10.2第十章-中华民国时期的秘书工作

第十章中华民国时期的秘书工作

（1911—1947）主要内容:南京临时政府的秘书工作北洋政府的秘书工作国民政府的秘书工作中华民国★中华民国时期秘书工作通过学习这部分，了解我国近代秘书工作的概况，理解与古代秘书工作相比近代秘书工作呈现的特点。一、南京临时政府的秘书工作南京临时政府存在时间很短，但首开我国近代国家秘书工作之先河。各项制度对后世都有开拓创新的作用。（1911年10月10日——1912年4月）南京临时政府是资产阶级性质的政权，体现了新的近代资产阶级民主共和制度。就近代资产阶级政治制度的一般情况而言，其政治机构大体是分为立法、行政、司法三个主要系统。但因其存在的时间较短，且又处于军事时期，所以只有行政系统的组织建设已具规模，而立法系统的组织机构则很不健全，司法系统就更无暇顾及。因此，侧重介绍行政系统的秘书机构与官职。1.临时大总统府秘书处

《中华民国临时政府组织大纲》对秘书处的定位。

《总统府秘书处暂行章程》规定，秘书处设秘书长一人，承总统之命，负责整个秘书处的工作。秘书若干人，办理具体事务

秘书处的工作大致分为四个方面：一是撰拟及收发公牍文件；二是保存命令、法规及公牍文件；三是编录各部会议事项；四是接待总统来宾。秘书处是唯一的直接为总统工作服务的办事机构。（一）临时政府的秘书机构与官职2、行政九部的秘书机构与官职

各部内的秘书机构，还没有统一的名称，有的叫“承政厅”，有的改称“秘书处”。秘书长1员，承总长之命，总理厅务，掌管机要文书。秘书4～6人，协助秘书长处理要务。文牍员、书记员、监印员、收发员、缮写员、应接员等秘书，都是以工作性质命名。职责：掌管印信，组织会议，收集。信息，掌管机要。承政厅——南京临时政府各部的办事机构，相当于后来的总务厅和现在的办公厅，以负责秘书工作为主，同时负责会计等类似于现在的行政处的职责和不属各司、局的事项。九部三局——南京临时政府重要的中央行政机关总称为“九部三局”。九部指的是陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通。三局指的是法制局、印铸局、公报局。3、参议院秘书厅参议院是最高立法机关，成立初期即设有秘书机构。“参议院设秘书厅”，其职责范围是“掌本院文牍、会计、编制各种记录，并办理一切事务。”秘书厅设秘书长一人，“承议长之命，管理本厅一切事宜”；设秘书员若干人，“承秘书长之命，分掌各科事务”。此外，如有必要设置其他职员，“由议长酌定”。4、其他秘书机构南京临时政府成立后，一些宣布脱离清政府而独立的省区均尊奉其为中央政府。但临时政府在实际上并不能控制各省，故各省的机构设置不统一。各省光复后，一般公推“都督”统领军政，成立都督府或军政府为地方政府。下面介绍有代表性的两省。（1）湖北军政府的秘书机构湖北是首义省区，湖北军政府（都督府）的组织是首创的。武昌起义的第二天，公推黎元洪为湖北都督，但他不肯就职，强迫其就任后，也只是一个“菩萨都督”，一言不发，观望时局，都督府有名无实。革命党人遂先行组织谋略处，处理军机大事。谋略处分置秘书、参议两厅，凡大事均由谋略处决定，只有这时实权才完全掌握在革命党人手中。1911年10月17日，军政府会议通过《军政府暂行条例》六章二十四条，规定军政府分设军令、参谋、军备、政事四部，政事部下置文书局等七局。秘书处设秘书25人，秘书长1人。秘书由都督自行任用，其职责是：“一、分清各部文书事件；二、保管文书关防事件。”都督府还设顾问员和稽查员，均是带有秘书性质的高级职员。（2）浙江和其他各省的秘书机构在光复各省中，各种地方制定的法规，以浙江省比较完备。据考证，浙江省的秘书机构和官职情况如下：都督府内设秘书长、秘书员、译员、录事，秘书长掌理府内事务，都督召集各司长商议政务时，以秘书长为书记长。另附设法制局（后改为法制处）和印铸局（后改为公报处），其职掌类似南京临时政府的三局。各司置有秘书、录事等专职秘书人员。综上所述，南京临时政府刊载原秘书机构名目众多，其原因是当时处于动荡时期，有的承袭前清旧制，有的是自已草创，而时间又短，来不及统一。但有两点比较一致：一是名实相符；二是以文书处理为其主要职责。（二）秘书的职责及其来源1、秘书的类别与地位一是顾问和参事，是总统和部长、局（总统直辖局）长、都督的高级参谋、辅佐人员，属于高级秘书。二是秘书长、秘书，是各机关长官的助手，且多兼任部门负责人，属于高级秘书。

