《环境监管失职行政赔偿的内涵及表现综述》3700字

环境监管失职行政赔偿的内涵及表现综述目录TOC\o"1-2"\h\u23826环境监管失职行政赔偿的内涵及表现综述 122018（一）环境损害的概念 120222（二）环境监管失职的界定 2154421.环境监管失职的定义 283002.环境监管失职的具体表现 24362（三）环境监管失职行政赔偿的含义 5法学概念是法律制度建构的基础，关于环境监管失职行政赔偿的一切讨论皆是缘起于环境损害，有必要从环境损害一词入手进行分析；对环境监管失职一词，并没有统一立法予以规定和界定，我国刑法虽然设定了环境监管失职罪，但并不能囊括环境法部门所规定的环境监管机关“未履行或未完全履行、环境监管不力”等监管失职行为；国家赔偿分为行政赔偿和刑事赔偿，本文所述的国家赔偿皆是指行政赔偿而不涉及刑事赔偿，环境监管失职行政赔偿即指行政赔偿在环境监管失职情形下的适用。以下从环境损害这一概念入手进行分析。（一）环境损害的概念环境损害是指污染物排放、生态破坏等行为造成环境污染、生态破坏以及由此造成他人民事权益和社会公共利益受到侵害的现象。在各国环境立法以及国际组织的环境保护文件中，环境损害的概念也采用该的概念，它与我国各种法律文件所表述的环境污染损害和自然资源损害、生态损害等的含义基本相似。汪劲：《环境法学》，北京：北京大学出版社2汪劲：《环境法学》，北京：北京大学出版社2018，第275页。与环境损害相类似的概念还有生态环境损害，生态环境损害是环境损害的下位概念，指生态环境本身的损害即环境要素环境要素包括：土壤、岩石、森林、地表水、地下水、大气等。和生物要素生物要素包括：动物、植物和微生物的不利改变及所构成的生态系统功能退化。环境要素包括：土壤、岩石、森林、地表水、地下水、大气等。生物要素包括：动物、植物和微生物汪劲：《环境法学》，北京：北京大学出版社2018，第101页。（二）环境监管失职的界定1.环境监管失职的定义所谓环境监管，即对环境的监督、管理，是政府职能的一部分。王莉，徐本鑫，陶世祥：《环境监管模式的困境与对策》，载《环境保护》，2010年第10期，第3王莉，徐本鑫，陶世祥：《环境监管模式的困境与对策》，载《环境保护》，2010年第10期，第37页。如《中华人民共和国旅游法》规定旅游相关部门负有监管景区在旅游开发和经营活动中加强生态环境保护，指导旅游景区做好环境保护和污染防治工作的监管职责。环境监管失职作为一种行政失职，是指环境监管机关负有环境监管职责，但未履行或未完全履行应尽职责。贺思源，刘士国贺思源，刘士国：《论环境监管失职致害的国家赔偿责任》，载《河北法学》，2013年第12期，第171页。《中华人民共和国刑法》第四百零八条负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。作为义务属于积极作为义务，是要求行政机关积极履责的义务，通常是以目的和手段为规范，而不是程序规范，一般体现在风险防范类的法规中，如环境保护、食品安全、卫生防疫等法规，这类法规的立法目的在于预防风险的发生，从而要求行政主体积极履责，以“监管职责”的名词出现，其责任的担负通常是以损害后果的发生或危害未被消除为判断，监管主体是否存在对侵害人应该处罚而没有处罚，应该强制而没有强制或应进行许可限制而未进行许可限制，抑或对受污染的环境应治理未治理而使危害继续发生等均属于违反作为义务，可视为“监管失职”。而不作为义务属于消极义务，对公权力而言，遵循“法无授权及禁止的原则”，是指行政机关行使职权时应遵循的义务，通常体现为行政机关对行政相对人行使处罚、强制或许可等权力时应当遵循权力法定及依法定程序原则，没有法定授权或不遵守法定程序应担负行政侵权责任。环境监管失职即是指的违反法定作为义务。2.环境监管失职的具体表现判断环境监管失职主要从两个方面来入手：一是环境监管机关具有现实的行政作为义务，主要包括义务性法律规范直接赋予的作为义务如《环境保护法》规定环境监管机关在监测到环境受到可能影响到公众健康、环境安全的污染时，有预警的义务。、授权性法律规范赋予的行政职责所延伸的作为义务如《水污染防治法》等法律法规授予了环境监管机关对环保设施的验收、对环境事件的调查处理、对污染排放单位的检查等职权，环境监管机关基于其职权在特定的情形出现时需要实施特定的行政作为行为。、不当先行行为所衍生出的作为义务如《环境保护法》规定环境监管机关在监测到环境受到可能影响到公众健康、环境安全的污染时，有预警的义务。如《水污染防治法》等法律法规授予了环境监管机关对环保设施的验收、对环境事件的调查处理、对污染排放单位的检查等职权，环境监管机关基于其职权在特定的情形出现时需要实施特定的行政作为行为。如环境监管机关在行政审批过程中未落实规范的要求而违规许可，因而在项目运行中产生环境危险；又如对未如期完成整改的企业一再宽容、拖延，而没有采取必要的进一步措施，因而使得环境中的第三人处于环境侵害的危险状态之中。此般不恰当的先行行为就产生了环境机关必须采取积极措施防范环境危险后果发生的作为义务。环境监管职责是行政作为义务的主要来源，主要在环境相关法规中予以确立。《环境保护法》宏观上规定了地方各级政府应为本行政区域的环境质量负责；同时规定了一些具体职责如环境监管机关在监测到环境受到可能影响到公众健康、环境安全的污染时，有预警的义务、采取应急措施的义务。《中华人民共和国环境保护法》第六条地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。第四十七条环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。其它环境法规也为环境监管机关设立了具体监管职责，具体而言：《固废防治法》规定环境监管机关对危险废物的转移应当实行转移联单制度。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十二条转移危险废物的，应当按照国家有关规定填写、运行危险废物电子或者纸质转移联单。