非洲关键矿产：强化安全、助力发展、缓解地缘政治竞争冲突-加水印

非洲拥有丰富的关键矿产资源，美国加强与非洲在关键矿产领域的合作可帮助美国强化关键矿产供应链安全。为保持在全球的竞争力，美国应与非洲国家紧密合作，共同加强法治建设，提升决策透明度，并严格遵循环境保护和劳动者权益标准。同时，加大对非洲的商业投资，以商业力量推动非洲的和平与发展进程。扩大美非关键矿产贸易并实现供应链多元化，将直接关乎美国经济发展和国家安全。与此同时，关键矿产开采方式也将决定非洲国家发展路径，进而影响美国整体利益。一、关键矿产的概念和界定不同国家和机构对“关键矿产”的定义不同，主要受国内供应的安全风险、需求、供应链的脆弱性，以及对贸易和经济的潜在水平等因素影响，并随着技术变革、新资源发现及材料科学的2020对美国经济或国家安全至关重要且供应链易受破坏的非燃料矿产或矿产材料国关键矿产清单”。2022250种关键201935种有所增加，新增矿产包括镍、20238也公布了一份对能18种关键材料清单，该清单与美国地质调查局清单存在重叠，许多矿产同时出现在两份清单中。值得注意的是，由于铜供应链相对稳定，其在电力和电子产品生产中占据重要地位。因此，美国地质调查局并未将其纳入关键矿产清单，但美国能源部却将其视为重要元素。二、美国维护关键矿产供应链安全面临的挑战（一）进口依赖度高且高度依赖中国美国关键矿产供应链较为脆弱，部分关键矿产依赖单一国家进口。在美国地质调查局列出的50种关键矿产中，美国仅拥有11种关键矿产储量，对其中12种关键矿产进口依赖度达100%，3150%5031（还是其17（50%3126种的主要进口来源国。由于关键矿产的生产主要集中在少数地区，且加工领域几乎被中国垄断，美国及其盟友的供应链显现出多重脆弱性。这一点在新冠疫情初期尤其明显，当时微芯片等关键产品的供应链遭受重创，导致产品严重短缺。这一事件让美国政策制定者深刻认识到，未来任何地缘政治动荡都可能加剧关键矿产供应的不确定性和不可靠性。（二）国内开发关键矿产所需时间过长根据国际能源署数据，矿产开发项目从发现到开采平均耗时16年。美国的矿山开发常常引发争议，项目执行需经制定规划、许可和监管审批，地方、州和联邦各级政府需达成共识，710年。即便获得许可，后续的规划和建设仍遥遥无期，导致工期延误。此外，即使美国重新开放现有矿区或调整矿区定位，也会遭遇当地社区和居民的抵制，进而引发诉讼，出现许可延误甚至许可撤销等问题。（三）能源转型背景下对关键矿产需求激增由于目前各国政府积极实施碳减排政策，加速向可再生能源转型，全球对关键矿产的需求急剧攀升。国际能源署数据显示，20172022300%70%和40%，其中能源部门需求增加是推动增长的主要因素。无论美国未来在加速能源转型方面的政策立场如何，美国经济都将高度依赖关键矿产，以满足本国国防、军事等多领域需求。为应对需求激增，美国政策制定者将更加聚焦于非洲国家，这些国家蕴藏着众多美国产量较低或完全未生产的矿产资源。二、非洲对美国关键矿产供应链安全至关重要（一）非洲地区蕴藏大量美国供应短缺的关键矿产非洲关键矿产资源丰富，拥有全球约三分之一的矿产资源，钴、锰和铂族金属储量高达全球一半以上。其中，刚果（金）是全球最大的钴生产国，南非是世界上最大的锑生产国。非洲国家蕴藏着约32种对美国国防工业基础至关重要的矿产，而加蓬、马达加斯加、摩洛哥和南非等国是美国进口依赖度达100%的关键矿产主要来源国之一。