三是其他秘书人员，负责某一个方面的具体事务，他们是各机关中的一般秘书人员，人数也最多，属于普通秘书。

2、秘书人员的来源

（1）从同盟会员等革命党人中聘任胡汉民吴玉章一般做高级秘书

（2）从旧政权的秘书人员中选用

选用方法有两种：考试；访察一般做普通秘书访察——湖北军政府对原有书吏进行选用的办法，即通过调查了解，对以前各房科书吏中素有声誉的人，经访查核实是品行端正，办事谙练，且兼通新政者，可以免于考试，按其所长酌量派充各课课员。（三）文书工作1、创建新的公文文体临时政府成立后，立即发布了《公文程式令》，临时政府的公文文体共计有九种，计有下行文六种，上行文一种，平行文一种，对外文体一种，其用法分别为：上行文：呈——下级公署职员行用于上级公署职员，及人民行用于公署时用。下行文：令——上级公署职员行用于下级公署职员，及公署职员行用于人民所用。谕——公署职员行用于人民所用。批——凡上级公署受有呈词而予以裁决判断，答复下级公署用此文体。示——公署职员公告一般人民所用。公布——经参议员议决之法规，由大总统宣布者曰公布。状——委任职员及授赏徽章之证书曰状。平行文：咨——同级公署职员，互相行用者曰咨。对外文体：照会——“凡各公署行用于外国之公文”。对比前朝公文文体，中华民国摒弃了哪些文体？2、规定新的公文格式

临时政府对旧式公文格式作了改革。文式：勿论何项公文，不限页数，随文而止。行式：“除首尾职名、人名及叙事中应另提勿论外”，即紧接“此谕”、“此资”等字样。字式：凡在咨、谕、照会、令等，呈文则一律相等。

这些规定，革除了公文格式上的封建色彩，使公文形式服从于内容，反映出资产阶级民主政权的共和精神。3、建立新的文书工作制度临时政府坚决奉行务实、高效的办文宗旨，如财政部制定的文书处理程序为：挂号、呈阅、办稿、缮校、发送、归档。前五项办理时间不得超过5日。严格收文制度。4、创设新的公文下达方法

临时政府的公文除了运用投送、邮发的下达方法外，还创设了两种新办法。第一种，总统府秘书处于1912年2月在总统府东西栅门外设立了揭事处。第二种，利用公报发布通行文书。二、北洋政府的秘书工作北洋政府时期，中央政府首脑更换频繁，对政府的秘书工作影响很大。短暂的帝制复辟，也曾使秘书工作一度倒退。（1912——1928）这一时期秘书工作发展表现在：秘书机构在名称和职掌上逐步一致，并且从政务部门中独立出来；秘书机构的设置和秘书的选拔、任用初步纳入法制的轨道，与封建王朝相比具有一定的稳定性；文书档案工作在继承历代传统和吸收西方经验的基础上，有所扩展和开创。（一）中央秘书机构北洋政府时期的国家机构设置，主要是依据孙中山先生制定的《中华民国临时约法》规定：“中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权。”1、总统府的秘书机构

