【讲座课件】PPP：政府和社会资本合作-理论、政策与实务（下）

PPP在中国的发展状况——市场前景：PPP在我国即将崛起以成为不争的事实，其将带动万亿市场空间，前景巨大1.地方债务高企，传统模式难以为继2.能够实现多斱共赢，前景无限PPP市场前景广阔的原因分析数据来源：WIND、平安证券研究所2003-2013年地方财政收入和支出（亿元）据业内人士估算，中国目前已实施的PPP项目应已超过7000个，其中污水处理行业有2000个以上，燃气行业有1000个以上，市政道路项目则有3000到4000个（含BT项目），此外在城市供水、垃圾处理、交通运输、电厂、学校、医院乃至于城镇开发领域，也都有不少以PPP模式实施的案例。无论是从发展的数量还是体量上看，这都是非常惊人的。地方债务：16万亿背景背景降低地方债务系统性风险大力推广PPP模式PPP是一项重要的国家战略：国退民进中国财政科学院院长刘尚希认为：“PPP的意义不亚于市场化改革”2016年3月16日-18日，在国资委宣传局和财政部政府和社会资本合作中心的指导下，国资委新闻中心联合中国交建集团开展了“走进新国企、寻找PPP样本”活动，赴贵州、云南两省开展实地调研工作。中国财政科学院刘尚希院长应邀参加此次活动，刘院长在活动中发言。中国的城镇化仍处于高速发展期

美国城市地理学家诺瑟姆（）分析世界各国的城市化过程，于1975年提出工业化与城市化发展的一般规律（即“诺瑟姆S型曲线”）：城市化的初级阶段（城市化率小于30％），城市化水平低，发展缓慢；城市化中期阶段（城市化率大于30％，小于70％），城市化加速；城市化后期阶段（城市化率大于70％），城市化又缓慢发展。诺瑟姆S型曲线

我国城市化水平国家统计局：2014年中国城镇化率为54.8%国家部委公布的PPP项目在各地的分布情况资料来源：根据国家发改委、财政部网站数据整理而成（数据截至时间为2015年底）。政府和社会资本合作示范项目名单2014年11月30日江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知苏财金〔2014〕85号江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知苏财金〔2014〕85号江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知苏财金〔2014〕85号PPP主要应用领域与应用模式选择PPP主要应用领域——PPP项目的主要领域：主要包括供水、供暖、供气、污水处理、垃圾处理、安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗养老等九大领域（1/2)PPP主要领域财政部发改委共识对PPP的一些核心理念，两部委已有共识，即政企合作、风险共担、合理回报，也都讲究绩效评价、信息公开等试点项目经各省（自治区、直辖市、计划单列市）财政部门推荐，财政部PPP工作领导小组办公室组织专家评审，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。这30个项目中过半数来自污水处理、轨道交通领域各省区市发展改革委要认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，及时建立PPP项目库，按月对项目进展情况进行调度汇总，积极推动PPP项目顺利实施。操作方法强调将PPP的推进与地方政府债务问题的解决相结合，同时还突出了项目采购部分。通知中称，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT（转让-运营-移交）等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险各地可根据当地实际及项目特点，通过授予特许经营权、政府补贴或购买服务等措施，灵活运用BOT、BOO、BOOT等多种模式，切实提高项目运作效率。财政部和发改委已分别就PPP合作模式发布了操作指南或项目合同通用指南，对PPP项目操作过程中项目的准备、执行、移交、相关争议问题做了相关说明；2014年12月4日，财政部网站发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，财政部一并挂出的还有《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》。而发改委网站也在12月4日发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，其中包含一份《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，当前，财政部和发改委退出的项目大多为存量项目，即便是新项目，也没有可能马上适用的新办法；指导意见基本职责财政部《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（76号文）“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。“按照‘风险由最适宜的一方来承担’的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（113号文）“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等”，也没有限定推广的具体合作模式；发改委

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（2724号文）“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”，根据项目类型不同将PPP

分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类，通过BOT、BOOT

和BOO

等模式推进；财政部和发改委没有对PPP的具体合作形式做非常严格的限定，主要对政府部门和社会资本各自要承担的主要职责进行描述，并各自列举了一些项目运作方式；财政部和发改委已分别就PPP合作模式发布了操作指南和项目合同通用指南，发改委牵头起草的特许经营管理办法也正在公开征求意见：财政部《操作指南》就项目准备、项目执行、项目采购、项目运作方式和项目移交给出了基本操作指导财政部发改委同时，发改委已经在15年1月份在官网公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（征求意见稿）全文，进行公开征求意见值得注意的是，由于中国很多商业化的企业是国有控股的，所以PPP