表1美国国防用非洲关键矿产的进口依存度矿种进口依存度国防应用非洲资源国砷100%半导体、木材防腐剂摩洛哥铯100%科学研究纳米比亚，津巴布韦萤石100%氟化工、铝、钢铁南非天然石墨100%润滑剂，电池马达加斯加，坦桑尼亚，莫桑比克锰100%电池、炼钢科特迪瓦、加蓬、加纳和南非铌100%超合金、钢卢旺达、刚果（金）、莫桑比克铷100%电子学纳米比亚钪100%合金、陶瓷、燃料电池几内亚、马达加斯加、南非钽100%超级合金、电子元件布隆迪、刚果（金）、埃塞俄比亚、莫桑比克、卢旺达、津巴布韦钛，海绵金属100%白色颜料，金属合金肯尼亚铂>95%催化剂南非、津巴布韦锑，金属和氧化物83%铅酸电池，阻燃剂南非锌82%冶金学生产镀锌钢赞比亚，津巴布韦，马达加斯加，南非，科特迪瓦重晶石77%烃类生产摩洛哥钛，矿物精矿>75%白色颜料，金属合金莫桑比克、塞内加尔、肯尼亚铬75%不锈钢南非锡74%涂层，钢合金刚果（金），尼日利亚，卢旺达钴74%电池，超级合金刚果（金），南非，赞比亚镍67%不锈钢，电池南非，马达加斯加，津巴布韦，赞比亚钨57%耐磨金属卢旺达来源：美国地质调查局，《2024年矿产商品摘要》（二）美国加大对非洲关键矿产的投资与合作为应对关键矿产挑战，拜登政府采取多种举措实现进口来源多元化，包括通过立法促进国内关键矿产及相关产品的生产和加工，增加研发资金投入，以及加强非洲矿产合作。2022812月，美国与刚果（金）和赞比亚签署2023为应对关键矿产问题，美政府积极开展广泛国际合作。2022年，美联合盟友建立“矿产安全伙伴关系”，联合七国创立“全球基础设施与投资伙伴关系”，推进“洛比托走廊”建设，以连接安哥拉、刚果（金）和赞比亚。美国会提出《更好利用投资促进发展法案》、《芯片与科学法案》）以及《通胀削减法案》等2023尽管美政府在非洲掌控的资源与影响力有限，但国际开发金融公司、进出口银行、美国大使馆、美国贸易发展署等机构均能支持美企在非洲建设和运营采矿与加工设施。美国国际开发署也致力于改善非洲商业环境。三、美国加强与非洲关键矿产合作面临的突出问题（一）美国政策对非洲关键矿产的关注度不够尽管美国政府正逐步加强与非洲国家在关键矿产领域的合作，但政策协调不够紧密，政策的落实也稍显迟缓。例如，美国国际开发金融公司项目审批流程冗长，给私营部门带来不便；许多部门和机构在处理核心问题上各自为政，导致产业界领袖、非政府（二）非洲法治薄弱制约矿产资源开发关于非洲矿业投资的风险评估虽存争议，但关键在于，若未能有效执行有关产权保护、提升透明度、打击腐败及确立运营标准的法律，非洲矿业将难以吸引高质量且负责任的国际投资。刚果（金）遭受的损失尤其严重。不规范的做法阻碍了外资进入中国主导的采矿业。美国国际贸易管理局报告称，腐败和官僚主义一直在阻碍其商业发展活动。（三）中国在非洲关键矿产开发与供应链中存在领先优势凭借“一带一路”倡议，中国在非洲关键矿产勘探与加工领200020221243170164%被用于推进交（金）和赞比亚，采矿行业则主要投资安哥拉和肯尼亚。中国牢牢掌控美国高度依赖的众多关键矿产供应链，而美国国内矿产生产不足，这给美国短期至中期经济发展和国家安全带来重大挑战。此外，关键矿产供应链极为复杂，尽管美国有强烈的意愿构建一条独立于中国的全新供应链，但短期内难以实现。（四）非洲矿产开发基础设施不足一是非洲交通基础设施严重受限或缺失，道路陡峭、狭窄且维护不善，通行困难。重型卡车在往返刚果（金）、赞比亚等地采矿场地途中经常会遇到交通拥堵，导致数周延误。二是铁路基础设施匮乏。刚果（金）现有铁路线大多维护不善、可靠性低，机车脱轨事件频发，不仅造成致命事故，还会导致长时间延误。部分铁路线因经历战争和长期疏于管理而失修。三是电力网络存在维护不善、电压低、可靠性差等问题。即使在非洲基础设施最为发达的南非，也面临着电力故障和交通运输部件被盗、遭破坏的困境。这些问题不仅制约采矿能力，也影响当地进行矿产加工。（五）美国商业外交薄弱美国大使馆可促进实现商业和更广泛的经济利益，从而在应对投资挑战方面发挥重要作用。在美国特使的领导下，各机构政府官员将履行诸多职能，包括及时了解商业活动动态、发现商业机会以及在海外开展“商业外交”。目前，美国与中国在非洲的大使馆数量相当，但许多美国大使馆人员相对不足，且位置远离采矿中心。