总统府秘书机构是重要的中央秘书机构。总统府内一般设秘书厅，置秘书长1人，掌管秘书厅事务，其中参与机要者又称机要秘书，例如袁世凯时设秘书6人，3人为机要秘书，后又专门设有英文秘书、日文秘书，以应付外事方面的机要联络工作。总统府秘书厅事务的繁简，视各任任总统的实际权力而定，若总统是由军阀的傀儡担任时，其事务就较少；而总统是最大的军阀头子时，则事务繁忙。2、国务院的秘书机构只有拥有实力的大军阀任国务院总理时，国务院才具有相应的权力，其秘书机构才是中央秘书机构。

秘书长1人，秘书6-10人，佥事12-14人，主事24-72人，参议8人，必要时可以设置雇员等额外职员。秘书厅分科（课、处）办事，民国初年为三课，一课办理机要，二课主要办理一般文书，三课办理出纳、庶务、交际等项。3、国会的秘书机构国会是立法机关、制宪机关、民意机关，它是民主共和制度的标志。参议院、众议院、宪法会议均设院秘书厅，各设秘书长1名、秘书数名。上述中央秘书机构中，在不同时期所起的作用差异较大，大致分三种情况：一是总统为最大的军阀头目时，总统府秘书厅不但事务繁忙，并参与机要，辅助决策，国务院秘书厅只能处理各地往来的例行公文而已，不能预闻机要；二是总统为各派军阀妥协支持的傀儡时，国务总理往往是由实力较强的军阀出任，这时正好与上述情况相反，总统府秘书欹是处理需呈请总统的例行公务，而各项实务均集中在国务院秘书厅；三是由各路军阀头目分掌权力时，居总统之位的军阀头目不得不授予另一派军阀头目组内阁之权，这时难免发生“府院之争”，总统、总理常为事权争吵。4、中央政府各部的秘书机构北洋政府设置外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通等九个部。九部均设总务厅，一般不设秘书长，设参事2-4人；秘书2-4人；佥事1-8人；主事若干。总务处类似于现代各机关的办公厅。

北洋政府秘书机构特点：第一，从中央到地方的各级各类机关，均设置有秘书机构或秘书人员。着力加强秘书机构的建设。第二，秘书机构的名称及其职掌趋向一致。各级各类秘书机构的名称主要为三种，即秘书厅（处）、总务厅（处、科）、书记厅（处、室）。第三，各机关大多只设一个机构负责全部秘书事务，只有少数机关才分置几个秘书机构，主要是将起辅助决策作用的高级参谋、顾问人员和负责机密或重要文书的高级文书工作人员分开。第四，秘书机构的职权范围明确。第五，秘书机构的级别名称比较混乱。同为中央机关的秘书机构，有的叫书记厅，有的又叫书记处。（二）秘书的职级与任用1、秘书人员的名目和职级地位北洋政府时期秘书人员的名称简单，主要有秘书长、秘书、佥事、科长、主事、科员为行政职务名称，是办理具体事务的人员，各职能机构和秘书机构均设置。行政官员的等级为特任、简任、荐任、委任四种。前三种属高等文职，后一种属普通文职。地位：

冠以“秘书”者，均属高级文官，地位是高。如夏寿田、徐树铮等高级秘书。分类：一类是高级秘书官员，包括秘书长、秘书和佥事、科长等；二类是普通秘书官员，包括秘书机构的主事、科员，及省、道署中的掾属等；三类是秘书吏员，包括中央机关中的录事，及县署中的掾属等没有官员身份的秘书人员。2、普通秘书官员的任用考试每三年在首都举行一次，于高等考试之后举行。应试者为年满20岁以上的中国男子，且须具有教育部指定或认可的相当于中等以上专门学校毕业文凭，或经国务院甄录试或省地方考试合格，或曾任委任以上文职及格，或曾任委任以上文职，方可参加考试。普通考试分为三试：笔试国文一道；笔试专业科目；口试。三试平均及格，才能录取。

