获得的回报，就是当地政府运作拟建项目所付出的代价。PPP项目的融资成本要高于当地的财政资金融资成本，也高于有地方政府背景的平台公司的贷款融资成本。>>仅从融资成本的角度考虑，PPP模式不是理想模式。PPP追求全寿命周期成本最优，且有其他诉求。各地政府为了筹集资金而将PPP仅作为一种融资工具，必须考虑所付出的代价。（3）市场化运作项目不应采用PPP模式>>对于具备完全市场化运作条件的项目，应主要通过发挥市场配置资源的决定性作用，通过市场竞争机制来提高项目运作的质量和效率，而不应采用PPP模式。>>PPP项目则要求地方政府和社会资本投资主体针对某个具体项目，专门研究制定针对特定项目的特殊的项目运作框架结构安排。是特殊定制。这种特征使得PPP项目的交易成本很高，交易结构复杂。>>对于市场化运作的项目，政府需要制定普适性的市场规则，以便各市场主体能够通过平等竞争来参与项目建设。政府不参与具体项目的运作，项目完全交由市场来实现，这是市场化改革努力的方向。（4）维护公共利益应主要依靠当地政府>>实施PPP模式的最根本目的，是实现当地公众利益最大化。地方政府是当地公众利益的代言人，维护公众利益是其不可推卸的责任。>>通过引入社会资本，由独立第三方通过PPP模式参与当地项目建设，存在公众利益和商业的问题。>>不应盲目宣传PPP模式具有无比优越性，也不能因为过去各地政府平台公司进行违规操作，将平台公司全盘否定。>>应通过体制改革、能力培养、机构重建，使当地事业单位、国有企业及各类平台机构成为不宜进行市场化运作的基础设施和社会事业项目主要实施载体，通过信息公开和舆论监督等手段，发挥其主导作用。（5）引入社会资本并不必然采用PPP模式>>2011年，英国公共部门基础设施投资中PPP占比仅为15%，德国、意大利、西班牙、挪威等欧洲国家在3%~5%，奥地利、匈牙利、瑞典、瑞士等国甚至为零。>>2014年欧洲仅有13个国家使用过PPP模式用于基础设施和社会事业领域的建设，所有的这些国家采用PPP模式的项目共82宗，累计总融资规模为187亿欧元，且主要是交通项目。>>我国从乡级政府到中央政府，拟开展PPP模式的项目竟高达数千甚至上万项，是典型的中国特色大跃进。>>认为只要实行市场化改革，只要吸引社会资本参与基础设施和社会事业领域的投资建设，必然要采用PPP模式，这种认知显然不符合PPP模式的真实内涵。下图是欧洲2005-2014年全部交易的PPP项目数及投资额数据。下图是2014年欧洲各国PPP市场规模下图是2014年欧洲各国实施的PPP项目个数。下图是欧洲分行业领域实施PPP的项目个数。3.我国PPP项目的主要特征PPP模式从国外引入中国，根据中国的国情进行调整，体现出如下主要特征：（1）是“政府和社会资本合作”而不是“公私合作”>>“政府和社会资本合作”项目，是在借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设PPP（Public—Private—Partnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化创新而提出的一个新概念。>>西方国家的“公共部门和私人部门合作”（PPP模式），是公共部门（政府）与私人部门（企业或其他组织）合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，采用的是西方市场经济国家的话语体系。>>西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私人部门的活动，二者划分界限清晰，各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。>>鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的本质特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府”和“企业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。>>政府投资项目实行“审批制”管理模式，企业投资项目实行“核准制”和“备案制”管理模式。这里所说的企业，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业及其他形态的企业。>>我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“公共部门”和“私人部门”的合作，因而不是传统意义上的PPP项目，是通过变通和本土化而形成的。（2）各种相关概念没有界定清楚>>PPP相关概念的界定，对于理清逻辑关系，对PPP政策框架进行顶层设计非常重要。前面我们对PPP和BOT、PFI、特许经营、政府采购、股权合作等概念的区别及内在联系进行了系统梳理，指出我国PPP相关主管部门在PPP相关政策的起草中，没有将相关概念界定清楚，造成概念和逻辑的混乱。>>PPP从付费机制的角度，分为使用者付费型PPP模式和政府购买服务类型的PPP模式。我国目前出台的大量PPP政府文件中，由于主要参考英国政府付费型PFI项目的政策框架，将使用者付费及政府购买服务类PPP模式，均视为政府采购，都纳入政府购买服务的框架体系，被认为是当前我国PPP项目治理逻辑混乱的主要问题。（3）强调“公-公合作”及政府财政资金的前期介入>>国际上PPP模式的本意是强调建立公共部门和私人部门之间的合作伙伴关系。我国的PPP项目在实际运作中，主要是国有企业参与，真正的民营资本参与很少，不是公-私合作，而是公-公合作。