美国政府在非洲的实际参与度较低，难以代表美国企业开展商业外交，也无法对某地区的关键问题保持敏锐的洞察力。近几十年来，美国在商业外交方面一直落后于其地缘政治和经济竞争对手。美国国务院并非一直将商业外交放在首位，相反，它常常关注于推进政治等目标。（六）非洲矿产产业增加值低在非洲开采的原矿或加工程度较低的矿产品大多作为商品被运往国外，进行提炼和全面加工。非洲本地加工能力匮乏，难以获得财政收入和就业机会。为提高非洲国家的本地产值，减少国内政治压力，部分非洲国家采取积极的贸易政策，如禁止或严格限制关键矿产原料出口，要求矿产原料在当地进行一定程度的加工。为使工业基础设施发展计划成功实施，非洲矿业发展政策和外国投资政策必须与全球竞争格局保持一致，以吸引所需的外国投资。然而，要产生持久影响，就必须关注那些能够支持构建规模更大、更加多元化的本地经济的投资，以推动矿区社区的长期可持续发展。在许多失业率居高不下且不稳定局势加剧的非洲国家中，提高当地矿产工业的本地增加值，有望推动经济增长并创造就业机会。增加非洲在关键矿产供应链中的参与度，将削弱中国目前的主导地位，通过关键矿产供应链多元化保障美国安全。（七）美国发展和贸易政策对非洲关键矿产开发产生负面影响2022及其他国家的政策。该法案规定，对采用在美国或自由贸易协定伙伴国家开采或加工的关键矿产生产的新能源车，将获得3750美元的消费者税收抵免。除摩洛哥外，所有非洲国家均被该法案排除在外，这使得非洲的关键矿产对西方电池和汽车制造商的吸引力降低。非洲民众担忧该政策会使非洲处于不利境地。与此同时，一些非洲政府官员尤其担忧被《通胀削减法案》的电动车税收抵免排除在外，因为这可能会减少外国投资，而这些投资是非洲矿业利用电池矿产需求增长所急需的。目前，美国对非洲的贸易和投资政策变化不定。拜登政府不再致力于追求自由贸易协定，而是将重心转向诸如美肯战略伙伴关系等替代性的“有限”贸易协定。因此，除摩洛哥，其他非洲国家均不会从《通胀削减法案》的电动车税收抵免中获益。拜登政府和国会对这些政策问题的处理方式将会对非洲关键矿产的开发产生影响。（八）手工采矿面临的挑战手工采矿指“个体矿工和家庭成员所从事的采矿活动”，特指“缺乏资金支持，非正规的体力劳动”。手工采矿存在诸多挑战。一是手工采矿以及“小规模采矿”场所大多不受监管，且属于非法运营范畴，这给包括儿童在内的相关从业人员带来诸多安全风险。二是政府试图为手工采矿工人及其周边社区制定行之有效的保障措施，但一直困难重重。手工矿场可解决个人和社区经济来源，单纯禁止或全面阻止手工采矿存在诸多弊端。例如，突然吊销采矿许可证可能让数千人失业，他们几乎没有其他出路，也没有社会保障。而政府采取的实现手工矿场正规化举措，有可能导致工人暴动，迁徙流离，整合矿场举措也可能降低对土地和资源的可用程度。四、对策建议（一）强化美非政策对关键矿产的关注鉴于关键矿产对美国经济、国家安全及非洲经济发展的重大作用，应将关键矿产作为美国对非洲政策的优先重点。由于目前在同非洲构建关键矿产合作伙伴关系方面，美国明显滞后于中国等国家。为弥补差距，美国应明确优先级，增加资源投入，并加强在非洲的商业外交活动，同时积极分享技术和能力建设经验，助力非洲发展。然而，美国驻非洲使馆受限于资源，难以有效推进这些工作。因此，美国亟需协调各项政策，全力支持非洲关键矿产的开发。一是构建更为全面的关键矿产战略，与非洲国家和环保及劳动者标准的完善，并通过深化双方商业合作，推动非洲的和平与发展。二是针对非洲的关键矿产战略，制定详尽的实施方案，全面整合美国政府在关键矿产领域的各项工作。设立由国家安全委员会牵头的跨部门工作组，负责指导全面战略的实施。