对一般秘书官的选用，在任用形式、程序及手续上吸收了西方文官制度的一些做法，而主要还是继承了我国历代秘书官吏选拔的经验。注重三方面：一是要求具有较高的文体水平和专门知识；二是通过考试进行选拔，任用或升用一般均需进行考试；三是注重实际能力。

意义：这些措施使所选用的人员能迅速胜任工作，有助于提高秘书队伍的文化素质和实际工作能力。同时也表明，此时期一般秘书官员的选用制度是比较成熟的。当然，这些措施有时并未严格施行，但总的来说，这些措施对秘书队伍的建设和秘书工作的发展是有一定积极作用的。3、高级秘书官员的任用

长官的意志决定，没有实习期，工资高。特殊的原因主要有二：一是因为长官要用其亲信，若按同级文官的资格要求，不少所信任之人往往不具备这样的条件，故不在资格上予以限制；二是便于长官可以随时更换秘书，不受文官任用规定的约束。（三）文书工作

1、公文文体袁世凯窃取临时大总统职位后，于1912年11月6日，用“教令”第一号公布了《公文书程式》，规定了大总统公布或签署的公文的各类和条件，并规定公文各类如下：大总统对官吏、上级对下级官有所差委，用“委任令”；有所指挥，用“训令”；因官吏或下级的呈请而作指示的，用“指令”。各行政官署对于特定人民，就特定事项命其行为或不行为的，用“处分命令”。1914年5月26晶，袁世凯又公布了《大总统政府政事堂公文程式令》、《官署公文程式令》等，规定大总统命令分为四种，政事堂的往来公文为三种，官署公文则分为八种。这次公布的公文名目，充满了封建帝制思想。1916年，袁世凯被迫取消帝制后，于5月4日不得已公布《修改大总统公文程式》和《政府公文程式令》，进行了一些修改。不久袁世凯死亡，北洋政府又重新公布《公文程式令》。1916年7月9日公布的《公文程式令》，使用时间较长。它规定“凡处理公事的文件”通称公文，其各类如下：大总统令——大总统指挥全国时用。主要用于公布法律、教令、预算，公布应宣布的国务院条约，公布特任、简任、荐任各官的任免等。国务院令——国务院有所指挥时用。各部院令——各部院有所指挥时用。任命状——任命官员时用。委任令——大总统对于官员、上级官对于所属官吏有所差委时用。训令——大总统对于官员、上级官对于所属官吏所告诫时用。指令——凡上级因下级的呈请而有所指示时用。布告——宣示事实时用。咨——国会对大总统或国务员，国务院或各特任官署对各部院，及平行官署间的公文往来时用。咨呈——各特任官署对国务院行文时用；但国务院对各特任官署行文时仍用“咨”。呈——人民对大总统或各官署、官署或官吏对大总统、下级官署对上级官署等有所陈报时用。公函——不相隶属的各官署间的公文往来时用。批——官署对于人民的陈请事项，分别准驳时用。凡大总统令、国务院令、各部院令等，仍均必须在《政府公报》上公布。2、文书工作制度