《环境影响评价法》规定生态环境监管机关应当对环境影响进行跟踪检查，对造成生态环境破坏污染的应当查清原因、查明责任。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条生态环境主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任。《海洋环境保护法》规定海洋环境监管机关在巡航中发现违法行为应当予以制止并调查取证；还规定了县级以上政府在本行政区域近海域的海洋收到严重污染时必须采取有效措施。《中华人民共和国海洋环境保护法》第十九条依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门可以在海上实行联合执法，在巡航监视中发现海上污染事故或者违反本法规定的行为时，应当予以制止并调查取证，必要时有权采取有效措施，防止污染事态的扩大，并报告有关主管部门处理。《土壤污染防治法》规定监管机关应当在可能污染土壤的环境事件发生后应当立即采取应急措施防止土壤污染。《中华人民共和国环境保护法》第六条地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。第四十七条环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十二条转移危险废物的，应当按照国家有关规定填写、运行危险废物电子或者纸质转移联单。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条生态环境主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任。《中华人民共和国海洋环境保护法》第十九条依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门可以在海上实行联合执法，在巡航监视中发现海上污染事故或者违反本法规定的行为时，应当予以制止并调查取证，必要时有权采取有效措施，防止污染事态的扩大，并报告有关主管部门处理。《中华人民共和国土壤污染防治法》第四十四条发生突发事件可能造成土壤污染的，地方人民政府及其有关部门和相关企业事业单位以及其他生产经营者应当立即采取应急措施，防止土壤污染，并依照本法规定做好土壤污染状况监测、调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复等工作。《中华人民共和国水污染防治法》第二十四条环境保护主管部门发现重点排污单位的水污染物排放自动监测设备传输数据异常，应当及时进行调查。《环境保护法》中列举了一部分典型的环境监管失职行为，如违规许可、包庇环境违法行为、应当作出处罚而未作出处罚、应当采取查处措施而未查处、应当公开的信息而未公开等行为都属于环境监管失职的范畴。《中华人民共和国环境保护法》第六十八条《中华人民共和国环境保护法》第六十八条地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职：（一）不符合行政许可条件准予行政许可的；（二）对环境违法行为进行包庇的；（三）依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；（四）对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；（七）应当依法公开环境信息而未公开的；第一，行政许可方面的失职行为。行政许可作为一种事前监管方式，要求环境监管机关在行使环境许可职能时，必须严格依据法律法规的要求、遵循环境相关技术规范，以达到环境行政许可设定的目的、减少环境污染。违规许可即是行政许可中最常见的失职行为，指在行使环境行政许可职能过程中违反法律法规和技术规范的要求进行许可。在很多重金属污染中毒的案例中，都能找到违规许可的身影。如山东宁阳县，超威电源铅污染导致大量村民血铅超标、中毒，在此案中电池生产车间距离吴家林村仅百余米；在安徽怀宁县血铅超标案中，居民区和生产区距离不足百米；在河南此类现象更为常见，豫北金属紧挨着南田村、东方金铅紧挨着马坊村、超威电源方圆2公里内有近十个村庄上万村民、志成金铅在姚子头村的上风向且距离不足400米、鑫华铅业和村民居住区相隔不足百米。以上距离皆不符合法律规范中关于铅蓄电池厂与居住区之间所需安全卫生防护距离的要求。张玉林：《资本的秩序与乡村居民铅中毒——关于河南省多个案例的分析》，载《江苏行政学院学报》，2017年第3期，第71页。第二，检查监督方面的失职。日常的监督检查是环境监管工作的主要形式，也是最容易出现疏忽、懈怠甚至失职的地方。翻阅环境事件的调查报告，十有八九都涉及检查不到位、监督落实不力等，日常的松懈往往是造成环境事件发生的重要原因。一般表现为：对于发现的或经举报的环境违法线索不重视，拒不采取相应的检查措施；日常巡查时走马观花敷衍了事，进行执法记录时避重就轻草草结束；监管懈怠、从不主动作为，例如在某地的镉污染事件中，镉污染持续了五年以上，人民群众、记者都发现了，但当地的环境监管机关竟然没有发现。第三，行政处罚方面失职。行政处罚是环境监管机关最为重要的制裁措施之一，对最终监管效果几乎起着决定性的作用，是老虎之牙。行政处罚中常见的失职情形如下：重罪轻罚，如对于严重的环境违法行为，依照法律应当责令整改或责令停产的情形，仅仅做出警告、罚款等处理；过度依赖行政处罚以罚代管，简单粗暴的仅以处罚来行使监管职责，而不是积极管理使之向好，行政处罚的目的是为了给生产者以惩戒，并强制阻止环境违法行为，仅仅处以罚款不但不能阻止环境违法行为，反而会使得当事人误认为只要交足罚款，违法排污行为就可以继续进行。甚至使得有些违法行为人将环境行政处罚误认为是排污行为的对价。（三）环境监管失职行政赔偿的含义行政赔偿是指行政机关违法行使职权致使行政相对人或利害关系人权益受损，从而应担负的法定赔偿责任。所谓违法行使职权有作为行为和不作为行为两种形式出现，环境监管失职即属后者的范畴，通常环境监管机关都是以一种行政不作为即