三是在制定全面战略与实施计划时，充分考虑以下几点：首要关注对美国构成最大安全风险的关键矿产；充分考虑中俄在美非关键矿产合作过程中构成的挑战；加大投资和外交资源投入，支持非洲本土项目和人才培养；将非洲能力建设作为该战略的核心，重点关注关键矿产领域，充分发挥其改善非洲人民生活的潜力；充分考虑美国贸易政策的影响；总统非洲经商咨询委员会和美国贸易代表的非洲贸易咨询委员会的成员构成应体现出对保障关键矿产供应链安全的重视；全面评估非洲关键矿产开发过程中采矿活动与冲突之间的相互作用。（二）加强非洲民间组织和媒体的力量非洲国家公民是倡导健全治理和自然资源管理的重要力量，他们的发声在推动非洲公平经济发展方面尤为真实且有力。美国增援民间组织对于实现多项重要政策目标具有重大意义。美国政府应高度重视非洲民间组织和媒体，以推进法治建设，并在关键矿产行业构建更高的透明度和问责机制。美国国际开发署凭借其丰富经验，应进一步加大对民间组织和媒体的支持力度。（三）优先考虑并利用美国国际开发署的现有项目，协助非洲国家加强财政透明度美国应加大对非洲各国政府和民间组织在加强反腐败与财政透明度方面的支持力度。强化财政透明度创新基金及现有举措有助于非洲各国政府优化营商环境，吸引负责任的外国投资。同时，提升关键矿产开发的财务管理水平将为促进和平与社区稳定奠定坚实基础。例如，美国应与莫桑比克民间组织深化合作，增强媒体、社会团体、企业及各类组织对政府的监督能力，特别是在德尔加杜角省海上天然气资源开发管理上，确保政府行为更加透明与负责。在各类援助行动中，美国应更多地支持实现互利共赢、透明公正的资源管理。（四）灵活应对中国在矿业中的主导地位美国和其他西方采矿企业在非洲大陆处于次要位置，而中国企业往往占据主导地位。尽管美国与中国存在地缘政治竞争，但完全避免与中国的商业互动并不符合实际。美国应采取微妙且灵活的投资决策方法，更好地实现其政策目标。美国政府在评估潜在矿产投资项目时，应逐个项目进行考量。所有潜在项目都应严格审查，以确保其符合人权、童工、环境等方面的高标准及相关法律。不能仅仅因为与中国企业有关联就直接剥夺美国企业从美国国际开发金融公司或其他政府部门合理获得支持的机会。（五）优先推进并全面落实美国与刚果（金）和赞比亚谅解备忘录美国与刚果（金）和赞比亚签署的《加强电动汽车电池价值链谅解备忘录》是一项具有积极意义的倡议，但目前进展较为缓慢，应予以优先支持并增加资源投入，以充分实现其潜在效益。将谅解备忘录转化为富有成效的合作伙伴关系框架需要美国付出巨大努力并投入专项资源。一方面，美国国务院、商务部、国际开发金融公司、进出口银行及贸易发展署应首要关注并全力支持美国、刚果（金）和赞比亚三方谅解备忘录。另一方面，该谅解备忘录应包含详尽路线图，制定明确的基准、时间表及监督机（金）与赞比亚能在美国的鼓励与支持下主导路线图的制定，将极大帮助两国实现在愿景与行动上的协调一致。（六）强化美国国际开发金融公司的影响力为充分利用美国在非洲关键矿产领域的金融工具，美国政府应强化美国国际开发金融公司的影响力。一是在听取国会意见的（七）动员私营部门加强非洲基础设施建设受预算和其他因素限制，美国政府难以独立提升非洲基础设施建设。但美国拥有动员私营部门资源的工具，可借全球基础设施和投资伙伴关系、美国国际开发金融公司、进出口银行以及美国贸易发展署之力，吸引私营资本投资非洲基础设施建设。美国应尽力扩大非洲在发展基础设施建设方面的参与度。为建立关键矿产有效伙伴关系，非洲国家必须成为主要参与者，并从中获益。（八）加大商业外交投资美国政府应加大商业外交力度，核心是在非洲构建关键矿产（金）的卢本巴希重启领事馆，并为美国商业服务部门提供更好的资源。二是进一步激励外交人员和其他工作人员到矿产资源丰富的非洲国家任职。三是部署更多商务外勤官员，开展矿产及加工相关领域的技术培训。四是将国际开发署的非洲贸易与投资活动计划2026年以后。五是以更积极的姿态参与非洲事务，在非洲主要国家派驻和安排一批专职商务官员。（九）扩展矿产安全伙伴关系支持部分非洲国家加入矿产安全伙