北洋政府在文书工作制度方面，沿用南京临时政府的做法，并对其中一些规定得更为详细。例如盖印署名制度，凡属于各官署的下行文，由各官署长官署名盖印；凡属于大总统的，盖用大总统印，但署名则有区分，有的只盖印不署名，有的则须既盖印又署名。另外，北洋政府时期还实行了一些新的制度，主要有：公文用纸制度发文编号制度副署制度（四）档案工作1、机关档案机构的普遍建立和健全北洋政府时期，各机关中普遍设置了比较健全的专职档案机构，统一由各机关的总务厅（处、科）或秘书厅（处）等总秘书机构领导，其名称有档案房、文件保管室、保存文件股（处）等。北洋政府的各秘书机构曾分别对应接管了清代的旧有档案，如国务院秘书厅接管了清内阁承宣厅的档案；外交、内务、财政、陆军、海军、教育、司法、交通等部的总务厅，分别接管了清外务、内政、度支、陆军、海军、学部、法部、邮传等部承政厅的档案；蒙藏事务局接管了理藩院的档案等等。接管工作散乱而无计划，使清代一些官衙（如翰林院、都察院）的档案无人接管，后竟不知去向。地方档案则散失更为严重。可见北洋政府仅仅是为了当时统治的需要而进行接管工作，并不重视整个档案的保管，忽视了档案工作的长期建设。这是造成现在明、清历史档案不完整的重要原因之一。此外，北洋政府还设置了下列档案机构：国史馆——1912年10月28日，公布了《国史馆制》，规定其任务是储藏有关历史材料和编辑民国史以及历代通史。该馆1914年2月才正式成立，成立后，主要将与统治者上台直接有关的机要档案移送来国史馆，除此之外便没有再做什么工作。清史馆——1913年成立，其任务是纂修清代史，曾保存了相当数量的清代档案。1917年《清史稿》。修成后即撤销，所存档案后由故宫博物院文献部接管。故宫博物院文献部——1925年10月，以原清宫旧址成立了故宫博物院，内设文献部。文献部成立当年接管了宫中各处的档案、内阁大库的余存档案和清宗人府的档案，次年（1926年）又接管了清内务府和军机处的档案。故宫博物院文献部的成立，对以后档案工作的发展有着积极的作用。2、档案工作制度中央机关和地方机关都先后制定了办事细则，其中包括档案工作制度。比较突出的有外交部和司法部等，尤其是外交部，于1912年制定了《外交部编档办法》，1913年又制定了《保存文件规则》，在1914年还重新制定了《编档办法》（附编档编纂规则）。北洋政府档案工作的进步：第一，已有类似区分全宗整理档案的具体做法。第二，规定了文书处理部门立卷、移交的原则；第三，明确地提出了档案的编目工作；第四，创制了卷套；第五，规定了档案的保管期限；第六，规定了销毁档案的原则、方法和手续；第七，改善了查阅档案的方法。北洋政府档案工作的缺点：

水平不高，规则与方法还比较简陋，不够完备，有的要领不准确等。

.3、档案工作的腐败现象袁世凯大量销毁复辟帝制档案八千麻袋事件三、国民党政府的秘书工作国民党政府的秘书工作则承袭南京临时政府及北洋政府，有所发展。其秘书机构的设置较为健全，人员的选拔比较严格，业务工作也有一定发展，并开始进行对秘书工作的学术研究和吸取外国的经验。（一）秘书机构和人员1、中央政府的秘书机构自1928年8月起，政府实行五院制，即由立法、行政、司法、考试、监察五院组成。国民政府中初设秘书处，置秘书长1人、秘书8名、科员8-12名，此外，还另设书记官若干名。国民政府改为五院制后，将秘书处改名为文官处，设文官长1人，秘书8-12名，负责秘书工作。五院中以行政院最重要，下属各部中也各设有秘书处，负责部长交办的机密函电，另设有总务处书科，负责处理一般的日常公文。2、侍从室时间：1932—1945职责：驻留时与办公厅密切联系，掌机要之承启传达，委员长行动时随侍行动。属于蒋介石的机要秘书处。3、其他秘书机构国民党政府的地方行政建制分省（市）、专署、县。省（市）政府内都设有秘书厅，置秘书长1人，秘书若干名，有的还配备有若干科、室，负责各项秘书事务。省政府下属的各厅、局中也设有秘书机构和人员。专署中设有秘书室，负责各项秘书工作。县政府中也设有秘书室。国民党军队内，各级都设有秘书人员。如连队中配备有文书上士，负责文书事宜。在许多社会团体中也设置了秘书机构和人