>>国际上采用PPP模式的根本原因是缺乏财政资金，解决公益性项目财政资金不足的问题。我国为了大力推广应用PPP模式，规定对于采用PPP模式运作的建设项目，能够优先获得财政资金及各种专项基金的重点支持，使得各级地方政府把各类项目都包装成PPP项目，以争取财政资金的支持，显示出财政资金充裕，并通过财政资金的介入来促进PPP项目的运作，这和正常的PPP理念不相符。>>国际上采用PPP模式的目的是为了发挥私人资本在基础设施和社会事业项目融资中的作用。无论使用者付费还是政府购买服务类型的PPP模式，都强调要由私人部门承担项目前期建设融资责任，其区别主要在于项目建成后所提供的公共产品或公共服务由谁买单。我国的PPP模式为了增强可融资性，强调公共部门的过度进入，与国际通行PPP无追索权项目融资运作理念明显不同。>>我国推动投资体制改革，强调凡是市场能够有效配置资源的经济社会领域，政府投资都应逐步退出。以PPP的名义加大政府对项目投资的介入力度，不符合改革方向。（4）重点关注项目资金筹措而不是建立合作伙伴关系>>完整的PPP结构模式，应包括项目周期各个阶段的活动，如设计、融资、建设、运营、维护、移交等不同环节的活动，是一种结构复杂的项目运作模式。融资仅是项目运作的其中一个环节。>>“中国式PPP”关注的重点，是投资项目的资金筹措问题，不考虑其他环节的作用，可能会潜伏各种风险和不确定性，不利于构建一个具有可持续性的框架结构体系。说明我国实施的PPP还处于初始的发展阶段。二、PPP模式政策解析目录■党中央、国务院相关政策解析■财政部PPP政策解析■国家发改委PPP政策解析■PPP政策实施效果及存在问题第一讲PP模式政策解析一一、党中央、国务院相关政策解析《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发〔2015〕42号）基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发改委令第25号）1.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过，是中共中央指导我国全面推进深化改革的纲领性文件。对于财政资金的支付，要求清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。对基础设施项目融资，提出要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。由于该文件出台于本轮PPP热之前，没有提出PPP的概念，但所使用的“特许经营”概念，与2014年开始逐步流行的PPP概念内涵一致。2.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见由财政部负责起草，是我国治理地方投融资平台债务问题的纲领性文件，为后来清理整顿及化解地方政府债务吹响了集结号，是一个创新性很强的重要文件。以国务院文件的名义首次明确提出赋予地方政府依法适度举债融资的权限，但是明确提出“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”。明确提出不得以企业名义，运作地方政府的投融资平台，具有鲜明的改革精神。要求地方政府举债可以采取政府债券方式。在明确提出地方政府不得再以传统的融资平台模式进行举债的情况下，为地方政府举债提出新的手段。以国务院文件的方式首次提出要推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。这里再次提出“特许经营”和“PPP”两个概念实际上是通用的。融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。文件明确提出要剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。这样，就对过去十多年来普遍使用的地方平台公司融资发出了终止令。为了进一步加强地方债务风险管理，文件提出对地方政府债务实行规模控制。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。文件明确提出，对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。该文件在终止地方平台公司为地方政府进行融资的功能之后，为地方基础设施融资开辟两个渠道，一是发行地方政府债券，二是采用PPP模式。对于发行地方债券，由于发债规模受到严格限制，并要经过严格的审批程序，且发行债券筹集的资金主要用于置换历史积累债务及偿还历史债务，能够用于项目建设的债务资金非常有限，杯水车薪。由于通过发行债券筹集资金用于项目建设的力度非常有限，于是将各级地方政府的注意力都集中到PPP模式上。因此，本文件对后来地方政府大力推广应用PPP模式产生了重要的促进作用。由于地方政府建设项目资金需求很大，传统的通过平台公司进行融资的渠道被禁止，地方政府缺乏融资手段，于是被迫将各种项目都包装成PPP项目进行融资。因此，该文件是后来我国催生大量假PPP项目，以及出现PPP大跃进现象的重要原因之一。43号文确定的改革思路正确，但在禁止使用地方融资平台的同时，相应的替代融资手段选择不当，使得43号文的执行遇到很大困难。2015年5月，国务院办公厅转发财政部、人民银行、银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知（国办发〔2015〕40号）要求，对于在2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融资平台公司在建项目贷款，银行业金融机构要在全面把控风险、落实信贷条件的前提下，继续按照合同约定发放贷款，不得盲目抽贷、压贷、停贷。