的合作方应该不限于民营和外资，也包括商业化的国有企业。实际上目前关于PPP

的规范文件并没有将合作方定义为私人部门，而是定义为“社会资本”，并没有排除国有企业；财政部和发改委对社会资本的理解社会资本的界定财政部社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业;发改委“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体;财政部对社会资本的界定主要是为了避免PPP项目中引入的合作方都是与本级政府关联度很高的平台和国企，从而使公私合作形式化，但对于非本级政府控制的商业化国企作为社会资本是不排斥的，因此，中国一冶作为央企，可积极参与地方政府的PPP项目；发改委更是明确国有企业属于合作方范围，只是没有明确符合条件的定义，为后续进一步规范留有空间；小结——政府和社会资本在PPP中的主要职能主要职责政府

政府部门在PPP模式中的职能主要体现在几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保等形式的支持）；76号文要求政府部门的角色主要在于必要的政府付费（最低需求风险）和价格质量监督。另113号文还提到，“财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持”（说明政府可能会根据项目的具体情况提供一定的资本投入和补贴支持，同时在项目公司的外部融资方面起到一定的协调督促作用）14

年11

月国务院下发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设（政府对于投资主要是支持和带动作用）社会资本社会资本要承担包括建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任；

财政部76

号文规定，PPP

的通常模式是“由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”；同时发改委《指导意见》中也明确“社会资本主体应承担的主要工作，如项目投资、建设、运营、维护等”。

国务院43

号文规定，“投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”财政部《操作指南》明确“项目融资由社会资本或项目公司负责。地下管廊城市地下管廊项目X公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设管网租售权BOT模式市住建委运营管理特许经营协议原料供应协议设备采购协议……管网销售协议管网租赁协议……期满无偿转让给政府城市体育中心项目X公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设体育中心体育馆通过转让经营权或出资形式进入期满无偿转让给政府特许经营协议原料供应协议设备采购协议……ROT模式运营管理运营服务协议城市人民医院改扩建项目医院投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设医院经营权委托运营，期满移交特许经营协议原料供应协议设备采购协议……BLT/BO0模式运营管理运营服务协议垃圾焚烧发电项目投资人政府项目公司（SPV）通过公开招标采购方法确定社会资本授予特许经营权