对于在2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同，且合同到期的融资平台公司在建项目贷款，如果项目自身运营收入不足以还本付息，银行业金融机构可与地方政府、融资平台公司协商，在后续借款与前期借款合同约定的责任一致，且确保借款合同金额不增加的前提下，重新修订借款合同，合理确定贷款期限，补充合格有效抵质押品。对于已签合同贷款额不能满足建设需要，且适宜采取政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，优先采取政府和社会资本合作模式，弥补在建项目增量融资需求。对于已签合同贷款额不能满足建设需要，且符合国家有关规定并确实没有其他建设资金来源，但又暂时不宜转为政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，增量融资需求纳入政府预算管理，由地方政府按法律要求和有关规定发行政府债券解决。3.国务院关于深化预算管理制度改革的决定由财政部负责起草，是贯彻新的预算法，推动预算管理制度改革的非常重要的一个文件，由国务院于2014年9月26日发布。随着国务院45号文及新的预算法出台，我国预算管理体制进入深化改革的新阶段。“决定”提出要划清市场和政府边界。凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。这些原则性规定有利于明确界定推广应用PPP模式的路径、适用范围等。明确了“专项债务”的管理要求：经国务院批准，地方政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务，地方政府专项债务规模纳入限额管理。再次强调赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。要求剥离融资平台公司政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。相关要求与43号文一致。再一次明确要从政府预算管理体制改革的角度推广应用PPP模式。“决定”提出对地方政府债务实行规模控制和分类管理。地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。严格限定政府举债程序和资金用途。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。相关要求与43号文的精神一致。4.国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知由财政部负责起草，是清理整顿地方各类融资平台通过税收等优惠政策进行招商引资的重要文件，和43号文一起，对地方平台公司的融资功能产生了重大影响。通知要求，要坚持税收法定原则，各地区一律不得自行制定税收优惠政策。这样就明确禁止了各地方竞相攀比优惠政策的不正常行为。通知明确提出，要规范非税等收入管理。严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地；严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源；严禁违反法律法规和国务院规定减免或缓征企业应当承担的社会保险缴费，未经国务院批准不得允许企业低于统一规定费率缴费。通知要求应严格财政支出管理。对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。其他优惠政策，如代企业承担社会保险缴费等经营成本、给予电价水价优惠、通过财政奖励或补贴等形式吸引其他地区企业落户本地或在本地缴纳税费，对部分区域实施的地方级财政收入全留或增量返还等，要逐步加以规范。这些规定对地方政府通过融资平台进行招商引资的传统做法带来严重冲击，进一步压缩了地方政府为当地项目进行融资的运作空间，使得地方政府不得不利用PPP模式进行融资，以弥补地方政府缺乏融资手段的困境。2015年以来，我国经济下滑压力增大，不得不调整对地方融资平台进行整顿的相关政策。2015年5月10日，国务院发布关于税收等优惠政策相关事项的通知（国发〔2015〕25号），就《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）中涉及的相关事项做出如下调整：●国家统一制定的税收等优惠政策，要逐项落实到位。●各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。●各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。●各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。●《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。5.国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见由国家发改委负责起草，是国务院关于在资源环境、生态建设、基础设施等重点领域充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，推动进一步创新投融资机制的重要文件。文件对创新生态环保投资运营机制、鼓励社会资本投资运营农业和水利工程、推进市政基础设施