金融机构融资建设垃圾发电站特许经营协议原料供应协议设备采购协议……BOO（T）模式运营管理运营服务协议城区内河整治项目X公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设特许经营协议原料供应协议设备采购协议……RCP模式运营管理运营服务协议土地一二级开发权城市道路项目X公司投资人政府项目公司（SPV）通过公开招标采购方法确定社会资本授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设道路租赁权特许经营协议原料供应协议设备采购协议……BLT+RCP模式运营管理租赁服务协议PPP案例PPP案例案例徐州市自来水总公司PPP项目徐州市自来水总公司项目项目概况徐州市自来水总公司项目关键问题十三大关键问题分析4、合理选用价值评估方法10、实行特许经营，完善行业监管机制9、员工安置方案8、土地处置方案12、保障供水安全，满足城市持续发展1、明确改革目标2、确定纳入合作的资产范围3、债权债务处置5、合理设计交易结构确保国资保值增值13、公开性竞争进入的问题11、水价调整机制徐州市自来水总公司项目徐州首创水务战略投资人行业主管部门1.44亿现金出资80%持股派出管理代表经营管理支付价款政府经营层社会公众3600万实物出资20%持股提供供水服务公众监督行业监管授权特许经营权自来水公司国资委交易结构1.82亿元收购自来水公司资产徐州市自来水总公司项目法律关系徐州市自来水总公司项目法律关系特许经营权协议。由徐州市公用事业局与合资公司签署，赋予合资公司在规定的区域范围内享有独家提供供水服务和负责供水设施的建设、经营、维护和更新的权利。市政府同意在特许经营期内不再批准任何个人和企业进入特许经营区域从事供水服务，以确保合资公司实现排他性经营。工程建设协议。由合资公司与工程总承包商就合资公司未来的扩建、新建工程分别达成工程承包合同。贷款协议。由合资公司和国内外贷款银行之间就公司贷款建设水厂项目及担保安排等达成协议。价格约束。按《江苏省水价调整暂行办法》，以市政公用事业局为主体，进行必要的自来水价格调整可行性研究，上报政府及其授权机构，由政府及其授权机构审核，进行相关调整后确定自来水售水价格。目前的徐州首创，管理团队优秀、员工队伍稳定、经营效益良好，已成为苏北地区运营和管理首屈一指的混合所有制供水企业。基于企业的经营效益、管理能力、业务标准、设施状况等主要方面形成的综合评价，已基本达到国内前20名，省内前3名的地位。这是江苏省第一个将公用事业企业改革和引进资金同步操作、引进资金最多的项目，圆满实现了国有企业的转制和职工身份的平稳转换。实现了“引资、引制、引智”改革目标实现了国有资产的保值增值实现了企业改革和职工的平稳过渡实现了政府和社会资本的合作共赢徐州市自来水总公司项目取得的成效PPP案例上海六灶社区（迪斯尼新镇）PPP案例上海六灶社区（迪斯尼新镇）PPP模式案例北京地铁四号线PPP模式案例北京地铁四号线京投BIIC首创BCG港铁MTR2%，0.3亿49%，7.35亿49%，7.35亿北京京港地铁有限公司（PPP公司）北京市政府北京4号线投资公司特许协议租赁协议*BIIC子公司PartB资产46亿，30%PartA资产107亿，70%监管代表市政府持有持有总资产150亿B资产无偿转移给政府A资产交换四号线公司PPP模式案例3.北京地铁四号线港铁理念在四号线的体现PPP模式案例北京地铁四号线四号线装修体现地域文化，主打“城市画廊”效果。分重点站及标准站设计，其中重点站7个，标准站17个。动物园站：装修充满童趣,壁画为动物欢快地奔向动物园方向。宣武门站：以历史题材为主，体现皇城文化。圆明园站：复原的远景浮雕以及站台残缺形状的立柱装饰，历史特色鲜明。海淀黄庄站：标准站，设计简约、明快。西单站：《老北京》浮雕作品，映衬其“核心商业区”地位。PPP模式国内案例分析3.北京地铁四号线一个案例：济宁东方文博城PPP合作伙伴找谁比较靠谱？每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%PPP支出：不超过财政支出的10%2016年新沂市一般公共预算草案结合我市2016年经济社会发展主要预期指标，全市一般公共预算收入预算预计56.5亿元，增长10%左右。根据现行省对县财政体制，我市2016年可用财力约为76.9亿元，根据《预算法》有关地方财政收支平衡的规定，全市当年财力安排的一般公共预算支出预算76.9亿元。其中：市本级一般公共预算收入预算安排17亿元，加上上下级结算收入22亿元，债券转贷收入2亿元，调入资金0.5亿元，市本级可用财力约为41.5亿元。按照收支平衡的规定，市本级当年财力安排的一般公共预算支出预算41.5亿元。全市当年财力安排的一般公共预算支出76.9亿元，加上上年结转支出4.13亿元，预计当年上级追加专项支出13.47亿元，2016年全市全口径一般公共预算支出预算合计为94.5亿元。2015年1—11月份，全市预计实现GDP470亿元，增长10.5%。完成一般公共预算收入46.26亿元，增长13.1%。聚焦十二届七次全委会：2015工作回顾2015-12-31新沂发布中国天楹（000035）：垃圾焚烧中国天楹（000035）公司垃圾焚烧运营产能已达到6400吨／天（合16年一季度辽源项目），而累计待实施项目产能约7200吨／天，是未来主要的确定性增长点。此外，公司已在江苏、广东、福建、山东、吉林、黑龙江、安徽、河南、陕西等地拿单，未来五年随着国家垃圾焚烧占比的提高（30%到50%），有望持续拿单。公司通过非公开发行募集资金扩产垃圾焚烧设备产能，设备对外销售为新增长点，目前已斩获泰国9430万项目，后续有望持续开拓东南亚、南亚、西亚市场。城投控股（600649）首创股份（600008）水务PPP自来水污水处理福寿园（01448.HK）内地最大的殡葬服务企业福寿园（01448.HK）在香港挂牌上市福寿园在八个内地城市开展业务，拥有及经营六个墓园，其中两个墓园在上海，在合肥、郑州、济南、锦州各经营一个园。此外，福寿园还经营五个殡仪设施，两个殡仪设施位于重庆，在上海、合肥以及厦门各经营一个殡仪设施。2012年，福寿园的收入为4.8亿元，按业务种类划分，87.3%的收入来自墓地销售，其余12.7%的收入来自于殡仪服务。其中墓地销售的毛利率在82%左右，而殡仪服务的毛利率稍低，在71%左右。如果按区域划分，福寿园约六成的收入来自于上海，上海市场为福寿园的成长性作出最大贡献。数据显示，上海殡葬服务业于2008年至2012年间的年复合增长率达到22.1%。2012年上海殡葬服务市场规模达到48.2亿元，占整个中国殡葬服务市场的10.4%。目前，福寿园在上海的项目占地为40.2万平方米，其中墓园已开发面积为11.2万平方米，待开发面积为19.4万平方米，骨灰龛已开发面积6.6万平方米，待开发面积13.2万平方米。可以预见的是，上海也将在今后为福寿园提供源源不断的收入与利润。得益于当地经济发展水平以及消费力，上海福寿园墓地的平均售价在2012年达到了15万元，远远高出全国平均水平。拥有医院的部分上市公司分类上市公司医院名称级别注册资本经营

范围持股

比例性质综合医院开元投资西安高新医院三甲30,000万综合100%营利性金陵药业宿迁市人民医院三乙8,000万综合63%非营利性益佰制药灌南县人民医院二甲5,000万综合90%非营利性诚志股份丹东市人民医院三级4,251万综合60%非营利性双鹭药业新乡市中心医院(东区)三甲投资16,000万综合80%N/A专科医院康美药业普宁康美中医院三甲22,171万中医100%营利性马应龙武汉马应龙肛肠医院三级3,000